非營利組織視閾中事業(yè)單位改革

1、非營利組織視閾中事業(yè)單位改革論文關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 改革 非營利組織論文摘要：當(dāng)前，我國的事業(yè)單位改革明顯滯后于經(jīng)濟體制改革和行政體制改革，正面臨著系統(tǒng)性、整體性變革的要求。從非營利組織的視角考察，事業(yè)單位改革應(yīng)以建構(gòu)非營利組織為主要方向。在這一認識基礎(chǔ)上，該文探討了事業(yè)單位改革的利益取向、功能定位、發(fā)展方向和治理模式。 20世紀80年代中期，隨著經(jīng)濟體制改革的逐步推進，我國的事業(yè)單位改革也邁出了實質(zhì)性的步伐。歷經(jīng)20多年的努力，事業(yè)單位改革取得了一定成效，并在一些領(lǐng)域取得了突破性進展。但較之于當(dāng)前市場經(jīng)濟體制的逐步完善、政府管理體制由“全能型”向“服務(wù)型”的日漸轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位改革則顯得相對滯后

2、。 在國家發(fā)展和改革委員會、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、世界銀行在北京聯(lián)合召開的“公共服務(wù)部門改革國際經(jīng)驗與中國事業(yè)單位改革國際研討會”上，國家發(fā)展和改革委員會副主任李盛霖指出，“深化事業(yè)單位改革是繼國有企業(yè)改革、政府機構(gòu)改革之后，中國面臨的又一項重要任務(wù)”。 1.非營利組織：事業(yè)單位改革的全新視角 1.1事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀 事業(yè)單位是一類頗具中國特色的社會組織，它以其所擁有的雄厚資源及強大的公共服務(wù)能力在中國的經(jīng)濟、社會及政治領(lǐng)域發(fā)揮著舉足輕重的作用。目前，中國的事業(yè)單位約有130多萬家，職工約3000萬人，其中專業(yè)技術(shù)人員占62%。全國70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫(yī)生都集中在事業(yè)單位。

3、同時，事業(yè)單位掌管著近3萬億元的國有資產(chǎn)，其各項事業(yè)經(jīng)費支出約占國家財政總支出的1/3。 作為經(jīng)濟體制改革的延伸和政治體制改革的深化，事業(yè)單位改革始于1984年。事業(yè)單位改革取得了相當(dāng)成效，主要有：一是通過“放權(quán)、搞活、脫鉤、轉(zhuǎn)制”等改革，對經(jīng)營性事業(yè)單位進行了轉(zhuǎn)制改企；二是財政供養(yǎng)體制由統(tǒng)收統(tǒng)支的“全額撥款”變?yōu)椤叭~補助、差額補助、自收自支”三種形式的預(yù)算管理，逐步改變了國家包辦所有事業(yè)單位的格局，在此基礎(chǔ)上實行“定額或定項補助”的“收支統(tǒng)管”的預(yù)算管理體制；三是隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政機構(gòu)改革，按照“政事分開、事企分開”的原則，對事業(yè)單位進行分類改革，在加大人事制度、收入分配、社會保險等領(lǐng)

4、域改革的同時，強化了社會事業(yè)領(lǐng)域的公共服務(wù)職能，不斷增加財政投入；四是在公共事業(yè)領(lǐng)域引入市場機制，加強市場準入和市場服務(wù)監(jiān)管。但由于事業(yè)單位的復(fù)雜性，事業(yè)單位改革的艱巨性遠甚于行政體制改革和經(jīng)濟體制改革，由此導(dǎo)致事業(yè)單位改革的整體方案很難確定，在諸如改革方向、改革思路等事業(yè)單位改革的一些基本問題上，各方面還未達成比較清晰的共識。因此，22年來事業(yè)單位改革主要聚焦于局部改革而非整體改革、主要側(cè)重于機制改革而非體制改革。 在積累了近20年事業(yè)單位改革經(jīng)驗、20多年經(jīng)濟體制改革經(jīng)驗、近50年行政體制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2002年11月，黨的十六大提出“按照政事分開的原則，改革事業(yè)單位體制”的要求，這為

