執(zhí)行程序的局部修正與整體改革

1、    執(zhí)行程序的局部修正與整體改革                     關鍵詞: 強制執(zhí)行法/民事訴訟法/法律修訂/司法改革             內(nèi)容提要: 治理“執(zhí)行難”應有整體思路, 需要通盤考慮民事訴訟法的全面修訂與制定獨立

2、的強制執(zhí)行法這兩個相互關聯(lián)的問題。法律的局部修訂應與我國司法改革的進程相互協(xié)調(diào), 總結司法實踐的經(jīng)驗教訓, 用法律的形式將已經(jīng)取得的改革成果固定下來, 同時也為將來進一步的改革提供宏觀思路和整體規(guī)劃, 使立法與改革相輔相成, 相互促進。                              &#

3、160;              2007年6月下旬, 全國人大常委會首次審議民事訴訟法修正案草案, 這表明我國民事訴訟法的修改在經(jīng)過多年的醞釀之后, 終于邁出了實質(zhì)性的一步。據(jù)全國人大常委會法工委王勝明副主任對修正案的說明, 近年來, 對于“申訴難”和“執(zhí)行難”問題, 人民群眾的反映強烈, 修改條件比較成熟。因此, 這次修改的內(nèi)容集中在民事訴訟法中的審判監(jiān)督程序和執(zhí)行程序。民事訴訟法的修改是我國司法改革的組成部分。本文僅就其中有關執(zhí)行程序的修改略抒己見, 以供立

4、法機關參考。 一、治理“執(zhí)行難”應有整體思路 “執(zhí)行難”問題已經(jīng)成為20世紀90年代以來中國法院工作所面臨的最為嚴峻的問題之一。從1999年中共中央11號文件轉(zhuǎn)發(fā)中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告這一不尋常的舉動可以看出, “執(zhí)行難”是一個單靠法院自身力量難以解決的社會問題。在實踐中,被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財產(chǎn)難查、協(xié)助執(zhí)行人難求、執(zhí)行標的物難動的問題相當普遍。其形成的原因是多方面的, 既有交易信用的缺乏和司法權威的不足,也有地方保護主義、部門保護主義的干擾。面對各種復雜的關系, 法院力不從心, 不堪重負, 甚至難以獨善其身。從根源上看, “執(zhí)行難”問題

5、與中國社會處于由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、由“熟人社會”向“陌生人社會”轉(zhuǎn)變的過程中, 社會誠信的缺失有直接的關系。社會誠信的缺失使人與人之間相互合作的機制遭受破壞, 社會存在很大的信任危機, 不僅陌生人之間缺乏信任, 而且熟人中的信任也日益喪失。有學者指出, 重建高度信任的社會, 應當從有效保護私有產(chǎn)權、規(guī)范政府行為、加強法制建設、培育中介機構、提高教育水平、復興中華文化等多個方面入手。 “執(zhí)行難”問題的解決, 一方面取決于通過上述手段實現(xiàn)社會信任的恢復, 另一方面有賴于在重新認識強制執(zhí)行與審判的關系、強制執(zhí)行權的性質(zhì)等觀念性問題的基礎上,對現(xiàn)行執(zhí)行制度進行改革, 制訂出適合中國國情的強制

6、執(zhí)行法。 我國目前未制定獨立的強制執(zhí)行法, 有關強制執(zhí)行制度的立法體例采用“審執(zhí)合一”的模式, 即將強制執(zhí)行法并入民事訴訟法中, 作為民事訴訟法的一部分, 從而使民事訴訟法成為調(diào)整民事訴訟法律關系和民事執(zhí)行法律關系的混合式法律。而無論是從理論上看, 或是從實踐上看, 這種立法體例都不是一種最佳的選擇。在立法體例上采取分別立法的方式, 將民事執(zhí)行程序從民事訴訟法中分離出來,制定獨立的強制執(zhí)行法, 已屬必要和可能。主要理由如下: 1. 強制執(zhí)行法與民事訴訟法的調(diào)整對象不同。 從理論上說, 民事訴訟法調(diào)整的是法院與當事人以及其他訴訟參與人之間在民事訴訟中產(chǎn)生的訴訟權利和

