探索國內(nèi)公租房投融資新模式

1、探索國內(nèi)公租房投融資新模式探索國內(nèi)公租房投融資新模式杜輝/中國房地產(chǎn)/2012年第12期當(dāng)前， 公共租賃房建設(shè)構(gòu)成國家保障性住房體系建設(shè)的主要途徑。 國家預(yù)訃在“十二五“ 期間籌建3600萬套保障性住房，北中公共租賃房建設(shè)成為重頭戲。然而，目前務(wù)地在公租 房建設(shè)管理方面，還處于“摸著石頭過河“的實(shí)驗(yàn)階段，其中，投資主體單一、融資渠道有限， 成為最為困擾的難題之一。2012年2月6日，財政部網(wǎng)站發(fā)布關(guān)于切實(shí)做好2012年保障 性安居工程財政資金安排等相關(guān)工作的通知（以下簡稱通知）中提到，從財政預(yù)算專項 支持、政府可支配的英他收入、貸款和發(fā)債、社會投資及政府繼續(xù)提供廉價丄地和稅費(fèi)優(yōu)惠 等方面來為保

2、障房建設(shè)提供支持，并支持成立負(fù)責(zé)保障房建設(shè)、運(yùn)營、管理的專門企業(yè)。但 是，這些方式還要許多難題需要破解。一、以土地出讓金滾動為依托的重慶公租房融資模式值得討論重慶公租房投融資模式可以表述為：以公租房建設(shè)拉動經(jīng)濟(jì)增長，以經(jīng)濟(jì)增長提升上地 價格，以上地出讓金收益帶動信貸投資，進(jìn)而再推動新一輪公租房融資。因?yàn)?，作為地方?府希望在最大化的土地收益和最大化的保障房建設(shè)開工率之間建立一個平衡。據(jù)報道，重慶市計劃從2010年起3年內(nèi)建造4000萬平方米公租房。該項目總投資約1200億元，其中約300億元建設(shè)資金通過中央專項資金、市財政年度預(yù)算資金、上地出讓 收益和對高端商品房征收房產(chǎn)稅等方式募集，約700

3、億元建設(shè)資金則通過向金融機(jī)構(gòu)、公積 金貸款和發(fā)行債券募集。由于公租房用地以劃撥方式供應(yīng)，減免上地出讓金，加上免征城鎮(zhèn) 上地使用稅、上地增值稅，免征城市建設(shè)配套費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，可直接減 少一半資金投入。按照重慶市政府的測算，大槪300多億元由政府投入，主要有幾個來源：一是上地全部 劃撥，土地成本作為國有資產(chǎn)注入：二是把每年上地出讓總收益的5%用于公租房建設(shè)，約 有10多億元：三是中央下?lián)艿膶ｍ椯Y金和市里每年安排的財政預(yù)算資金；四是通過社會融 資渠道籌集。2011年7月12 H,為支持重慶保障房建設(shè)，全國社?；鹜ㄟ^交銀信托，并 由國家開發(fā)銀行擔(dān)保，向重慶市城投公租房公司發(fā)放三年期

4、45億元信托貸款，該筆貸款也 是全國社?；鹌駷橹箚喂P放款最多的一個保障房項目。此外，在2010年至2015年的5年間，國家開發(fā)銀行還將為重慶市兩江新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目牽頭組織600億元資金。重慶模式固然有獨(dú)特價值，但是否可以被普遍復(fù)制，值得討論。英一，土地儲備有限，不可持續(xù)。由于賣地收入嚴(yán)重依賴于存量土地儲備，重慶的公租 房融資模式復(fù)制不太容易。主要原因在于重慶市已經(jīng)具有了大量上地儲備，加之英實(shí)施了獨(dú) 特的政策。目前，苴他一線城市主要而對的是保障性住房上地供給的不足，這種狀況短期很 難改變。當(dāng)然，重慶市區(qū)內(nèi)可岀讓的優(yōu)質(zhì)商業(yè)地塊也已經(jīng)無多。重慶市在2011年度國上房 管工作會議上提岀“智蔥

5、加勇氣”，為城市增加建設(shè)用地。重慶的農(nóng)村村落合并估計可以騰出10萬畝上地，而農(nóng)民拆除舊房騰出的宅基地、房前屋后的院壩等，可進(jìn)行地票交易，從而 整合為國有。賣出的地票指標(biāo)可以用于增加城市建設(shè)用地，各類商業(yè)性房地產(chǎn)、寫字樓及其 他商業(yè)用地原則上通過“地票交易解決。其二，重慶的地票收益資金未必可以普遍仿造。重慶將地票收益獲取的純收益，80%補(bǔ) 償給農(nóng)戶，重慶的地票交易可以產(chǎn)生150億元左右資金。不過，由于國家嚴(yán)格控制區(qū)縣以及 地市州用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，也不允許其他省區(qū)市像重慶一樣進(jìn)行此類地票交易，因此 其他城市未必能夠獲得此項土地交易政策。英三，依靠政府支撐的國有開發(fā)企業(yè)開發(fā)公租房同樣面臨著銀行

