01論中國國家公園體制建設(shè)中的九對關(guān)系

1、公園體制研究 論公園體制建設(shè)中的九對Discussions on Nine Relationships to Build a National Park and Protected Area System楊 銳 / YANG Rui摘要：建立公園制度應(yīng)設(shè)立雙重目標，即在建立：一與多，即公園與自然保護地體系之間的公園體制的同時完善自然保護地體系。實現(xiàn)這一目標，需要妥善處理9對與下：即；存與用，即保護與利用之間的；前與后，即代際；上和各級地方之間的；左與右，即不同之間的；內(nèi)與外，即自然保護地邊界內(nèi)部和外部之間的關(guān)系，其中尤其應(yīng)關(guān)注社區(qū)問題；新與舊，即新設(shè)自然保護地類型與已有自然保護地類型之間的；公

2、與眾，即公共管理部門和其他利益團體之間的；好與快，即公園制度質(zhì)量和公園制度建立速度之間的。：風(fēng)景園林；公園；體制；自然保護區(qū)；風(fēng)景名勝區(qū)；世界遺產(chǎn)文章編號：1000-6664(2014)08-0005-04號：TU 986收稿日期：2014-06-25；文獻標志碼：A修回日期：2014-07-04基金項目：自然科學(xué)基金(編號51278266)資助Abstract: The paper discusses nine relationships which should be handled properly to improve anational park and protected area

3、system, namely: national park as one specific type of protected area and the whole protected area system; conservation and proper usage; current generation and future generations; the role of central government and that of provincial and local ones; the roles among different governmentagencies; mana

4、gement between inside and outside of the boundary, especially the communities issue; new types and established protected areastypes; public management agencies and other non public stake holders; quality and speed of giving birth ofnational parks.Key words: landscape architecture; national park and

5、protected area; system; nature reserve; scenic and historic site; world heritage建立公園制度應(yīng)設(shè)立雙重目標，即在建立國“公園”在內(nèi)的完整的“自然保護地體系”? 筆家公園體制的同時完善自然保護地體系。實現(xiàn)這一目標，者堅定地選擇后者，換言之，筆者認為建設(shè)須同時完成雙重目標，即在“推進公園體制公園體制建需要妥善處理9對，即一與多、存與用、前與后、上設(shè)”的同時，“堅決破除各方面體制機制弊端”8根本解與下、左與右、內(nèi)與外、新與舊、公與眾、好與快。決自然保護地管理中的問題和，建立更加注1 一與多建立重“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”

6、的自然保護地體系。公園體制首先要區(qū)分的一對概念就是為什么要設(shè)立雙重目標？為什么“公園”的建立“公園”與“自然保護地體系”。不論根據(jù)IUCN的保護地1，還是世界主要和自然保護地體制的公園，而不同要聯(lián)動？因為只新建狹義的的自然保護地體系，實質(zhì)上是在的實踐2-7，公園都是自然保護地體系中的一個類回避現(xiàn)有的體制機制弊端，另開爐灶，偏安一隅。這種做別，也許還是自然保護地中最受公眾歡迎的類別，但絕對不是自然保護地的唯一類別。隨之而來的問題就是：法不僅不能解決文明中的問題，還將新的問題；不僅不能降低自然保護地管理中的復(fù)雜程度，還會使原本已經(jīng)十分復(fù)雜的問題更加復(fù)雜化。的公園制度應(yīng)覆蓋“公園”一個類別，還是覆蓋

7、5公園體制研究 2 存與用存與用的護和利用之間的財產(chǎn)。既然投入和產(chǎn)出都具有全民性，因此從法理上講，即公園體制建設(shè)中如何處理保的“公園”的建設(shè)和管理是的責(zé)任和義。這是自然保護地管理中的矛務(wù)，而不是其他級別的責(zé)任和義務(wù)；是全體國民的福盾。受到國際廣泛認可的“公園”概念由IUCN定利，而不是部分國民的福利。從世界各國的自然保護地實踐歷史來看，“義：“大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護大尺度公過程以及這一區(qū)域的物種和系統(tǒng)特征，同時提供與園”絕大多數(shù)是()投入全民性“公共資其環(huán)境和相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的源”以提供全民性“公益服務(wù)”的保護地，也并沒有出和游覽的機會。9”根據(jù)這一定義，公園毫無疑

