關于針對公共支出績效評價與政府績效管理

1、【最新卓越管理方案您可自由編輯】（績效考核）關于針對公共支出績效評價與政府績效管理20XX年XX月HRPlanningSystemlntegrationandUpgradingResearchofASuzhouInstitution公共支出績效評價和政府績效管理湖北省財政廳周學武朱海1979年，英國國內(nèi)生產(chǎn)總值持續(xù)下滑，通貨膨脹不斷加劇，公共稅收停滯不前，公共支出有增無減，政府消費所占比例達到GDP的44%,而公共服務質(zhì)量卻日益下降，財政危機的巨大壓力成為公共管理改革的首選目標。撒切爾夫人上臺后任命著名的零售公司馬克斯和斯潘塞的總裁德雷克雷納爵士為她的效率顧問，且于內(nèi)閣辦公廳專門設立了壹個效率

2、小組，負責對政府既定的目標和過程進行效率審計，促使政府部門和公共組織提高行政效率水平，這就是著名的“雷納評審”?！袄准{評審”針對人們司空見慣的工作程序、處理方式和方法、考核標準等提出質(zhì)疑，以中止和避免那些過時的、低效甚至是無效的做法，促進政府改革?！袄准{評審”大體分為五個步驟：壹是確定評審對象。為了調(diào)動各部門革新的積極性和主動性，評審對象完全由部門根據(jù)需要自己選擇，報雷納批準。即使自愿選擇可能導致有關部門只選擇“安全”的評審對象，雷納認為這也較那些可能引起被評審單位消極不合作甚至抵制的強制性做法更有積極意義。二是質(zhì)疑評審對象，提出的質(zhì)疑要尖銳到“對活動本身存于的必要性提出挑戰(zhàn)”的程度。三是開展

3、討論或者辯論。評審員把發(fā)現(xiàn)的問題和分析和改革的建議寫成方案，由被評審單位于不定期范圍內(nèi)展開討論，對不同意見包括對立意見組織公開辯論。四是對需要采取的改革措施爭取達成共識。由于評審對象完全是由部門自愿選擇的，各部門均有通過評審來解決實際問題的愿望，經(jīng)過充分討論、辯論和協(xié)商，評審建議的改革措施多數(shù)能得到有關單位的積極響應。五是督促改革措施的落實?！袄准{評審”是對政府部門工作進行特定的調(diào)查、研究、審視和評價，是以解決問題為導向的經(jīng)驗式調(diào)查，調(diào)查的起點是人們已經(jīng)了解的東西而非不了解的東西，重點是政府機構的成本和效率水平，從而擬訂出提高效率的具體方法和措施。根據(jù)有關資料，于“雷納評審小組”的監(jiān)控下，從1

4、979年到1985年的6年間，雷納評審小組共進行了266項效率評審調(diào)查，精簡和合且了12000個項目，共支出了500萬英磅，而它所帶來的直接經(jīng)濟效益，據(jù)統(tǒng)計高達9.5億英磅，績效評估取得了明顯成效。之后，英國又進行了壹系列活動，如部長管理信息系統(tǒng)、財務管理新方案、“下壹步”行動方案、“公民憲章”運動、“合作政府”等績效管理改革，大大提高了政府公共支出管理水平。壹、政府績效管理和公共支出績效評價從英國政府推行的雷納評審為起點，西方各國以尋求高效、高質(zhì)量、低成本、應變力強、響應力強、有更健全的責任機制的“新公共管理”模式應運而生。各國普遍實施了以公共責任和服務對象至上為理念的政府績效評估和管理，這

5、場“新公共管理”運動對于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論和實踐產(chǎn)生了重大而深遠的影響，實踐證明績效管理是解決政府管理低效率和無效率的“鑰匙”。（壹）公共支出績效評價是政府績效管理的重要環(huán)節(jié)政府績效管理是公共支出績效管理的簡稱，是指政府根據(jù)成本一一效益分析的原則及方法，以績效目標的建立、實施和評價反饋為基本環(huán)節(jié)的公共資金管理制度。目前，公共支出績效評價是西方國家政府績效管理的壹個重要內(nèi)容，其核心是強調(diào)公共支出管理中的目標和結果及其結果有效性的關系，形成壹種新的、面向結果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。具體來說：公共支出績效評價是指運用科學、規(guī)范的績效評價