6、貸款的難處。重慶市城 投公租房建設(shè)有限公司是專門為建設(shè)公租房而在2010年5月成立的隸屬于重慶市城投公司 的國有獨(dú)資子公司。這家注冊資金10億元的新公司不僅將承建西永康居西城、蔡家兩江名 居和茶園城南家園公租房項目建設(shè)，并且將承擔(dān)未來市政府指派的公租房項目建設(shè)。不過， 就是這家企業(yè)，曾在去年和今年兩次向某國有銀行申請公租房貸款時遇冷，總行對其貸款申 請也一直未批。英四，承建公租房的國有企業(yè)依然需要其他盈利項目作支撐。重慶市已經(jīng)啟動的公租房 項目主要由重慶地產(chǎn)集團(tuán)和城投公租房建設(shè)公司負(fù)責(zé)建設(shè)，并由重慶建工集團(tuán)、中冶建工有 限公司和渝開發(fā)承建。承建集團(tuán)還要考慮哪些該由政府掏錢，以及小區(qū)內(nèi)租售店鋪的

7、歸屬問 題。二、公租房財政貼息要解決的幾個難題目前，一些城市的公租房建設(shè)主要依靠銀行貸款，濟(jì)南市即是如此。據(jù)了解，濟(jì)南市“十 二五期間將建10萬套公租房，英中政府所屬的4個投融資平臺就承擔(dān)了8.5萬套的建設(shè)任 務(wù)，每家的公租房總投入在30億元以上。除去30%的資本金，共需通過市場融資籌措10多億元建設(shè)資金。70%的建設(shè)資金如何解決？目前，公租房的建設(shè)資金來源不外乎銀行貸一 塊、土地熟化收一塊、企業(yè)發(fā)行債券等籌集一塊，其中主要還是靠銀行貸款。財政部的通知中提到，各級財政部門可以通過投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，支持現(xiàn) 有企業(yè)進(jìn)行公共租賃住房等保障性住房建設(shè)、運(yùn)營和管理。各地對商業(yè)銀行發(fā)放的公共租賃

8、住房建設(shè)貸款可以按規(guī)宦予以貼息，貼息幅度可按2個百分點(diǎn)左右掌握，貼息期限以貸款期 限確定，原則上不超過15年，具體貼息政策由市、縣人民政府確定。財政貼息是政府財政扶植重點(diǎn)項目的通常做法，利用財政貼息支持公租房建設(shè)當(dāng)然是一 種利用社會資金辦公益事業(yè)的好辦法，但是有幾點(diǎn)需要解決：第一，財政貼息資金的來源。在原有財政收入不變的情況下，這種貼息無疑會增加財政 負(fù)擔(dān)，尤其是政府在零地價建設(shè)公租房的情況下，貼息又成為一項新的持續(xù)性支出。第二，財政貼息需要銀行的支持和認(rèn)可。銀行對公租房積極性不高，主要是對還款來源 有擔(dān)憂。公租房的還款來源只有租金收入，而且租金收入很低、項目期限也很長，商業(yè)銀行 的資本金投入

9、進(jìn)去之后很難快速回籠。第三，在國家銀根緊縮的情況下，對公租房信貸的優(yōu)惠政策難以落實(shí)。2011年9月， 國務(wù)院辦公廳發(fā)布的關(guān)于保障房建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見中稱，公共租賃住房建設(shè)貸款利 率下浮時其下限為基準(zhǔn)利率的0.9倍，貸款期限原則上不超過15年。事實(shí)上，在銀根收緊 的2011年，一些參與保障房建設(shè)的中小銀行很難給予利息的優(yōu)惠。為此，利用好財政貼息的信貸政策，一是要合理調(diào)整地方財政收支的政策和結(jié)構(gòu)，做好 公租房貼息的財政支出訃劃：二要統(tǒng)籌解決好公租房管理運(yùn)營的收租和收益問題，確保銀行 貸款的本息：三是為地方融資平臺和中小銀行參與公租房信貸提供特別的優(yōu)惠。三、探索公租房貸款擔(dān)?；虮ｋU機(jī)制國內(nèi)保障房建

