具體行政行為“既決力”探析

1、具體行政行為""既決力”探析具體行政行為“既決力”探析內容概要具體行政行為具有法律效果，意味著特定權利義務狀態(tài)的確定，生 效具體行政行為的意思表示及其認定的事實對行政法律關系主體以及除行政主 體外的其他國家機關均具有既決力，行政法律關系主體的行為不得與具體行政 行為相抵觸，其他國家機關在認定事實上要受具體行政行為約束。關鍵詞具體行政行為，既決力，意思表示一、問題的提出行政訴訟中被訴具體行政行為的合法性要受到人民法院的審查，但對于不 是系爭案件訴訟標的卻又與被訴具體行政行為有著某種實體上或程序上的具體 行政行為（構成人民法院在事實和法律兩方面審查被訴具體行政行為合法性的 基礎

2、，以下簡稱基礎性行政行為，限于篇幅，本文僅探討其在事實審方面的地 位-筆者注），在行政訴訟乃至民事訴訟中地位如何，是作為普通證據(jù)、司法認 知對象還是作為構成要件之事實（構成要件之事實意味著法院必須受生效具體 行政行為本身及其認定的事實的拘束， 直接作為定案證據(jù)），對法院有何種影響， 理論界并沒有提供足夠的理論支持，實踐中該問題亦沒有引起重視。值得注意的是此前新頒布的最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的 規(guī)定（以下簡稱行訴證據(jù)規(guī)則）、最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干 規(guī)定（以下簡稱民訴證據(jù)規(guī)則）并沒有解決這個問題。兩司法解釋僅在原 則上規(guī)定了“國家機關依職權制作的公文書證的證明力一般優(yōu)于其他

3、書證”， 由此可推知具體行政行為作為國家機關依職權制作的公文文書在地位上僅為普 通書證。行訴證據(jù)規(guī)則中規(guī)定“已經(jīng)依法證明的事實”適用司法認知，似乎 可以將具體行政行為包含在內，但作為司法認知對象，當事人如有足夠的相反 證據(jù)即可推翻，其地位顯然不如人民法院生效裁判認定事實的“定案證據(jù)”之 地位（民事訴訟中則無“已經(jīng)依法證明的事實”地位之規(guī)定，即使是人民法院 生效判決認定之事實，亦不具有定案證據(jù)地位，只作為司法認知之對象）。具體行政行為在行政訴訟中作為司法認知對象，在有相反證據(jù)足以推翻時，人民法 院即可拋開具體行政行為另行認定，在民事訴訟中甚至降格為普通證據(jù)，均不 能約束人民法院。司法解釋上這種相

4、互沖突和紊亂顯然給具體行政行為的法律 地位界定問題帶來了極大困難。上述問題的核心在于具體行政行為的意思表示及其認定的事實對法院的效 力。事實上，在證據(jù)規(guī)則中解決具體行政行為意思表示及其認定之事實的法律 地位問題，不僅是司法程序的任務，更是行政程序的任務，涉及到具體行政行 為在國家法律體系中的效力問題。本文希望以此為契入點，從更深層次上，深 入分析生效具體行政行為對行政法律關系主體以及除行政主體外的其他國家機 關（以下簡稱其他機關）的約束力問題。二、既決力的概念從理論上講，具體行政行為是行政主體憑借國家公權力，認定事實并適用 相應法律決定行政相對人權利義務的意思表示。具體行政行為包括意思表示（以

5、行政法律關系的產(chǎn)生、變更或消滅等法律效果為意思內容）以及作出該決 定的事實根據(jù)和理由等部分。作為國家意志的一種體現(xiàn)，具體行政行為一經(jīng)作 出，除無效行政行為外，即具有法律效力，意味著特定事務的解決和特定法律 關系狀態(tài)的確定，該具體行政行為的意思表示和認定的事實，對行政主體、相 對人、利害關系人以及其他機關如上級行政機關、法院等均應當具有約束力（上 述機關有權審查情形除外），上述主體不得作出與之相抵觸的事實認定或意思表 示，以保持法律關系的穩(wěn)定，這種力，類似于司法判決的既判力，為示與司法 判決相區(qū)別，筆者稱為“既決力”。（一）既決力的內涵既決力，是指生效具體行政行為的意思表示和認定的事實具有約束行