5、事業(yè)單位改革的全面推進奠定了基調(diào)。 1.2非營利組織：事業(yè)單位改革的新選擇 非營利組織（Non-Profit Organization，NPO），泛指那些不以營利為目的、主要開展各種公益性或互益性社會服務(wù)活動的民間組織。這一概念在出現(xiàn)之初，主要指美國社會中根據(jù)聯(lián)邦稅法獲得減免稅待遇的特殊組織，20世紀80年代以后開始流行并被廣為使用，逐漸成為學(xué)術(shù)界通行的，具有固定含義的國際化、全球化、一般性概念。非營利組織是社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種基本社會組織形式，具有非營利性、非政府性、志愿公益性三個特性。非營利性是指非營利組織不應(yīng)具有明確的牟利宗旨或動機、不具有利潤分配機制，其財產(chǎn)及財產(chǎn)收益歸屬于社會。非

6、政府性是指非營利性組織具有自治性，決策機制不依賴于政府，組織上獨立于政府；具有草根性，不存在自上而下的等級體系，是一種網(wǎng)絡(luò)式、扁平式的組織結(jié)構(gòu)；不存在壟斷性的權(quán)力控制和支配機制。志愿公益性是指非營利組織的資源主要來源于社會，是通過志愿服務(wù)和社會捐贈形成的，其運作管理要接受社會的監(jiān)督。 非營利組織理論的興起和非營利組織在國內(nèi)外的發(fā)展，為我們進行事業(yè)單位改革提供了很好的思路和借鑒。加強對非營利組織的理論研究和實踐探索，對于我們推進當(dāng)前正在進行的事業(yè)單位改革，具有非常積極的意義和十分重要的作用。 從歷史起源來看，現(xiàn)在的醫(yī)療、教育、文化等行業(yè)的單位，最初都是社會創(chuàng)辦的，而不是國家或市場創(chuàng)辦的，本質(zhì)上都

7、是社會服務(wù)機構(gòu)，具有非營利的屬性。我國在計劃經(jīng)濟時期，國家體系承擔(dān)了全部的社會服務(wù)。目前，我國正在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，在這個過程中，國家原來所承擔(dān)的部分社會職能也要逐步交給社會。我國事業(yè)單位提供的社會服務(wù)的性質(zhì)，決定了其宗旨是公益性的，而事業(yè)單位的公益性宗旨，決定了事業(yè)單位能夠成為非營利組織。隨著我國事業(yè)單位改革的推進，有些從事公益性活動、能夠獲得公益性社會資源的事業(yè)單位在逐步脫離政府，逐步向非營利組織轉(zhuǎn)型。 從實踐層面來看，我國在推進事業(yè)單位改革的過程中也逐步提出了非營利組織的概念，涌現(xiàn)出大量的非營利組織。建國以來，我國非營利組織有過7次發(fā)展高峰，經(jīng)歷了3次大規(guī)模的清理整頓，自身生存和

8、發(fā)展能力有了一定提高。從官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，截至2004年底，全國各類非營利組織達28萬多個，其中社會團體近15萬個，民辦非企業(yè)單位13.3萬個，基金會902個。目前，我國“民間組織已經(jīng)遍布全國城鄉(xiāng)，涉及社會各個領(lǐng)域，初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的民間組織體系”。 非營利組織在中國的興起，是市場化改革進程中出現(xiàn)的新事物，是在企業(yè)市場體制和政府國家體制之外出現(xiàn)的一項重大的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。非營利組織的發(fā)展為我國事業(yè)單位改革提供了全新選擇和難得契機，筆者以為，我國非營利組織的蓬勃發(fā)展和成功實踐，將會為我國的事業(yè)單位改革提供強大推力。 2.事業(yè)單位改革：利益取向和功能定位 2.1事業(yè)單位改革