7、義務關系。而強制執(zhí)行法所調(diào)整的民事執(zhí)行法律關系則綜合了民事實體法律關系和民事訴訟法律關系的特點, 既強制實現(xiàn)當事人之間的權利義務,同時又解決當事人之間就權利義務發(fā)生的爭議。 2. 強制執(zhí)行法具有獨特的立法目的和任務。民事執(zhí)行程序是強制實現(xiàn)生效法律文書的程序, 為了維護權利人的合法權益, 確保法律的權威, 在堅持程序公正的前提下強調(diào)效率原則, 在執(zhí)行過程中,執(zhí)行人員有權主動積極地收集有關債務人財產(chǎn)狀況的證據(jù), 并果斷地采取執(zhí)行措施, 強制義務人履行義務。而民事訴訟程序是解決民事糾紛、確認民事權利義務關系的程序, 為了實現(xiàn)程序公正, 必須確保訴訟當事人在訴訟程序中享有平等的攻擊防御機會和

8、手段, 法官居中裁判, 保持中立。由此可見,強制執(zhí)行法與民事訴訟法的性質(zhì)、任務完全不同,采取分別立法是有必要的。 3. 制定獨立的強制執(zhí)行法有助于避免民事訴訟程序與民事執(zhí)行程序在內(nèi)容上不完全銜接的尷尬。將執(zhí)行程序列為民事訴訟法的一編, 容易引發(fā)諸如“執(zhí)行程序是訴訟程序的自然延伸”這樣的誤解,滋生執(zhí)行人員對其他機關作出的但依法應由法院執(zhí)行的生效法律文書的執(zhí)行的抵制情緒。事實上, 民事執(zhí)行程序不僅是民事訴訟程序的保障程序, 而且也是實現(xiàn)仲裁裁決書、公證債權文書、行政決定書的保障程序, 甚至與國際司法協(xié)助密切相關。只有單獨立法才有可能明確地規(guī)定強制執(zhí)行的各項具體的程序制度。 4.

9、 制定獨立的強制執(zhí)行法能夠消除民事訴訟法基本原則不適用于執(zhí)行程序的矛盾。許多民事訴訟法基本原則如當事人訴訟地位平等原則、辯論原則、調(diào)解原則等無法適用于強制執(zhí)行程序。例如, 民事訴訟強調(diào)訴訟當事人地位平等, 強制執(zhí)行則強調(diào)保護債權人, 強制債務人履行義務； 民事訴訟強調(diào)當事人處分原則, 強制執(zhí)行中申請執(zhí)行人雖然也可以根據(jù)自己的意愿處分自己的權利, 或與被執(zhí)行人達成和解, 但執(zhí)行工作更多的是強調(diào)國家干預； 民事訴訟強調(diào)當事人主義, 實行“誰主張誰舉證”制度, 原告無法就自己的訴求提供充分的證據(jù)的, 往往要承受敗訴的后果, 強制執(zhí)行則強調(diào)司法機關的職權主義, 申請執(zhí)行人應當盡可能地向法院提供其所了解

10、的被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況或線索, 被執(zhí)行人則負有如實申報財產(chǎn)的義務, 法院有權主動調(diào)查被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況。顯然, 強制執(zhí)行與民事訴訟存在諸多的不同, 如果將執(zhí)行程序列為民事訴訟法的不可缺少的一部分, 則勢必無法解釋這種太多的例外,從而影響整個民事訴訟法律體系的完整性和科學性。 5. 制定獨立的強制執(zhí)行法是從根本上解決 “執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的關鍵步驟。將強制執(zhí)行法并入民事訴訟法中, 為避免民事訴訟法的法條數(shù)量過于龐大, 只能將強制執(zhí)行制度壓縮為一小部分,僅僅規(guī)定其基本的法律原則和制度。這必然導致立法內(nèi)容過于簡單, 缺乏可操作性和制約性, 無法形成一個完整的強制執(zhí)行法律體系。這就