6、政法 律關系主體、其他機關的效力，不得加以改變或妨礙，并有義務作為既定事實 加以承認和尊重，以維持法律關系的穩(wěn)定。（二）既決力的外延既決力概念的提出，必然涉及到對傳統(tǒng)具體行政行為效力理論的重組，當 前，國內外學界在具體行政行為效力上的見解種類繁多，計有一效力說、二效 力說、三效力說、四效力說、五效力說、七效力說等等，內容不一，大多涉及 公定力、先定力、效力先定特權、確定力（包括形式確定力即不可爭力和實質 確定力即不可變更力）、拘束力、存續(xù)力、構成要件效力、確認效力、跨程序拘 束效力、一事不再理原則（既判力）、間接的禁止翻供原則、執(zhí)行力、強制執(zhí)行 特權等概念。上述效力大概可分為三個層次：第一個層

7、次是具體行政行為相對于相對人的特權地位。具體行政行為作為國家公權力行為，以公共利益為本 位，以效率為訴求，客觀上需要一種公信力以保證行政管理秩序和行政管理（包括給付）目的的實現(xiàn)，該種公信力主要體現(xiàn)為一種效力特權，該效力特權保證 具體行政行為具有與生俱來的合法性及有效性，屬于該層次的主要有公定力、 先定力、效力先定特權等概念；第二個層次是具體行政行為對行政法律關系主 體和其他機關的影響。具體行政行為是行政主體代表國家作出的，是對特定權 利義務狀態(tài)的確定，作為一種客觀存在，必然會對行政法律關系主體以及其他 機關產(chǎn)生影響，并要求得到尊重，以維護行政管理的秩序，屬于該層次的主要 有確定力（包括不可爭力

8、和不可變更力）、拘束力、構成要件效力、確認效力、 存續(xù)力、跨程序拘束效力、一事不再理（既判力）、間接的禁止翻供原則等概念； 第三個層次是具體行政行為內容的實現(xiàn)。作為國家強制力保證實施的具體行政 行為，其確定的權利義務應得以實現(xiàn)或達到相應的狀態(tài)。屬于這一層次的主要 有執(zhí)行力與強制執(zhí)行特權等概念。上述三個層次共同構成具體行政行為的效力 狀態(tài)。既決力屬于第二層次的概念，并涵蓋其全部內容，主要包括以下方面：1、對相對人及利害關系人的約束力。原則上，具體行政行為作出即生效，產(chǎn)生法律效果，這意味著特定權利義 務狀態(tài)的確定，該特定權利義務狀態(tài)對相對人及利害關系人具有約束作用，該 種約束作用包括程序上也包括實

9、體上，程序上的約束作用主要是限制相對人及 利害關系人的救濟權利（必須在法定救濟期間內提起，逾期則喪失救濟權），實體上的約束作用則是為相對人劃定權利框架和義務范圍，相對人及利害關系人 的行為要受其羈束，二者構成既決力的一體兩面，共同維護法律關系的穩(wěn)定。 傳統(tǒng)效力學說將程序上約束作用稱為不可爭力，以限制相對人不得任意請求改 變已生效的具體行政行為，將實體上的約束作用概括為拘束力，以限制相對人 的行為。這種劃分將具體行政行為對相對人的程序權益和實體權益的影響人 為地割裂開來，不僅無助于科學認識具體行政行為與相對人的關系，而且失于 繁瑣而將具體行政行為的效力體系弄得支離破碎。2、對行政主體的約束力?，F(xiàn)