9、的利益取向 毋庸諱言，事業(yè)單位改革的成敗與事業(yè)單位的利益密切相關(guān)，在很大程度上取決于對事業(yè)單位既有利益的維護程度，因此，事業(yè)單位改革應(yīng)保證事業(yè)單位的利益得到足夠的尊重和維護。從非營利組織的發(fā)展要求來看，事業(yè)單位改革的利益取向應(yīng)包含以下幾方面： 2.1.1事業(yè)單位的利益追求是多元的。從公共管理的基本愿望出發(fā)，事業(yè)單位應(yīng)該是公共利益的實踐者、團體利益的維護者、個人利益的滿足者。在利益追求的過程中，事業(yè)單位以滿足科研、衛(wèi)生、教育、文化等各領(lǐng)域中公眾、團體、個體的利益需要為前提。從價值目標(biāo)出發(fā)，事業(yè)單位的利益追求必須滿足兩個方面的效益：一是社會效益的實現(xiàn)，一是經(jīng)濟利益的實現(xiàn)。而且在一定時期和一定區(qū)域內(nèi)

10、，注重社會效益實現(xiàn)的愿望應(yīng)該超過對經(jīng)濟效益的訴求。 2.1.2事業(yè)單位的利益必須是變化的。社會形態(tài)的變遷、經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)變都要求事業(yè)單位有不斷變化的利益追求。在過去的一百年中，中國社會形態(tài)的多元共生、多形態(tài)共存與轉(zhuǎn)化現(xiàn)象決定了事業(yè)單位利益的不穩(wěn)定，因此，事業(yè)單位的利益應(yīng)隨社會形態(tài)中主流社會形態(tài)的變化而變化，并在不同區(qū)域顯示出不同的特征。 2.1.3事業(yè)單位的利益實現(xiàn)必須以社會成員的信任為基礎(chǔ)。事業(yè)單位存在與否取決于政府和市場的雙重認可。政府的認可是指政府的法律和制度允許它以某種方式存在，市場的認可是指市場經(jīng)濟的規(guī)則下它能夠在競爭中不被對手擠垮，它的成果能獲得社會成員的認可。在雙重認可下，社會成員

11、對事業(yè)單位的信任是基礎(chǔ)。沒有社會成員的信任政府不會支持，不符合市場規(guī)則就會被市場淘汰。 2.1.4事業(yè)單位的利益以事業(yè)單位的產(chǎn)品/服務(wù)質(zhì)量為基礎(chǔ)。事業(yè)單位輸出的產(chǎn)品大多是科研成果、醫(yī)療服務(wù)和教育文化產(chǎn)品/服務(wù)。這些產(chǎn)品/服務(wù)是思想、智慧和技術(shù)的結(jié)晶，是廣大社會成員的精神動力。因此，事業(yè)單位在實現(xiàn)自身利益需求的時候，必須始終把產(chǎn)品/服務(wù)質(zhì)量放在第一位，并以社會成員的公正評價為基準。 2.2事業(yè)單位改革的功能定位 良好的利益選擇決定事業(yè)單位的基本功能。從基本國情和非營利組織的內(nèi)在要求出發(fā)，我國的事業(yè)單位改革應(yīng)該堅持三個方面的功能： 2.2.1科技、衛(wèi)生、文化和教育資源的聚集者和保護者。事業(yè)單位承擔(dān)

12、的重要社會責(zé)任，是其他社會組織不可替代的。在社會發(fā)展的過程中，事業(yè)單位有必要成為科技、衛(wèi)生、文化和教育領(lǐng)域的人力、物力、財力和信息資源的組織者和聚集者，把分散留存在社會各個角落的、不集中的、力量脆弱的人力及人的智慧、物力及物的有效性、財力及財?shù)目闪鲃有越y(tǒng)統(tǒng)聚合在一起，以各種團隊的形式存在，從而避免各種資源的流失和浪費，使各種人力資源、物力資源、財力資源和信息資源得到有效的保護。 2.2.2各種科技、衛(wèi)生、文化和教育資源的有效配置者。事業(yè)單位應(yīng)按照法律規(guī)定，按照事業(yè)單位的運行規(guī)則合理有效地配置各種資源，包括：在所轄范圍內(nèi)提升自己所擁有的資源的能力，通過開發(fā)、培養(yǎng)使資源獲得新的適應(yīng)社會發(fā)展的力量；