10、設(shè)還未形成健全的投融資機(jī)制，現(xiàn)金流和還本付息方式也還在摸索階段， 這些問題不論是在間接融資還是直接融資中都是存在的。為此，可以考慮學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，研究建立一個支持保障性住房消費(fèi)的信貸擔(dān) 保體系。早在1934年,美國就頒布了國民住房法，確立了一個由政府主導(dǎo)的抵押貸款保險制度，由聯(lián)邦住房 管理局（FHA）承擔(dān)主要的貸款擔(dān)保職能。與商業(yè)性的抵押貸款保險不同，由FHA等政府 機(jī)構(gòu)提供的貸款保險設(shè)有信貸上限，苴目的是通過政府擔(dān)保來減少中低收入家庭在首次宜業(yè) 時的首付壓力。在我國建立公共住房管理局之后，可以賦予該局作為住房保障的政策性信貸 擔(dān)保機(jī)構(gòu)的職能；同時,還可以在各省市的國上建設(shè)部門對口設(shè)立

11、相應(yīng)的住房信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)， 接受國家公共住房管理局和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。遵循“政府主導(dǎo)，多方參與“的辦法，減輕政府投資的壓力。 地方政府可引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)優(yōu) 先支持保障性住房建設(shè)。通過銀行貸款、發(fā)行理財產(chǎn)品等方式，創(chuàng)新采用上地使用權(quán)抵押、 在建工程抵押等組合型擔(dān)保方式。鼓勵金融機(jī)構(gòu)發(fā)放公共租賃房長期貸款，支持符合條件的 企業(yè)通過發(fā)行中長期債券等方式籌集資金。另外，可通過上地優(yōu)惠、稅收減免等政策，引導(dǎo) 社會資金投入保障性住房建設(shè)，并呼吁社會各界伸出慈善之手，捐贈保障性住房建設(shè)資金。2010年9月3日， 中國保險監(jiān)督管理委員會允許保險公司在房地產(chǎn)最多投資英資產(chǎn)的10%。倘以2010年7月底4.57萬億元

12、的保險總資產(chǎn)計算， 貝IJ約有4500億元資金可流入房 地產(chǎn)行業(yè)。所以，保險業(yè)也有可能成為保障性住房的重要資金來源之一。就實(shí)踐中來看，一般性動員民營投資參加公租房建設(shè)，可能性很低。北京市2011年投 建的許多公租房項目都是由開發(fā)商持有。由于公租房利潤回報周期太長，由此造成上億元的 資金占用，對公司財務(wù)造成一立壓力，使得開發(fā)商在遇到配建公租房項目的商品房用地時， 都顯得十分慎重。近年來，由于拆遷費(fèi)用、原材料和人力成本的大幅上漲，開發(fā)售價偏低的 保障房利潤非常微弱，在政府主導(dǎo)的公租房項目建設(shè)中亦面臨壓力。事實(shí)上，北京市場較早 涉足保障房建設(shè)的遠(yuǎn)洋、住總、首開等大型企業(yè)至今都還沒探索出盈利模式。民營

13、企業(yè)投資 參與此前已有先例，同樣因?yàn)橥顿Y回收期過長等因素，使得民間投資參與積極性不高。四、利用房產(chǎn)債券為公租房融資的可能性通知中還提到通過發(fā)行債券的方式獲取公租房建設(shè)資金。發(fā)行房地產(chǎn)債券最常見的 是房地產(chǎn)政府債券，間或有房地產(chǎn)金融債券、房地產(chǎn)企業(yè)債券。貝中，房地產(chǎn)政府債券是政府為發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)而向社會發(fā)行的債券，包括中央政府、地 方政府和政府機(jī)構(gòu)而向社會發(fā)行的債券。房地產(chǎn)金融債券是指由銀行或英他非銀行金融機(jī)構(gòu) 發(fā)行的債券。房地產(chǎn)企業(yè)債券即公司債券，是我國房地產(chǎn)債券中最常見的一種，指房地產(chǎn)企 業(yè)為籌集長期資金而發(fā)行的債券。我國房地產(chǎn)企業(yè)債券主要有住房建設(shè)債券、上地開發(fā)債券、 房地產(chǎn)投資債券、危房改