10、代行政法的基本原則是合法性原則和信賴保護原則，前者禁止恣意和權 力的濫用，后者從保護人民的信賴利益出發(fā)，限制行政權力的反復無常，實際 上都突出了現(xiàn)代法律對行政權力的價值要求：合法、理性。具體行政行為產(chǎn)生 法律效果后，即意味著法律關系的確定，相對人和利害關系人都有權利期待具 體行政行為在一定時期內可預見地保持穩(wěn)定，行政主體作為法律關系主體亦有 義務尊重這一法律關系并保持其穩(wěn)定，不得任意加以改變，否則即違反了上述 基本原則。傳統(tǒng)效力學說將行政主體尊重具體行政行為確定的既成法律關系狀 態(tài)的義務理解為拘束力，行政主體負有服從具體行政行為內容之義務，而將行 政主體不得任意改變或撤銷的義務理解為不可變更力

11、。其實，行政主體受具體行政行為內容的約束即隱含了不得任意加以改變的義務，二者是一回事。3、對其他機關的約束力。具體行政行為對其他機關（包括行政主體的上級行政機關、法院以及其他 國家機關）具有約束力，在臺灣地區(qū)以及國外學界并不成問題，問題是大陸學 界在這方面認識則暫付闕如，這是形成行政訴訟中基礎行政行為地位不明的關 鍵所在。 理論上講，具體行政行為對其他機關應當具有約束力，這是由權力 分權制衡、行政權力的國家屬性、公益價值取向等原因決定的，也是行政管理 秩序的內在必然要求。國外及臺灣地區(qū)在該約束力問題上主要有“構成要件效力”、“確認效 力”等概念。其中，構成要件效力，德國法上 稱為“構成 要件之

12、 效果” (Tatbestandswirkung )，是指其他國家機關有義務將生效具體行政行為的“規(guī)制內容”(即意思表示)當作一個既定的構成要件或既成的事實，予以承 認和接受，并作為自身管轄事務內作出決定的基礎。確認效力 (Feststellungswikung )，是指作為具體行政行為規(guī)制內容基礎的“事實與法 律認定”對其他國家機關具有約束力，當然出于對行政程序縝密性、嚴謹性欠 缺的考量，承認確認效力以法律明確規(guī)定為限。構成要件效力與確認效力的區(qū)分主要在于效力主體部分，即具體行政行為的意思表示有構成要件效力，而 構成意思表示之基礎的事實認定等則具有確認效力，二者在對其他國家機關的 約束力上只

13、有量的區(qū)別，并無質的不同，這種區(qū)分實際上將是一個整體的具體 行政行為劃分為兩個部分，并分別具有不同(量)的效力，在理論和實務上究 竟有多大效用，值得懷疑。綜上，傳統(tǒng)效力學說將生效具體行政行為對社會的影響人為生硬地劃分為 種種力，如對同一個確定力，根據(jù)主體不同分為對相對人的不可爭力與對行政 主體的不可變更力；對同一個主體如相對人，根據(jù)形式與內容的不同，分為形 式上的不可爭力與內容的拘束力；對同一個具體行政行為，根據(jù)組成部分的不 同，分為意思表示部分的構成要件效力和事實認定、法律判斷部分的確認效力 等等，其分類標準并不科學，所有的力其實目的都是解決一個法律關系穩(wěn)定即 一事不再理的問題，本質上是一個

14、生效具體行政行為在具有效力先定特權后， 對包括行政法律關系主體、其他機關在內的約束問題，一個既決力概念即足解 決該問題，故筆者主張用既決力概念取代傳統(tǒng)效力學說中第二層次的所有概念。相應地，具體行政行為效力三層次之間的關系是：第一層次的效力主要解 決的是行政行為的效力先定問題，可稱為公定力，作為一種特權，是相對于相 對人行為而言的，并不涉及具體行政行為的具體的影響和約束問題，該問題由 第二層次的既決力解決，因而公定力構成既決力的前提和基礎，不具有公定力 的具體行政行為如無效行政行為則不可能具有既決力；既決力解決具體行政行 為效力的具體內容后，作為一種公權力行為，其法律效果應得到實現(xiàn)，這就是 第三