11、造成大量的執(zhí)行操作規(guī)程只能依據(jù)司法解釋。近十年來, 為了解決“執(zhí)行難”的問題, 規(guī)范人民法院的執(zhí)行工作, 最高人民法院制定了大量的司法解釋文件, 例如, 關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行） （法釋199815號） 、關于加強和改進委托執(zhí)行工作的若干規(guī)定（法釋20009 號） 、關于凍結、拍賣上市公司國有股和社會法人股若干問題的規(guī)定（法釋200128號） 、關于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結財產(chǎn)的規(guī)定（法釋 2004 15號） 、關于人民法院民事執(zhí)行中拍賣、變賣財產(chǎn)的規(guī)定（法釋 2004 16 號） 、關于人民法院執(zhí)行設定抵押的房屋的規(guī)定（法釋200514號） , 等等。有關執(zhí)行的司

12、法解釋, 其數(shù)量不可不謂巨大, 措施不可不謂具體, 責任不可不謂嚴格。但是, “執(zhí)行難”的狀況并未得到根本的改觀。這是因為, 司法解釋的頒行未經(jīng)過規(guī)范的立法程序, 難以成為全社會普遍接受的行為準則。并且, 司法解釋往往不具有立法的科學性、嚴謹性、體系性和相對穩(wěn)定性, 有些司法解釋甚至與法律的規(guī)定相沖突, 使得執(zhí)行人員和當事人無所適從。按照“依法治國”的要求, 以司法解釋作為法院執(zhí)行工作的依據(jù)僅僅是一種權宜之計而非長久之計。法院的執(zhí)行工作涉及眾多部門和關系, 需要有相應的法律規(guī)范為根據(jù), 只有通過立法對執(zhí)行制度進行整體布局, 才能適應社會經(jīng)濟的發(fā)展變化, 轉(zhuǎn)變執(zhí)行理念, 改革執(zhí)行體制, 完善執(zhí)行

13、機制, 規(guī)范執(zhí)行活動, 最終解決“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的問題。 二、法律修訂應有整體規(guī)劃 我國的民事訴訟法頒布至今已經(jīng)16年了。在最近十年中, 我國社會經(jīng)濟基礎發(fā)生了巨大的變化, 民事審判制度改革的許多做法已經(jīng)超越和突破了民事訴訟法的規(guī)定?，F(xiàn)行法律的規(guī)制所形成的約束使司法改革處于這樣一種困境: 如果不能做到系統(tǒng)地修改法律, 實行真正意義上的“變法”,就只能在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進行局部的調(diào)整。但是,經(jīng)過多年的各種名目繁多的“改革”, 這樣的調(diào)整已經(jīng)沒有多少空間了。 在2001年4月舉行的“紀念民事訴訟法頒行十周年學術研討會”上, 有代表提出, 修改現(xiàn)行民事訴訟法應提上立

14、法機關的議事日程, 其必要性體現(xiàn)在以下幾個方面: 1.從大的環(huán)境來看, 我國近年兩次“修憲”及市場經(jīng)濟體制和依法治國方略的確定, 對現(xiàn)行民事訴訟法的修改提出了要求。此外,現(xiàn)行民事訴訟法與近年來我國新加入的一系列國際公約也有不協(xié)調(diào)之處。2.民事審判方式改革已經(jīng)觸及民事訴訟中的諸多原則和制度。事實上, 各地法院在改革中的一些做法已經(jīng)突破了現(xiàn)行民訴法, 出現(xiàn)了許多沖突, 造成了司法中一定程度的混亂, 有必要對民訴法進行修改, 以保障改革的依法有序進行。3.現(xiàn)代科學技術的迅猛發(fā)展對傳統(tǒng)的民事訴訟制度產(chǎn)生了巨大沖擊和深遠影響, 民訴法應對此作出積極的回應。4.訴訟外糾紛解決機制（ADR） 與訴訟制度的不

15、協(xié)調(diào), 迫切需要通過修改民訴法以確保二者的銜接, 促進ADR制度的發(fā)展。5.有關民事訴訟法的司法解釋太多, 過于龐雜, 有必要通過民訴法的修改進行一次系統(tǒng)的清理。在社會各界的積極推動下, 全國人大常委會于2003年將民事訴訟法的修改列入其五年立法計劃。2007 年6 月24日至29日, 十屆全國人大常委會第二十八次會議首次審議民事訴訟法修正案草案。不過, 該修正案卻僅局限于對民事訴訟法局部的修改和變動, 這與學界長期呼吁的全面修改民事訴訟法的思路相去甚遠,因此遭到了一些學者的批評。江偉教授與孫邦清博士合作發(fā)表的期待民事訴訟法全面系統(tǒng)修改一文就是其中一篇較有代表性的文章。 筆者認為,