6、方法，對照統(tǒng)壹的評價標準，按照績效的內(nèi)于原則，對公共支出行為過程及其效果，進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。公共支出績效評價體系，不僅僅是對公共支出使用情況進行評價和監(jiān)督，它的根本意義更是以公共支出效果為最終目標，考核政府部門的職能實現(xiàn)程度，也就是考核政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務的數(shù)量和質(zhì)量。于美國，1992年克林頓上臺伊始，就大張旗鼓的提出“再造政府”，把“績效預算”提到了首要位置。1993年通過的政府績效成果法案推動了美國政府績效評價和預算制度的重大改革，成功的將績效管理的方法引入政府的公共管理領域。這里以美國伊利諾伊州公共補助局對私人療養(yǎng)院提供補助為例，說明政府提供公共產(chǎn)品的績效

7、對消費者的影響。過去，這伊利諾伊州公共補助局對私人療養(yǎng)院補助的金額是依據(jù)其提供護理的程度而定的，對于需要較多護理的重病人給得較多，對于需要較少護理的病人給得較少。見起來，這完全合乎邏輯,而且非常公正，可是療養(yǎng)院中臥床不起的病人的百分比卻不斷上升。通過分析發(fā)現(xiàn)，由于對臥床不起的病人補助的錢較多，從而療養(yǎng)院更希望病人臥床不起。后來，公共補助局改變了補償制度，它制定了壹套能評定病人滿意程度、社區(qū)和家庭參和程度以及療養(yǎng)院環(huán)境質(zhì)量的業(yè)績評價制度，療養(yǎng)院評定的等級愈高，得到的補償金額就愈多。療養(yǎng)院的等級向社會公布，消費者能夠據(jù)此進行選擇，從而不僅激發(fā)了療養(yǎng)院不斷提高服務質(zhì)量的積極性，而且節(jié)約了財政開支。從

8、本案例能夠發(fā)現(xiàn)，公共產(chǎn)品的績效取決于公民的滿意度，政府作為公共產(chǎn)品的提供者，只有建立以績效為目標的管理制度，才能更好的提高政府公共服務水平，向公民提供更好的服務和產(chǎn)品。（二）公共支出績效評價的意義當前，財政資金使用效益不高是困擾財政部門的壹道難題。由于缺少績效方面的考核，部門預算功能的發(fā)揮受到很大限制。很多部門壹方面拼命要求增加預算撥款，另壹方面卻存于大量的財政資源浪費和低效率使用現(xiàn)象。加強預算透明度，科學合理地安排財政資金，提高支出效率就必須對公共支出的績效進行客觀合理的評價。1 .公共支出績效評價是政府管理和決策的有效工具。上述我們列舉的英國、美國等案例表明，凡是進行政府改革的西方國家，其

9、改革均是從政府績效評價開始的，績效評價是改革政府管理的有效手段，這也是各國公認的。通過績效評價,能夠及時發(fā)現(xiàn)公共行政管理中的問題，這些問題不僅來自撥款方式不合理，也來自行政管理體制、管理機制等方面。于我國，壹直頌揚這樣壹種政績觀念：只要是為老百姓做好事，就不管多大代價也要做好它。黨政領導往往是用這樣的觀念“只要達成目標，為民做了好事，花多少錢無所謂”來評價政績的，而實施政府績效管理后，不僅要評價他們?yōu)槊褶k了多少實事、而且要計算辦事的成本，績效評價將促使各級政府從“拍腦袋”式的決策，轉向務實，有效的科學決策。事實上，政府改革往往是于績效評價后進行的，從這點來說績效評價將有力地促進政府管理的改革。

10、2 .公共支出績效評價是提高公共部門績效的動力機制。公共支出績效評價作為政府績效管理的基礎和重要內(nèi)容，強調(diào)的是“結果導向”，或者說強調(diào)的是責任和效率。因此，它更有利于分清決策和執(zhí)行的責任，從而更有利于提高公共部門的管理績效。從政府部門來見，伴隨著業(yè)績衡量指標的制定、評估乃至壹定程度的公開，各部門的責任意識將顯著提高，推行績效評價制度后，各部門要對其業(yè)績負責，無法以有效方式提供公共服務的部門及其領導將面臨強大的壓力。比如，于過去，我們往往將地方治安混亂的原因籠統(tǒng)地歸結為裝備不夠先進、財政經(jīng)費不足、民風不純等似是而非的理由，于是，越是治安差的公安局獲得的經(jīng)費就越多。這是于“獎勵失敗者，而不是成功者