15、層次執(zhí)行的問題，可稱為執(zhí)行力，既決力又構成執(zhí)行力的前提和基礎，執(zhí) 行力則是上兩個層次的保障，故公定力、既決力、執(zhí)行力實為一種層層鋪墊、 依次遞進，共同構成一個動態(tài)的具體行政行為效力概念。三、既決力的界限（一）主體如前文所述，既決力主要約束行政主體、相對人、利害關系人、其他機關 的行為，當然因主體不同，其約束的效力亦有所不同。如對相對人、行政主體、 利害關系人，在具體行政行為生效之后，有程序和實體的約束，程序上相對人 和利害關系人只能在一定期限內享有復議或訴訟等救濟權，行政主體不能任意 啟動變更或撤銷程序；實體上相對人和利害關系人必須受具體行政行為內容的 約束，行政主體亦同。而對其他機關而言，則

16、只有實體的約束。（二）客體既決力的客體是指既決力作用的對象，亦即具體行政行為中具有既決力效 力的部分。主要有：1、意思表示意思表示是行政主體將產(chǎn)生、變更、消滅行政法律關系的目的外化的過程， 也是法律效果賴以產(chǎn)生的根據(jù)，其所確定的權利義務狀態(tài)，一般表現(xiàn)為具體行 政行為決定的主文。該意思表示是公權力作用的外在表現(xiàn)，具有既決力，對行 政法律關系主體具有約束力，不得作出與其抵觸的行為，對其他國家機關來說， 則有義務將該意思表示（包括其所確定的權利義務狀態(tài)）作為一個既定事實予 以承認，如作出公權力行為的事實基礎涉及該具體行政行為的，必須以具體行 政行為作為事實基礎之一部或全部（構成要件），不得繞開具體行

17、政行為另行判 斷。例如在民事合同糾紛案件中，涉及等當事人民事行為能力時，必須以的營 業(yè)執(zhí)照（作為行政許可行為，頒證機關的意思表示為確定了經(jīng)營范圍）作為依 據(jù)，不得另行判斷。2、認定的事實具體行政行為是基于一定事實進行法律判斷的結果，認定事實構成行政主 體作出行政行為產(chǎn)生法律效果的基礎，二者密不可分，具有既決力。這表現(xiàn)在相對人和利害關系人于救濟期限屆滿后，不得對生效具體行政行為認定的事 實主張異議，行政主體不得改變認定之事實，否則構成改變具體行政行為，其 他國家機關要受具體行政行為認定的事實的拘束，不得作相反判斷等等。（三）時間既決力的時間等同于具體行政行為的存續(xù)時間，因此既決力的時間要取決 于

18、具體行政行為。由于一般具體行政行為一經(jīng)作出并送達即產(chǎn)生效力，故既決 力存續(xù)的時間原則上是始于具體行政行為作出時，止于具體行政行為被依法撤 銷、確認無效、廢止時；例外情況下，對附條件的具體行政行為，如所附條 件為延緩條件（停止條件），既決力始于條件成就時，止于具體行政行為被撤銷、 確認無效、廢止時，如所附條件為解除條件，則既決力始于具體行政行為作出 并送達時，終于條件成就時；對附期限的具體行政行為，如所附期限為延緩期 限（始期），則既決力始于期限屆滿，止于具體行政行為被撤銷、確認無效、廢 止時，如附解除期限，則既決力始于具體行政行為作出并送達時，止于期限屆 滿。四、既決力的例外值得注意的是，既決力并不是絕對的，在適用上有所例外。針對行政主體 而言，既決力并不是絕對的，既決力固然限制行政主體任意撤銷或改變已生效 具體行政行為的權力，但并非絕對限制，如出現(xiàn)新的證據(jù)、發(fā)現(xiàn)其他嚴重錯誤 或者因形勢改變而需要加以廢止時，行政主體仍有權亦有職責予以撤銷或變更， 以保護公共利益、相對人或者利害關系人的重大法益。對其他機關，既決力并 不適用于其他機關依法定職權審查具體行政行為情形，如人民法院在行政訴訟 中審查被訴具體行