8、現(xiàn)州或省一級以全民公益性為目的妥善管理“公問屬于自然保護地的范疇。公園設(shè)立的首要目標是園”的案例，更不用說比省更低一級的了。優(yōu)勝對系統(tǒng)的完整保護。與嚴格的自然保護區(qū)及荒野不美地公園(Yosemite National Park)毫無疑義是當(dāng)今同的是，在保護的前提下，公園同時提供國民教育最有代表性的公園之一。1869年國會和休閑的機會。需要注意的是，上述國民教育和休閑活設(shè)地州立公園并將土地交由加利福尼亞州進行管理11。動，是以“公益性”而非“性”為導(dǎo)向的，換句話由于加州疏于管理，幾十年間，優(yōu)勝美說，“公園只能用于“全民福利”，不能成為企業(yè)的地峽谷無序建設(shè)了大量旅游設(shè)施，這一狀況又促使政”或地方的

9、“發(fā)動機”。同時還需強府于1905年收回了對加州的理，并將州立公園升級為，改由公園12。直接管調(diào)的是，即使為了“全民福利”，公園內(nèi)的各種人類活動、人工設(shè)施和土地利用也都應(yīng)該以值及其載體得到完整保護為前提。公園的價如果要建立真正意義上的、以“全民公益性”為目標的公園，財政的直接投入、的直接管理是必要條件。離開這2個必要條件，任何所謂的“國3 前與后前與后的家公園”都不是名副其實的公園。當(dāng)然，地方可，即公園體制建設(shè)中的代際關(guān)以在除公園以外的其他類別自然保護地的管理中發(fā)揮系。公園和保護地是“我們從祖先手中繼承下來，重要作用。從級自然保護地管理實效來講，地還要真實完整地傳承給子代的不可替代的方應(yīng)該形成

10、一種“倒金字塔”的管理責(zé)任結(jié)構(gòu)，即政財產(chǎn)。10”我們這一代人，只有公園和保護地的“保府的責(zé)任最重，地方加以配合。但目前往往是相反的狀管權(quán)”“欣賞權(quán)”和“有限利用權(quán)”，并沒有“”和況。這種局面應(yīng)該在這次本性的扭轉(zhuǎn)。公園體制建設(shè)中得到根“損害”公園和保護地的權(quán)利。但現(xiàn)實情況卻是很多公園和保護地成為企業(yè)的“印鈔機”，損害了子代的權(quán)利，這些問題必須從體制層面加以解決。本次5 左與右左與右，即自然保護地管理中不同公園體制建設(shè)要謀“萬代之福”，筑“基”。一切之和問題在目標、戰(zhàn)略和行動計劃的制定，不僅要符合當(dāng)代全體國民間的。左右中長期以來形成的突出的利益，也要關(guān)注子代的權(quán)利。宏觀上表現(xiàn)為各種自然保護地條塊分

11、割、各自為政、缺乏有效和合作；在微觀上表現(xiàn)為自然保護地個4 上與下上與下的體往往“一地多名”，自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等空間邊界相互纏繞，你中有我，我中有，即公園體制建設(shè)中和各需你，界權(quán)模糊，內(nèi)耗嚴重，基層自然保護地管理疲于級地方之間的。“公園”中有3個應(yīng)付，不能將精力和時間專注于保護管理13。宏觀層次解要分析，即“在我國，”“公”和“園”。決這一突出人民的最佳途徑是在層級設(shè)立“中華、省/直轄市和其他各級都公園和保護地管理局”，“統(tǒng)一行使全民在某種意義上代表“”行使管理權(quán)。所不同的是，中所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”8。微觀層次解決問題的原則是“界權(quán)統(tǒng)一”，即根據(jù)資源特征為每一

12、個體保護地確央代表的是全體國民的權(quán)益，其他各級維護的是部分國民的權(quán)益?！肮珗@”是全體國民(當(dāng)代和定唯一類別，從而實現(xiàn)“一地一名，管理”的目標。子孫后代)的財產(chǎn)，而不是部分國民(如某些省、市、縣)的 英文為“protected areas are large natural or near natural areas set aside to protect large-scale ecological processes, along with the complement of species and ecosystems characteristic of the area, which