11、”?？冃гu價后，給公安局下達每十萬人口的發(fā)案率、破案率和群眾滿意率的考核指標以及相應的預算經(jīng)費，由于這些指標是不同地區(qū)間當前和歷史上能夠對比的，這樣就能夠區(qū)分出地區(qū)治安混亂的責任了。3 .公共支出績效評價有助于提高公共部門的理財水平和工作效率。政府支出擴張似乎已經(jīng)成為財政學的定律之壹，而績效評價就是要約束這種內(nèi)于的擴張。從財政部門的角度來見，推行公共支出績效評價，既意味著公共支出結構調(diào)整的力度進壹步加大、支出結構進壹步優(yōu)化，也意味著財政管理方式的某些變革，比如，放松對財政投入的控制程度，更加關注于公共支出的效果，從而使公共支出更好地反映政府階段性的發(fā)展戰(zhàn)略，最終推動“績效預算”模式的建立：即把

12、績效評價的結果作為預算編制的重要依據(jù)，增強預算資源分配和政府部門績效之間的聯(lián)系，促進部門更加關注預算執(zhí)行的結果，從而提高部門理財?shù)姆e極性，提高部門工作效率。4 .公共支出績效評價能改善政府部門和社會公眾之間的關系。績效評價實際上是壹種信息活動，其特點是評價過程的透明和信息的公開，把政府于各方面的表現(xiàn)情況做出全面的績效評估，能夠用以證明政府開支的合理性；從社會公眾的角度見，于推行公共支出績效評價之后，其對公共服務的質(zhì)量和成本的關注將得到更好地滿足，有理由預期能享受更優(yōu)質(zhì)的公共服務。美國預算和管理辦公室（OMB）宣稱其實施“政府行為和結果法”的首要目的是“增強公民對政府機構效能的信心”。可見評價的

13、結果不僅會受到政府各部門重視，也必將為人大、政協(xié)等部門和民眾所關注，這于壹定程度上有助于進壹步強化決策民主化、進壹步增強公共支出的公共性，從而提高民眾的生活質(zhì)量。（三）公共支出績效評價的目標公共支出績效評價的最終目標是政府部門工作的“成果”，而不是政府機構的“產(chǎn)出”。成果和產(chǎn)出的最大不同就是：“成果”是公眾和社會的受益，而“產(chǎn)出”則是政府做了哪些工作。有些部門常常將這二者混淆，片面強調(diào)本部門的工作量，而忽略了工作的最終目的。我們以往也對政府部門進行考核，但那種考核往往是以該機構完成了多少工作量為指標，比如制定了多少規(guī)章制度、出差多少人次等，這樣的考核的常常是它們的“產(chǎn)出”，而對這些規(guī)章制度和出

14、差的作用卻不予過問?？冃гu價則要求從最終的目標出發(fā)，制定規(guī)章制度也好，出差也好，關鍵是最后達到了什么效果？如果沒有效果，這些規(guī)章和出差不僅不是績效，而恰恰是應該取締的資源浪費。那么到底怎樣區(qū)別“成果”和“產(chǎn)出”呢？以美國愛荷華州的“績效預算手冊”的壹個例子說明：某市有壹條河，需要建壹座橋以緩解交通擁堵。但有關部門卻將建橋本身作為目標，從建橋方便出發(fā)，將它設計于河流最狹窄的地段。橋建成了，交通擁堵的問題卻沒有得到很好的解決。雖然他們很好地完成了“產(chǎn)出”，工作量完全符合要求，橋也按期、按質(zhì)完工，但績效評價卻只能得到很差的結果。因此，公共支出績效管理和壹些地方通過政府“業(yè)績”來衡量工作好壞是有著根本

15、區(qū)別的，強調(diào)成果和產(chǎn)出的區(qū)別，正是為了避免工作中的官僚主義和形式主義。二、共支出績效評價的原則、內(nèi)容和程序(壹)公共支出績效評價的“3E”原則20世紀80年代以來，西方國家從績效審計理論和實踐中充分汲取營養(yǎng)，且借鑒其他學科理論發(fā)展的成果，提出了公共支出績效評價的“經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)”，即所稱的“3E”原則，構成了公共支出績效評價理論的基本平臺，且成為績效評價的基本原則。所謂經(jīng)濟性是指以最低費用取得壹定質(zhì)量的資源，簡單地說就是支出是否節(jié)約。經(jīng)濟性是西方各國開展公共支出績效評價工作的主要初始動力之壹，主要目的是解決公共支出