16、法律修訂應有整體規(guī)劃, 就民訴法修訂這個問題而言, 筆者設想中的整體規(guī)劃由兩大環(huán)節(jié)組成: 首先, 民事訴訟法應當進行全面修改而不是目前的局部調(diào)整。關于這個問題, 很多學者已有精辟的論述。其次, 應當制定獨立的強制執(zhí)行法。眾所周知, 全國人大常委會已經(jīng)在2003年將制定獨立的強制執(zhí)行法列入其立法規(guī)劃, 但現(xiàn)在卻突然在民事訴訟法的修正案中提出執(zhí)行程序的修正案, 而且不說明原立法規(guī)劃是否取消或變更, 難免使人對立法機關的意圖產(chǎn)生困惑。解決“執(zhí)行難”是一個宏大的系統(tǒng)工程, 應當有整體的立法規(guī)劃。我們應當慎重對待執(zhí)行程序的局部修正與整體改革之間的關系問題, 不能期望此次修正案草案對執(zhí)行程序所作的一些局部

17、修正能夠一勞永逸地解決“執(zhí)行難”問題。為此, 可以將此次局部修訂看作是為今后整體改革所做的準備, 通過這次實驗性的探索獲取一些有益的經(jīng)驗, 為將來制定獨立的強制執(zhí)行法提供借鑒。我們建議, 立法機關在對執(zhí)行程序進行局部修正的同時, 公布對強制執(zhí)行制度進行改革的整體方案, 包括立法方式、指導思想和基本原則, 以便使法院和當事人有所遵循。 上世紀90年代末, 當我國法院系統(tǒng)為解決“執(zhí)行難”而展開大會戰(zhàn)之際, 英國開始有條不紊地進行了強制執(zhí)行制度的改革并取得了很大的成效, 其相關經(jīng)驗為我們提供了很多有益的借鑒, 茲作簡要的介紹。 （一） 英國新強制執(zhí)行法的形成 英國司法大

18、臣辦公廳（2003年改名為憲法事務部, 2007年改名為司法部） 從1998 年起推出了一系列關于執(zhí)行體制和執(zhí)行程序的咨詢報告, 開始在民事司法改革的整體框架下對執(zhí)行制度進行大刀闊斧的改革。此次執(zhí)行體制改革大致可以分為以下三個階段: 第一階段從1998 年4 月到2000 年7 月,主要任務是對原來的執(zhí)行方式的效率、效力和公眾的接受程度進行全面的評審； 第二階段的改革從2000年7月至2002年11月, 主要對原來的執(zhí)行機構設置和執(zhí)行體制進行全面的評審； 第三階段的改革是在總結5年的廣泛咨詢、法律學者的研究報告及司法大臣辦公廳專家組的報告論證的基礎上進行的。洋洋灑灑的眾多評審報告凝聚了英國許多

19、法律專家、律師、法官的心血, 也吸引了社會公眾的熱情參與。債權人與債務人之間、執(zhí)行官與執(zhí)達員之間, 各種團體之間的利益沖突使改革過程中對各種建議的爭論非常激烈。事實上, 英國執(zhí)行體制改革的真正目標就是要建立一個能為每一個利益團體中的多數(shù)人接受的新執(zhí)行體制。經(jīng)過反復的咨詢和論證, 英國新的強制執(zhí)行法初步形成。 （二） 英國新強制執(zhí)行體制的重大變革 英國新強制執(zhí)行體制的變革主要體現(xiàn)在下列四個方面: 第一, 統(tǒng)一執(zhí)行程序的規(guī)則和管理。第二,在實現(xiàn)債權人利益和保護確無償還能力的債務人雙重價值目標之間尋求平衡。第三, 建立更好的信息收集體制。多數(shù)人贊成拓寬信息收集的來源, 但也有人擔