14、造債券、小區(qū)開發(fā)債券、住房有獎債券等。廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案（討論稿）提岀，要規(guī)范發(fā)展企業(yè)債券融資，將 設(shè)立公租房投融資公司，作為統(tǒng)籌公租房融資、建設(shè)和運(yùn)營管理的平臺。融資公司可發(fā)行企 業(yè)債券或中期票據(jù)，專項用于公租房建設(shè)。承擔(dān)公租房建設(shè)項目的其他企業(yè)，可在政府核眾 的公租房建設(shè)投資額度內(nèi)，通過發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行項目融資。2011年，重慶市就設(shè)汁通過 發(fā)行債券的方式來籌集公租房資金，發(fā)行主體是重慶國有投資集團(tuán)，規(guī)模為60億元，普通 市民也可認(rèn)購。無論何種債券，都有一個共性的問題，公租房的租金能否償還債息？若公租房不能出售, 拿什么歸還債券本金？重慶市認(rèn)為，公租房每年有租金收入和商業(yè)設(shè)施等

15、收入，公租房債券 將是優(yōu)秀的債券，不僅不會出現(xiàn)壞賬，還能夠回報投資者一定的利息。五、發(fā)行房地產(chǎn)信托基金為公租房融資的必要條件廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案（討論稿）提岀，組織開展金融創(chuàng)新試點(diǎn)。在公 租房建設(shè)任務(wù)重、資金需求量大的城市，積極支持開展政府出資與社會籌資相結(jié)合的公租房 股權(quán)信托基金融資試點(diǎn)，探索運(yùn)用房地產(chǎn)投資信托基金加快推進(jìn)公租房建設(shè)。2011年7月， 全國社?；鹄硎聲孕磐挟a(chǎn)品形式為重慶市提供45億元貸款，專項用于公租房建設(shè)。該 筆貸款也是全國社?；鹌駷橹箚喂P放款最多的一個保障房項目。房地產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trust,簡稱REITs

16、）是一種以發(fā)行收益憑 證的方式匯集特左多數(shù)投資者的資金，由專門的投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營管理，并將投 資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。REITs既可以封閉運(yùn)行，也可以上市交易 流通，類似于我國的開放式基金與封閉式基金。實(shí)際上，發(fā)行房地產(chǎn)債券和發(fā)行房地產(chǎn)信托 基金的設(shè)想早已有之。如果要采取這種方式，必須解決幾個基本問題。英一，必須出臺規(guī)范性的房地產(chǎn)信托基金法規(guī)。明確規(guī)泄該基金設(shè)立的形式、募集對象、基金份額、投資范用、分紅方式、贖回和上市交易、管理部門等基本問題。英二，必須以房地產(chǎn)市場平穩(wěn)和買賣、承租市場的有序?yàn)榍疤?，尤英是要確保房地產(chǎn)市 場的平穩(wěn)運(yùn)行，避免發(fā)生美國次債危機(jī)。英三，前

17、提是公租房租金收繳有效，其收益（包括公租房的租金收益和商業(yè)設(shè)施收益） 足以滿足基金分紅的最低要求。英四，為保障投資于公租房的信托基金有所收益，應(yīng)當(dāng)允許該基金可以投資部分公租房 下屬的公建商業(yè)地產(chǎn)和物業(yè)，以便獲得盈利。從REITs的國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，幾乎所有REITs的經(jīng)營模式都是收購已有商業(yè)地產(chǎn)并岀租，靠租金回報投資者，極少有進(jìn)行開發(fā)性投資的REITs存在，或是原物業(yè)發(fā)展商將旗下部分或全部經(jīng)營性物業(yè)資產(chǎn)打包設(shè)立專業(yè)的REITs.以其收益如每年的租金、按揭利息等作為標(biāo)的，均等地分割成若干份出售給投資者，然后趙 期派發(fā)紅利。相形之下，寫字樓、商場等商業(yè)地產(chǎn)的現(xiàn)金流遠(yuǎn)較傳統(tǒng)住宅地產(chǎn)的現(xiàn)金流穩(wěn)圮。六、通

18、過機(jī)關(guān)企事業(yè)單位自建公租房化解資金難題的是與非2011年10月27日，十一屆全國人大常委會第二十三次會議對國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)保障性 住房建設(shè)和管理工作情況的報告進(jìn)行專題詢問。住建部副部長提出：鼓勵企業(yè)建公租房解決 住房問題，來調(diào)動社會的積極性和企業(yè)的積極性，增加保障性住房的供應(yīng)，在一迫程度上也 減少政府在大規(guī)模保障性住房建設(shè)投入當(dāng)中的壓力。動員社會力量建設(shè)公租房，有助于化解 資金壓力，卻很有可能演化為新的不公平。如果必須通過此種辦法化解資金壓力，應(yīng)該規(guī)定幾個基本的原則：第一，應(yīng)該明確規(guī)従，企業(yè)自建公共租賃住房是解決無房住的問題，供應(yīng)對象必須符合 當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ蠈ο蟮臉?biāo)準(zhǔn)，岀租條件不變。不是解決改善問題，不能成為內(nèi)部變相“福利分 房”。