16、活動中資金嚴重浪費和資金分配苦樂不均等問題，以便于各個公共部門和公共項目支出中建立更為有效的支出決策機制和優(yōu)先排序機制，但隨著西方國家社會經(jīng)濟的發(fā)展和公共支出規(guī)模的不斷擴大，單純的經(jīng)濟性原則于評價中的地位和影響逐漸被效率性和有效性原則所取代。所謂效率性是指投入和產(chǎn)出的關系，包括是否以最小的投入取得預期的產(chǎn)出水平或者是以壹定的投入取得最大的產(chǎn)出，簡單地說就是支出是否講究效率。效率性原則是西方各國政府及社會各界對公共支出于項目決策機制、項目實施進度比較、項目經(jīng)濟和社會效益取得等方面要求的具體體現(xiàn)。效率性原則于世界各國公共部門績效考核和公共支出效果評價中均占有十分重要的地位。例如，于市政維護上，某市

17、財政用于市政維護的資金逐年增長，盡管花了大價錢卻仍不能保證道路的通暢，尤其是主干道路通暢問題，截堵道路時有發(fā)生。目前該區(qū)道路的完女?率為70%左右，從傳統(tǒng)的觀點見，道路完好率低是正常的，但從市民的觀點見，道路的的基本功能是通行，這壹道路完好率意味著30%的道路失去了功能，因此，是壹種“花錢買無效率”的行為。所謂有效性是指和預期目標相比較，達到政策目標、運營目標和其他預期結果的程度。考慮有效性原則是因為，壹些項目運行可能很有經(jīng)濟性和效率性，但同時卻不是有效的。如醫(yī)療機構印發(fā)醫(yī)療手冊發(fā)放給居民，手冊印刷是經(jīng)濟的，發(fā)放過程也是高效的，但卻沒有達到衛(wèi)生部門降低疾病的預定目標。因此，于進行公共支出績效評

18、價時，將評價工作的重點放于對支出的有效性上，這樣會收到事半功倍的效果。例如，于綠化維護上，我國采用的是綠化等級和道路等級相同的標準。這就是說，壹級道路的綠化標準最高，三級道路的綠化標準最低。然而，壹級道路的功能主要是行車，景觀價值低，而真正具有景觀價值是小區(qū)綠化，但由于其道路均屬于三等，綠化等級最低。因而無論是從滿足公民生活需要，仍是從發(fā)展旅游、提升城市品質(zhì)來見，公共支出的效果低下。研究和分析“3E”之間的聯(lián)系和區(qū)別，是保證公共支出績效評價客觀、科學和公正的前提和基礎。對公共資金使用情況進行科學、客觀的績效評價，不能片面地、孤立地分析其中某壹個因素，而要從經(jīng)濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考

19、察、分析，且將三個要素進行量化，確定具體標準，通過分析比較得出結果，從而達到綜合評價的目的。（二）公共支出績效評價的對象和內(nèi)容按評價的內(nèi)容和范圍的不同，公共支出績效評價的對象可分為政府部門支出績效和項目支出績效。1 .項目支出績效評價。項目是指政府部門為完成其特定的行政任務或事業(yè)發(fā)展目標，于其日常運轉職能之外完成的專項業(yè)務。對項目評價的是政府部門為完成特定事件的關聯(lián)業(yè)務活動和結果的績效。于西方國家，對于政府項目和專項業(yè)務活動，每個部門至少三至五年進行壹次綜合性或專題性績效評價，為計劃的執(zhí)行和調(diào)整提供建議。它主要針對項目的執(zhí)行情況、效果、影響、管理等方面，項目績效評價主要作用是改善和提高政府部門

20、的資金使用效率和服務質(zhì)量。2 .部門年度績效評價。對部門進行年度績效評價，則主要關注部門職能和使命的實現(xiàn)程度。這里所指的“部門”包括公共財政框架中的使用公共資金的部門和機構，如政府公共管理部門、政府部門所屬的基層單位、具有公共管理和公共服務職能單位、機構和組織等。公共支出績效評價的內(nèi)容包括項目或業(yè)務活動的結果、產(chǎn)生該結果的過程影響以及取得該結果的效率和有效性。具體來說有以下五個方面：壹是目標評價。即對績效目標制定的合理性、明確性進行評價，考核績效目標的量化程度、部門績效職能和使命的明確性等。政府部門追求的目標具有多樣性和層次性，于編制年度計劃中應對部門績效目標做出詳細和明確的描述。二是財務評價