20、心拓寬信息收集的來源可能危及債務人的隱私和人權保護。經(jīng)過仔細的權衡, 新規(guī)則有限制地拓寬收集信息的來源, 把銀行、住宅建筑互助會、社會保障部門和稅務局等若干公共系統(tǒng)的信息納入收集的范圍, 并對這些信息的使用做了嚴格的規(guī)定。第四, 法院職能的轉(zhuǎn)變。按照原來的執(zhí)行體制, 債權人完全控制著執(zhí)行程序, 他們收集必要的信息,決定申請哪一種執(zhí)行令, 法院只是被動地進行債權人選定的執(zhí)行程序而已。在新規(guī)則的框架下, 債權人仍然保留選擇某一種執(zhí)行方式的權利, 但選定之后的程序則由法院自動操作。這一變革為個人債權人提供了方便, 更重要的是它將大大提高執(zhí)行的效率。 （三） 強制執(zhí)行的配套制度 1

21、.信息收集制度 經(jīng)過反復論證, 專家組確認傳統(tǒng)的從債務人那里獲取信息的模式仍應該是債權人及法院收集信息的主要途徑, 因為沒有人比債務人更清楚其自身的財務狀況。因此, 改革的目標就是要強化債務人提供信息的激勵機制, 使口頭詢問程序的設置更加合理。按照新規(guī)則的規(guī)定, 債權人為了實現(xiàn)其債權可以向法院申請要求債務人提供相關信息的“出庭裁定” （order to attend court） , 法院依債權人的申請作出裁定后, 由法院或債權人將裁定送達給債務人,債務人必須按出庭裁定規(guī)定的時間和地點出席詢問程序、提交裁定中要求其出示的文件并在宣誓后回答法庭的問題。如果債務人沒有按期出庭或者在詢問過

22、程中拒絕宣誓作答或者有其他不遵守出庭裁定規(guī)定的行為, 作出裁定的法院將向高等法院法官或巡回法官報告, 法官可以對債務人簽發(fā)拘留令。在簽發(fā)拘留令的同時, 法官還會給債務人一個改過的機會, 即如果他能按照拘留令確定的時間出庭并遵守原來出庭裁定和拘留令的所有要求, 那么該拘留令可以緩期執(zhí)行。上述措施有助于向逃避履行法院判決的債務人施加壓力。債務人為避免被法庭傳喚及被迫披露財務狀況, 往往立即履行向債權人清償?shù)牧x務或提出分期償還的方案。 司法大臣辦公廳發(fā)布的咨詢報告中還提出了在債務人以外尋求信息來源的建議, 雖然從其他渠道獲取債務人的信息可能干涉公民隱私與自由, 但是支持者認為, 如果開示相

23、關信息是為了實現(xiàn)其他公民的財產(chǎn)權益并維護社會交易關系的穩(wěn)定, 并且這種開示要求是以法院裁定或法律規(guī)定的形式出現(xiàn)的,那么這種開示就是可以接受的。不過, 信息開示的制度設計必須遵循司法適度干預的原則, 并明確法院可以接近的信息種類, 這樣才能從立法上保障該制度不被濫用?；谏鲜隹紤], 司法大臣辦公廳建議賦予法院簽發(fā)“信息開示令” （Data Disclosure orders） 的權力, 從銀行、住宅建筑互助會、稅務局和社會保險部門等機構獲取有關債務人財務狀況的信息。有關機構負有法定義務將信息向法院披露,法院整理信息后通知債權人哪些執(zhí)行方法對債權人較為有效, 但法院不會把收到的信息轉(zhuǎn)發(fā)給債權人,法

24、院保存信息3個月后自行銷毀。由于該制度涉及公民的人權保護、費用的承擔等問題, 且與執(zhí)行機構的改革密切相關, 因此司法大臣辦公廳提出了兩種“信息開示令”的格式和三種“信息開示令”的運作流程供立法機構參考。 2對不履行義務的債務人的制裁 在改革之前, 英國法院對不履行裁判義務和不遵守法院裁定的債務人的制裁措施主要有兩項: 一是拘押, 一是罰款。這些制裁措施與法院對為或不為一定行為裁判的執(zhí)行方式有交叉重合之處。在強制執(zhí)行制度的改革過程中, 司法大臣辦公廳認為拘押過于嚴厲, 而罰款又會使無力償還者的經(jīng)濟狀況更加窘迫, 因此專家組在評審報告中提出了一些建議, 試圖建立一套更加合理的制