13、實現(xiàn)資源價值的進一步開發(fā)，特別是在對資源潛力的挖掘上及可持續(xù)利用方面不斷蓄積新的力量；調(diào)整結(jié)構(gòu)，進行資源的重新組合，優(yōu)勢互補，實現(xiàn)資源效能的最大化。 2.2.3科學(xué)理論的創(chuàng)新園地和科學(xué)理論驗證的實驗基地。無論是科學(xué)技術(shù)成果還是各類藝術(shù)成果，事業(yè)單位都是最強有力的提供者。對于科學(xué)技術(shù)產(chǎn)品的開發(fā)、衛(wèi)生服務(wù)的提供、文化產(chǎn)品的制造和教育產(chǎn)品的生產(chǎn)，事業(yè)單位都是實驗基地。事業(yè)單位一方面要不斷進行各類理論創(chuàng)新，另一方面必須把理論成果進行實驗證實。筆者認為這個過程既是事業(yè)單位功能的最大釋放，也是事業(yè)單位對整個社會的最大貢獻。 從利益取向到功能定位，我國事業(yè)單位改革的前景逐漸明晰。回望事業(yè)單位的發(fā)展歷程，我們

14、發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位的發(fā)展從來沒有像現(xiàn)在這樣遭遇到諸多問題與困難，并且不斷受到社會各方面的指責(zé)。事業(yè)單位面臨著改革的困惑，面臨著政府發(fā)展的挑戰(zhàn)，面臨著市場競爭的壓力，如何選擇改革的方向和模式，直接關(guān)系到事業(yè)單位改革的成敗及未來命運。 3.事業(yè)單位改革：發(fā)展方向與治理模式 事業(yè)單位改革的實質(zhì)是公共服務(wù)由國家機制提供轉(zhuǎn)為由社會機制提供。從新公共管理發(fā)展的實踐來看，公共部門向社會轉(zhuǎn)移資源是社會轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容與客觀要求，而事業(yè)單位非營利化應(yīng)是上述要求的具體體現(xiàn)。因此，筆者認為目前事業(yè)單位可以按照公益性的程度和其受益人特質(zhì)進行分類改革。對于那些具有政府職能的事業(yè)單位，應(yīng)將職能回歸政府；提供市場化服務(wù)的事業(yè)單位應(yīng)

15、向現(xiàn)代企業(yè)方向改制；具有較強公益性和服務(wù)對象特殊性的事業(yè)單位，可以按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家的非營利組織管理模式進行改革。 3.1以公眾為導(dǎo)向公益運作型治理模式 以公眾為導(dǎo)向的非營利組織主要提供公共性較高、市場性較低的公共服務(wù)產(chǎn)品。這類組織是我國公共事業(yè)組織的主體，也是事業(yè)單位體制改革的重點，主要包括基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)教育、公益文化、公共衛(wèi)生、社會福利、環(huán)境保護等領(lǐng)域的公共服務(wù)機構(gòu)。對于這類事業(yè)單位，應(yīng)以公眾為導(dǎo)向，按照“政事分開”的原則，采取公益運作型的組織模式進行改革。在登記授予其獨立法人資格的同時，對其業(yè)務(wù)活動范圍做出明確界定，并撤消其享有的行政級別。組織治理結(jié)構(gòu)可參照現(xiàn)代非營利機構(gòu)的運營模式，實