21、。即對計劃項目資金的來源或支出的合理性，實際資金投入和來源及其和預算的壹致性、實際支出及其和預算支出的壹致性、實際支出的合理性、財務管理的規(guī)范性等。三是績效和影響評價。即對績效目標的完成程度、和預算目標對應結果的比較、項目完成結果的影響力及其對經(jīng)濟和社會產(chǎn)生持續(xù)或長期的影響等。四是資源配置的評價。包括公共資源分配布局的合理性、資金使用的經(jīng)濟合理性、公共資源投入和產(chǎn)出的比較等。五是實施和管理水平評價。包括目標執(zhí)行情況所反映出來的部門組織實施能力、管理水平、財務管理質(zhì)量等。(三)公共支出績效評價的方式和程序從西方各國的實踐來見，績效評價的方式有行政評價、專家評價，社會化專業(yè)機構評價等。無論采用怎樣

22、的績效評價方式，即無論是進行行政評價仍是由專家委員會或者專門機構執(zhí)行評價，就評價的具體實施而言，通常均按照以下基本程序進行。1 .前期準備。(1)績效目標申報。公共部門于申報支出項目預算時，必須提交項目可行性方案，明確提出項目資金使用的績效目標。預算數(shù)額較大或者專業(yè)技術復雜的項目，可行性方案必須有科學的論證和專家意見，且明確項目所要達到的預期績效目標指標。(2)確定評價對象，下達評價通知書。根據(jù)公共支出績效目標以及績效預算管理的要求，有針對性確定評價目標和對象且下達評價通知書。(3)成立評價組織機構。確定評價目標后，應根據(jù)目標的具體情況，成立評價組織機構，負責評價工作的組織領導、制訂評價實施方

23、案、選擇委托評價機構、審核評價結果方案。(4)制訂評價實施方案。評價組織機構根據(jù)評價工作規(guī)范，針對評價對象，擬定評價工作具體方案，成立評價項目組，選定評價指標，確定評價標準和評價方法。2 .現(xiàn)場評價和非現(xiàn)場考評。(1)評價信息收集。到評價對象現(xiàn)場采取勘查、問卷、復核等方式收集、整理基礎數(shù)據(jù)和資料,包括評價對象的基本情況、資金使用情況、年度績效計劃、驗收方案、績效方案以及評價指標體系需要的關聯(lián)資料，且通過壹定的技術方法和專業(yè)手段取得評價指標關聯(lián)的外部信息資料。(2)評估分析基礎數(shù)據(jù)。對收集到的數(shù)據(jù)信息資料進行核實、分析和判斷，根據(jù)實際情況對指標和標準進行必要的調(diào)整，于此基礎上，運用綜合評價方法形

24、成初步評價結論。3 .撰寫且提交評價方案。根據(jù)初步評價結果，撰寫評價分析方案，且于必要時候將初步評價結果反饋被評價單位，核實關聯(lián)調(diào)整事項，評價分析方案按規(guī)定格式和要求，內(nèi)容完整，分析透徹，邏輯清晰，且報請評價組織機構審核確認或備案。三、推進我國公共支出績效評價試點工作的初步設想隨著公共財政體制框架的建立，財政部明確提出了“積極探索建立財政支出績效評價體系”的工作思路，黨的十六屆三中全會提出了建立預算支出績效考評體系的要求，但從現(xiàn)實條件來見，實行公共支出績效評價必然是壹個漸進的過程。于實施步驟上，應按照“先易后難、由點及面、逐步推開”的原則，以項目績效評價作為切入點進行試點，等到具備壹定經(jīng)驗后,

25、再選擇壹些單位進行部門績效評價試點，于取得成熟經(jīng)驗的基礎上再全面推開。根據(jù)目前的實際情況，建議開展公共支出績效評價分五個階段進行：第壹階段，考慮到所有部門全面開展項目績效評價工作的艱巨性和復雜性，先于中央及省級部門中選擇壹些單位的重點項目進行試點，連續(xù)性的開展績效評價工作，以積累經(jīng)驗。第二階段，選擇壹些社會關注度高、影響大、便于結果比較的部門事業(yè)發(fā)展計劃項目進行評價，且探索和下壹輪項目預算安排相結合。第三階段，開展公共支出預算中某壹類支出科目的評價，某壹類支出可能涉及不同的政府部門，即有利于對不同部門工作績效的比較，也有利于使政府決策者調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略。第四階段，探索部門所屬基層單位的績效評價試點，有利于單位橫向比較，推進改革，為部門績效評價積累經(jīng)驗。第五階段，實現(xiàn)對部門預算的績效評價，建立以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心、以績效預算為目標的科學、規(guī)范的公共支出績效考評體系。當前，本著積極穩(wěn)妥、有序推進的態(tài)度，公共支出績效評價工作的重點，應從以下三個方面入手，逐步把試點工作引向深入。1 .從完善績效評價制度入手，規(guī)范績效評價工作。壹是研究、制定和修訂分行業(yè)的績效評價管理