25、裁制度。 評審報告建議把制裁分為兩類: 一類是針對個人的制裁, 包括暫扣駕駛執(zhí)照、暫扣護照、關押、公開當事人欠債信息、禁止當事人將來的信用借貸、凍結資產(chǎn)和罰款。另一類是針對企業(yè)的制裁, 這方面的建議是由英國工商部在對公司法的評審報告中提出來的。具體包括對不履行裁判義務的企業(yè)增加稅收、減少稅收減讓, 取消或限制該企業(yè)董事的從業(yè)資格以及賦予法院解散公司的權力等。 英國強制執(zhí)行制度全面深入的改革給了我們很多的啟示和思考。每一種改革都是既存利益的重新組合, 因此利益沖突必然會牽制改革的進程。英國強制執(zhí)行改革之所以能夠初見成效, 在很大程度上是因為他們有一個統(tǒng)一的司法改革領導機構,

26、有一套廣泛聽取各方意見的咨詢制度。反觀我國, 司法制度改革所采取的是一種零碎的、分散的、封閉式的, 缺乏公眾參與的方式。為此, 我們有必要借鑒英國的做法, 做好整體規(guī)劃, 以統(tǒng)一的機構領導改革, 以公眾的廣泛參與支持改革, 將法律的修訂與司法改革的進程有機地協(xié)調(diào)起來, 及時總結司法實踐的經(jīng)驗教訓, 用法律的形式將已經(jīng)取得的改革成果固定下來, 同時也為將來進一步的改革提供宏觀方略和整體規(guī)劃, 使立法與改革相輔相成, 從而系統(tǒng)地推進強制執(zhí)行制度改革的進程。此外, 英國強制執(zhí)行制度改革中的很多具體的制度構想對我國將來的立法也有參考價值, 例如, 英國在信息收集方面的改革就給我們提供了全新的思路, 如

27、何建立適當?shù)臋C制促使債務人自覺提供信息, 從其他渠道獲取信息在中國是否可行； 又如, 在采取強制措施時如何區(qū)分“不愿償還” （wont pay） 和“不能償還”（ cant pay） 的債務人, 以符合國際人權公約的規(guī)定。這些問題都有待于進一步的探討。 三、司法改革應有整體綱領 司法是由司法官員、司法組織、司法過程、司法程序、司法手段等要素組成的, 是法治的一個部分, 是社會的一個領域。司法制度的形成, 決定于一個國家的政治經(jīng)濟體制和國家性質(zhì)與結構, 受到經(jīng)濟基礎、政治體制、社會需求、利益平衡、傳統(tǒng)習慣、文化等社會因素以及特定的歷史條件的制約。在政治學上, 司法被描述為政治

28、系統(tǒng)中履行著特定功能的一個結構, 即以裁判方式為核心保障和監(jiān)督國家法律實施的有關價值、制度、機構、角色構成的一個系統(tǒng)。對內(nèi)它本身是一個整體, 對外它是更大整體的一部分。司法改革牽一發(fā)而動全身。無論是司法改革的自身, 還是相對于社會改革, 它都具有整體性。只有立足于司法改革的整體性才能使改革卓有成效。 有學者指出, 按照司法改革整體性的要求, 一方面, 我們應當將司法改革放在整個社會轉(zhuǎn)型的大背景下進行考察, 重視外部環(huán)境與司法改革之間的互動關系。既要仔細分析改革所處的特定歷史背景,分析社會環(huán)境中影響和制約改革進程的重要因素,又要重視評估改革對外部環(huán)境所產(chǎn)生的具體影響,進而不斷修正和完善