16、行理事會主導(dǎo)。經(jīng)費主要依靠財政撥款和社會公益贊助。財政撥款主要通過政府購買服務(wù)和項目捐贈實施。對這類事業(yè)機構(gòu)的管理，政府一般不再直接干預(yù)其日常業(yè)務(wù)活動，主要通過對其事業(yè)發(fā)展提出指導(dǎo)性意見、實行項目管理、對其經(jīng)營績效定期進行評估、財務(wù)定期審計等方式進行，并建立社會監(jiān)督機制，定期向社會公布組織運行情況。 3.2以顧客為導(dǎo)向服務(wù)收費型治理模式 以顧客為導(dǎo)向的組織是為特定需求的個體顧客提供公共服務(wù)產(chǎn)品。這類服務(wù)一般具有一定公共性和較高的市場性。其特點是業(yè)務(wù)成本可以通過服務(wù)性收費來補償，并適當(dāng)獲取利潤。例如郵政與公共交通系統(tǒng)、大學(xué)、養(yǎng)老院等。這類事業(yè)單位一般都擁有比較穩(wěn)定的財源，也常得到政府等組織的補貼

17、，通常具備自主經(jīng)營、自主管理和自我發(fā)展的能力，可以作為經(jīng)濟主體參與市場競爭。對于這類事業(yè)單位的改革，應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，按照有償服務(wù)的原則，采取服務(wù)收費型的治理模式進行。借鑒企業(yè)的基本治理模式，實行執(zhí)行長官(CEO)主導(dǎo)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，采用經(jīng)濟核算制，實行企業(yè)化管理。 3.3以成員為導(dǎo)向會員互益型治理模式 以成員為導(dǎo)向的組織僅向其成員提供服務(wù)，提供的是市場性較低、公共性也較低的公共服務(wù)產(chǎn)品。如各種行業(yè)協(xié)會、商會、學(xué)會、俱樂部等。對于這類事業(yè)單位，可以以成員為導(dǎo)向，采取會員互益型的治理模式。通過向會員收費，在會員范圍內(nèi)提供服務(wù)。由于涉及成員的具體利益，管理者多數(shù)需聘用業(yè)內(nèi)專業(yè)人士，有較高的工作效率。

18、對于這類事業(yè)單位以自行管理為主，建立共享式治理結(jié)構(gòu)，實行理事會治理模式。 3.4以市場為導(dǎo)向市場競爭型治理模式 對于現(xiàn)在大量存在的、屬于生產(chǎn)經(jīng)營范圍的、提供市場性高、公共性低(公益性較弱)的準公共服務(wù)產(chǎn)品的事業(yè)單位，如應(yīng)用開發(fā)型科研機構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、社會中介機構(gòu)、一般性藝術(shù)表演團體、新聞出版機構(gòu)、廣播電視機構(gòu)等，必須以市場為導(dǎo)向，按照“政企分開”的原則，采取市場競爭型組織模式，核銷其事業(yè)編制，使其轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧的企業(yè)。在轉(zhuǎn)制過程中，國家可向他們提供免稅減稅、貼息貸款、放寬經(jīng)營限制等優(yōu)惠，使其最終成為現(xiàn)代企業(yè)制度下的公司，實行公司治理模式。 最后，對于那些承擔(dān)政府行政職能的事業(yè)單位，按照“政事分開”的原則，應(yīng)將職能回歸政府，由政府主導(dǎo)，實現(xiàn)社會和國家目標(biāo)。 值得注意的是，針對不同類型的事業(yè)單位進行分類改革，目的是提高組織配置資源的有效性，促進公益目標(biāo)的實現(xiàn)。在大量社會需求促進競爭加劇的市場環(huán)境下，無效率的非營利組織也會被淘汰出局，只有堅持“做好事也要精益求精”，才能不斷提高事業(yè)單位的社會效能，更好地實現(xiàn)事業(yè)單位的公益宗旨。以上提及的事業(yè)單位改革的發(fā)展方向和治理模式，不管采取何種模式，還需要社會變遷、體制改革、人事制度等相關(guān)配套措施，因此，我國的事業(yè)單位改革仍然任重而道遠。 參考文獻： 1美W理查德斷格特.