13、also provide a foundation for environmentally and culturally compatible spiritual, scientific, educational, recreational and visitor opportunities.”6Research of National Park System考慮到我國現(xiàn)有的主要自然保護地類別，如自然保護IUCN的定義，風(fēng)景保護地即“由于人與自然之間長期相區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等，雖然互作用所形成的獨特的、具有重要、生物、和風(fēng)景價值的特征的保護地。9”而各自在保護管理中依然一些問題

14、，但總體來說，通過農(nóng)耕文明數(shù)千年來“天與人調(diào)”所形成的 “天地之美”14，正是IUCN風(fēng)景保護地的在資源特征方面的杰出代表。風(fēng)景名勝區(qū)是最有的保護地類別，這種特色應(yīng)該在未來理想的公園和保護地體系中得到強化。地質(zhì)公園和森林公園也應(yīng)該根據(jù)其資源特征確定它們的功能和保護管理的首要目標。長時間的發(fā)展，它們已經(jīng)在各自類別內(nèi)部形成了相對成熟和的管理模式，培養(yǎng)了一批保護管理，在保護全民遺產(chǎn)資源方面發(fā)揮了重要作用。這些類別及其管理模式應(yīng)該在此次類保護管理扮演重要角色。公園體制建設(shè)過程中得到尊重和繼承，各也應(yīng)該在未來的公園和保護地體系中除了上述4類已有自然保護地類別外，公園6 內(nèi)與外內(nèi)與外的外部之間的和保護地體

15、系中當(dāng)然應(yīng)當(dāng)公園，其他可能的候選，即公園或自然保護地邊界內(nèi)部和類別海洋保護區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)耕文明保護區(qū)、濕地保護區(qū)。一道邊界可以明確界定保護地的行政管等。預(yù)計未來大多數(shù)的公園會從已有保護地中產(chǎn)理權(quán)屬，但不能隔斷保護地內(nèi)外的各種自然、生，當(dāng)然也不排除在新建自然保護地中產(chǎn)生，后者更可和。自然地表水、地下水、生物遷徙廊能發(fā)生在西部地區(qū)，如域。不論新舊哪種情況，、青海、等以及海道、病蟲害防治等因素，尤其要關(guān)注上游水文狀況對保護公園應(yīng)該適用同一標地的潛在影響；體現(xiàn)在公園等自然保護地與準，筆者認為，它們應(yīng)該同時滿足以下4個條件：屬于最周邊城鎮(zhèn)、社區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)之間的相互潛在影響；方面高品質(zhì)的自然遺產(chǎn)或與自然混合遺產(chǎn)

16、；能夠代表應(yīng)主要關(guān)注保護地邊界內(nèi)外社區(qū)之間發(fā)展機會的不平衡問形象，激發(fā)中華民族自豪感和認同感；符合完整題，以及可能由此衍生的各種保護管理問題；方面主性和真實性的要求；具備一定的公眾可進入性，能夠提供要應(yīng)考慮地域、等活動與保護管理目標之間的潛公園體制建設(shè)過程中，處理內(nèi)外關(guān)非國民教育和休閑機會。從已有保護地產(chǎn)生的公園，將不再擁有其他實質(zhì)性保護地名稱；以新建保護地在與。在系應(yīng)當(dāng)秉持“權(quán)責(zé)利”平衡的方針，通過建立“補償方式建立的公園，也將不再授予其他實質(zhì)性自然保護專項資金”和“社區(qū)發(fā)展專項資金”等方式，形成自然保護地和周邊的良性互動局面。地名稱。其他潛在的自然保護地新類型，也應(yīng)設(shè)立符合各自資源特征的準

17、入標準，并根據(jù)這些標準，從現(xiàn)有自然保護地中劃入或以新建方式設(shè)立。7 新與舊新與舊的，即公園和保護地體系中已8 公與眾有自然保護地類型和新設(shè)自然保護地類型之間的。公園的保護管理需要“主導(dǎo)，多方參如前所述，的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園與”。在“上與下”和“左與右”2節(jié)我們分別討論了不和森林公園目前雖然沒有形成有序的、的保護地體保護中發(fā)同層級和不同之間的，在“內(nèi)與外”一系，但這些類別各成系統(tǒng)，的自然和節(jié)中討論過自然保護地邊界內(nèi)外的社區(qū)問題，這一節(jié)我們揮著重要作用，這些類別及其名稱應(yīng)該在未來的公園和保護地體系予以保留和延續(xù)。需要指出的是，類別和名稱上的延續(xù)并不應(yīng)該影響對這些保護地類別的“深化將討