29、改革。只有在兩者之間建立起良性的互動機制, 改革才能在集約化平臺上高效率地推進。否則, 無論哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏誤, 改革的成效都會大打折扣。另一方面, 由于司法主體、司法行為、司法客體、司法程序之間是相互影響、相互作用的, 在對司法體制和司法機制進行改革時, 必須注意司法權內(nèi)部構成要素之間的銜接和配合, 使各方面改革舉措齊頭并進、互為依托, 進而形成合力, 最終推動司法改革的良性發(fā)展。因此, 對司法改革的研究視角應當是立體的和多向度的, 改革的方案也應當具有整體性和開放性: 既包括司法機關權力配置、行為模式的重新整合, 也涉及國家司法體制、政治體制的方方面面； 既有宏觀層面的整體勾勒, 也應重視微

30、觀結構的局部調(diào)整； 既有制度層面的修正, 也有觀念層面的變革； 既有司法機關、司法程序自身的改革和完善, 也涉及一系列配套環(huán)境的培育。只有采取多元的、全方位的、系統(tǒng)的整體推進方式, 才能使改革的努力不至于流于形式。在這方面, 英國司法改革的經(jīng)驗值得參考和借鑒。 沃爾夫勛爵（Lord Woolf） 領導的英國民事司法改革就是在對現(xiàn)存問題仔細分析的基礎上, 對整個民事司法制度所進行的綜合性改革。緒論改革并不局限于某一個方面, 而是著眼于民事司法制度的整體, 改革不僅僅是對法律條文的改造, 還必須改造原有的訴訟文化與訴訟理念。在此之前, 針對司法制度存在的問題, 英國已進行了長時期的改革,

31、但是, 過去的改革措施大多數(shù)著眼于訴訟制度的某一方面或某一具體的環(huán)節(jié)。實踐證明, 局部性的改革由于與舊制度之間相互排斥, 往往無法達到預期的效果, 即使有效果, 多數(shù)也會被其所帶來的負面影響所掩蓋。英國學者經(jīng)過長期的研究, 多數(shù)傾向于進行全局性改革。目前正在進行的英國司法改革是一次從哲學基礎到具體制度, 從訴訟程序到各種配套制度的全方位、多角度、深層次的改革。前文所述英國強制執(zhí)行制度改革就是一個例證。 司法是社會正義的最后一道防線, 司法改革是我國政治體制改革的組成部分。1997 年9 月中共“十五大”不僅提出了“依法治國”的基本方略,而且明確提出必須“推進司法改革, 從制度上保證司

32、法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。這是自我國實行改革開放政策以來, 執(zhí)政黨首次在正式工作報告中提出司法改革的口號, 其意義極其重大, 我國的司法改革由此進入了蓬勃發(fā)展的新時期。2002年11月召開的中共“十六大”進一步提出“推進司法體制改革”的目標?！笆蟆眻蟾嬷赋? “社會主義司法制度必須保障在全社會實現(xiàn)公平和正義。按照公正司法和嚴格執(zhí)法的要求, 完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度, 進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。完善訴訟程序, 保障公民和法人的合法權益。切實解決執(zhí)行難問題。改革司

33、法機關的工作機制和人財物管理體制,逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務相分離。加強對司法工作的監(jiān)督, 懲治司法領域中的腐敗。建設一支政治堅定、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、執(zhí)法公正的司法隊伍?！?#160;自20世紀80年代末以來, 我國對司法制度進行了一系列的改革, 取得了相當大的成績。然而,由于理論準備的不足和實際經(jīng)驗的缺乏, 許多改革措施明顯帶有中國改革過程常見的特點, 即每一項改革措施各自分離, 各自針對特定的問題, 與整體制度設計無關。這種各自孤立的改革措施雖然在特定的時間里對特定的問題有一定的作用, 但它們的最大的問題在于無法解決整個系統(tǒng)的有序運轉(zhuǎn),無法使各項改革措施相互促進。因此, 盡管司

34、法改革有必要解決目前的一些迫切問題, 滿足人民群眾對司法公正的渴望, 但是, 司法改革的重點應是從根本上建立一個良好的系統(tǒng)和結構。 然而, 在很大程度上, 我們所看到的司法改革只是司法機關“自身內(nèi)部”的事情, 有關機關所提出的“改革綱要”、“改革實施意見”等也都是在其內(nèi)部所進行的改革。即使是在改革力度最大的法院與檢察院兩家機關, 也沒有體現(xiàn)司法改革目標的同質(zhì)性和改革進程的同步性。最高人民法院提出的改革目標是確保獨立審判, 以實現(xiàn)司法的公正與效率；最高人民檢察院提出的改革目標是充分發(fā)揮法律監(jiān)督機關的應有職能, 加強對偵查、審判工作的法律監(jiān)督。囿于自身的地位和權力, 對于涉及其他國家機關

35、的組織體制、權力配置等全局性的司法制度問題, 法檢兩家在各自制定的改革目標中則根本沒有提及, 實際上也沒有資格論及。還必須指出的是,法院、檢察院兩家的權力配置本身就是需要改革的,所以目前這種由各家自查自改的狀況難免會出現(xiàn)兩家之間因擴大自家權力、限制對方權力而引起的沖突。事實上, 由于權力、利益、觀念等方面的原因,“法檢沖突”的存在已成為公開的事實。有學者指出: “我國的司法改革基本上是在司法系統(tǒng)內(nèi)部進行的改革。這種改革在很大程度上導致了改革措施與現(xiàn)實情況的脫節(jié), 難以與司法制度外部環(huán)境的政治制度、經(jīng)濟制度相互銜接、共同發(fā)展。尤其是在政治體制改革尚未取得根本性進展的條件下, 那些在自我封閉狀態(tài)下

36、出臺的各種司法改革措施, 或?qū)嵤┦茏? 或自然終止, 應是預料之中的事?！贝蠖鄶?shù)學者認為, 目前的司法改革如果局限于原有的法律制度框架, 已沒有多大的改革空間。比如法官獨立、司法獨立、法院體制非行政化等問題, 涉及其他方面的體制改革。在現(xiàn)有的法律框架內(nèi), 司法改革很難有所作為。 上述狀況嚴重影響了司法改革的進度和力度,妨礙了改革目標的實現(xiàn)。司法改革的推行可以采取各種不同的方式（例如, “激進”式、“漸進”式、“折衷”式、“試驗田”式等）, 但是, 不論采取何種方式, 都必須從宏觀的層面、從整體的角度來設計、把握司法制度的改革。即使采用循序漸進的方式進行改革, 也必須統(tǒng)籌設計未來的整體

37、司法制度的構建。 令人欣喜的是, 2003年, 中共中央決定成立全國司法改革領導小組, 以指導全國司法體制改革工作的進行。這一決定的作出標志著主導中國司法改革進程的核心機構的出現(xiàn), 以及一種全新的、自上而下的改革策略和模式的最終確立, 因而具有里程碑的意義。據(jù)報道, 在中共中央的領導下, 中央司法體制改革領導小組、中央政法委員會經(jīng)過深入調(diào)研論證, 提出了司法體制和工作機制改革的初步意見, 報經(jīng)中共中央批準后, 正在自上而下地組織實施。據(jù)王勝明副主任的說明, 這次對民事訴訟法的局部修正, 也是中央關于司法體制和工作機制改革方案的一項內(nèi)容。    

38、                                               注釋:    &

39、#160;      張維迎. 信息、信任與法律M. 北京: 生活讀書新知三聯(lián)書店, 2003.22-24       郭士輝. 民事訴訟法的修改應提上日程N. 人民法院報, 2001 - 04 - 18 （3）.       肖建華. 民事訴訟法的回顧與展望N. 法制日報, 2001 - 04 - 22 （3）.       江偉, 孫邦清. 期待民事訴訟法全面系統(tǒng)

40、修改N. 法制日報, 2007 - 07 - 08 （3）.       Wendy Kennett, Key Princip les for a New System of Enforcement in the Civil Courts: A Peep over the GardenWall, in CivilJustice Quarterly, Vol. 18, October, Sweet &Maxwell, 1999.       Effective Enfo

41、rcement: Imp roved methods of recovery for civil court debt and commercial rent and a single regulatory regime forwarrant enforcement agents, AWhite Paper issued by The Lord ChancellorsDepartment, March 2003, http: / /www. lcd. gov. uk / en2forcement/wp / enfwp. pdf pp. 6367.       公民權利和政治權利國際公約第11條規(guī)定: “任何人不得僅僅由于無力履行約定義務而被監(jiān)禁(No one shall be imp risonedmerely on the ground of inability to fulfil a contractual obligati