18、論公園體制建設(shè)過程中和其他利益相關(guān)間的，即公與眾的，也會花些篇幅討論各利益相關(guān)方相互之間的?！?。的內(nèi)容進一步明確不同保護地類別的功公園體制相關(guān)”除保護地內(nèi)外社區(qū)外，主能，例如自然保護區(qū)的管理應(yīng)該更靠近IUCN保護地類別中的Ia，應(yīng)更加強調(diào)對生物多樣性以及地質(zhì)、地貌的嚴格要全體國民、相關(guān)企業(yè)、公益組織、教育科研機構(gòu)和媒體等。就狹義的“公園”類別來講，“眾中之重”保護，非科研和監(jiān)測的人類活動應(yīng)該得到嚴格，原則是全體國民，因為“全民”在法理上既是公園的所有上應(yīng)該在這一類自然保護地開展游憩活動。風(fēng)景名勝者，也是公園的最大受益者。得到全民管理區(qū)有條件成為IUCN中的第V類風(fēng)景保護地的典范。根據(jù)公園，是“

19、stewardship”而非“owner”的角色， Protected Landscape/Seascape. 這里將“Landscape”翻譯成“風(fēng)景”而不是“景觀”，是因為“風(fēng)景”是人與自然的互動過程，而景觀只是與人相對的客觀事物。參見：.“風(fēng)景”釋義J.園林，2010(9)：1-3。 這里的實質(zhì)性保護地名稱是指具有行政管理的名稱，例如自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園，不世界遺產(chǎn)地，人與生物圈保護區(qū)等“授牌式”名稱。7公園體制研究 應(yīng)對全體責(zé)。而國民對國民當(dāng)代和子孫后代的國民負公園的保護與傳承意識的建立需要教育機構(gòu)、公益機構(gòu)和媒體的共同努力，其中青少年的公、園和保護地意識培養(yǎng)應(yīng)是

20、重點。將中小學(xué)、大學(xué)通識教育課堂，培養(yǎng)公園帶入的公園青少年志愿者，使公園和保護地成為青少年環(huán)境教育和文明戶外課堂，這些都應(yīng)該是注的內(nèi)容。公園制度建設(shè)中需要關(guān)公與眾的難點在于公園和保護地內(nèi)公共管。目前國內(nèi)的一些自然保經(jīng)營”的狀況，“特許理和企業(yè)經(jīng)營之間的和護地實際上處于“整體轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營”制度被。這種情況既不合理，也不合法，必須在公園和保護地全面深化中，在制度層面徹底解參考文獻：決。企業(yè)在公園內(nèi)的商業(yè)行為應(yīng)該受到公共管理部門1.“IUCN保護地管理”及其在滇西北的實踐J.城市與區(qū)域規(guī)劃研究，2009(1)：83-102.嚴格、公開和透明的監(jiān)管，決不出現(xiàn)企業(yè)“”國2 J. 3 究J.4.公園體系的發(fā)

21、展歷程及其經(jīng)驗教訓(xùn)家公園的現(xiàn)象，在此前提下企業(yè)參與公園運營的積極園林，2001(1)：62-64.性和合法利益應(yīng)該得到保護。體制設(shè)計中，應(yīng)該鼓勵公益機構(gòu)、教育科研機構(gòu)和媒體在監(jiān)督、科研和社區(qū)管理等方面發(fā)揮重要作用。，.澳大利亞世界自然遺產(chǎn)管理框架研園林，2013(9)：20-24.，.世界自然遺產(chǎn)地的“組合”特征園林，2013(9)：41-46.與管理特點J.5，·.英國公園管理體系評述J.6 張振威， 類型及特征J.園林，2013(9)：11-19.9 好與快好與快的建立速度的.論世界自然遺產(chǎn)管理規(guī)劃的，即公園制度質(zhì)量和公園制度園林，2013(9)：36-40.新西蘭保護地規(guī)劃體系評述J.，是有關(guān)輕重緩急的問題。公園是一項7，園林，2013(9)：25-29.關(guān)于全面深化若干“功在當(dāng)代，利在千秋”的事業(yè)，公園制度建設(shè)則是8M.問題的決定“基”，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。質(zhì)量第一，速度第：人民，2