城市經(jīng)營(yíng)的五項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)(1)

1、城市經(jīng)營(yíng)的五項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)(1)論文內(nèi)容提要 城市管理需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，但這不等于應(yīng)當(dāng)以經(jīng)營(yíng)方式管理城市。城市經(jīng)營(yíng)極有可能導(dǎo)致政府職能“越位，城市建立規(guī)模失控，耕地資源枯竭，地方保護(hù)主義盛行和加重企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，最終影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、持續(xù)、安康開(kāi)展。【論文關(guān)鍵詞】 城市；管理；經(jīng)營(yíng)；風(fēng)險(xiǎn) 近年來(lái)，不少地方流行城市經(jīng)營(yíng)，指導(dǎo)們大談城市經(jīng)營(yíng)的經(jīng)歷，專家們也在闡發(fā)城市經(jīng)營(yíng)的意義，大有以城市經(jīng)營(yíng)取代城市公共管理之勢(shì)。城市管理的某些方面運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制是必要的。在依法行政的前提下，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段管理城市，可以有效開(kāi)發(fā)和利用城市公共資源，實(shí)現(xiàn)城市管理的良性循環(huán)。但是，如把城市公共管理等同于城市經(jīng)營(yíng)，以Urban Mar

2、keting取代Urban Governance，就會(huì)否認(rèn)城市公共管理固有的根本屬性，由此產(chǎn)生眾多風(fēng)險(xiǎn)，影響城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安康、持續(xù)開(kāi)展。本文豐要提醒城市經(jīng)營(yíng)與這些風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在聯(lián)絡(luò)，說(shuō)明這些風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的危害，慎重對(duì)待城市經(jīng)營(yíng)，躲避這些風(fēng)險(xiǎn)。 在我國(guó)目前的體制格局下，以經(jīng)營(yíng)形式管理城市，容易產(chǎn)生以下五項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。一、政府管理職能“越位風(fēng)險(xiǎn) 眾所周知，城市經(jīng)營(yíng)的主體只能是政府，政府是否應(yīng)當(dāng)執(zhí)行經(jīng)營(yíng)職能，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的理論對(duì)此已有明確答案。傳統(tǒng)方案經(jīng)濟(jì)體制下，政府集公有資產(chǎn)所有者和經(jīng)營(yíng)者為一體，否認(rèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，否認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制的作用，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)失去應(yīng)有的活力和動(dòng)力。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變過(guò)程，

3、本質(zhì)是企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)確實(shí)立過(guò)程和政府職能的轉(zhuǎn)變過(guò)程。即政府把經(jīng)營(yíng)權(quán)還給企業(yè)，自己主要從事經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共效勞。事實(shí)證明這是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的正確方向。 城市經(jīng)營(yíng)雖然在經(jīng)營(yíng)對(duì)象和內(nèi)容上與企業(yè)經(jīng)營(yíng)有所區(qū)別，但既然是經(jīng)營(yíng)，就都是以營(yíng)利為目的的市場(chǎng)行為。體制轉(zhuǎn)變尚未完成，政府又要回到經(jīng)營(yíng)者的位置，終究是舊體制的慣性，還是新體制的創(chuàng)新，值得研究。筆者認(rèn)為，城市經(jīng)營(yíng)在性質(zhì)上屬于政府的“越位行為，不宜提倡，理由如下。首先，政府執(zhí)掌著行政管轄權(quán)，同時(shí)其產(chǎn)權(quán)相對(duì)模糊，一旦從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因不具備企業(yè)具有的那種鼓勵(lì)和約束機(jī)制，道德風(fēng)險(xiǎn)和時(shí)機(jī)本錢(qián)都相對(duì)較高。許多假公濟(jì)私和以權(quán)謀私的事實(shí)均可證明：政府

4、操辦經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，不僅資源利用效率普遍較低，而且極易產(chǎn)生腐敗，損害政府形象。其次，政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)管者，監(jiān)管者自己從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，等于裁判員兼運(yùn)發(fā)動(dòng)，合二者為一，這是對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原那么的否認(rèn)。可見(jiàn)，政府的性質(zhì)和地位決定著它不宜從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這是進(jìn)步微觀運(yùn)作效率的需要，也是標(biāo)準(zhǔn)政府行為，維護(hù)政府形象的需要。 政府的“越位行為之所以必須及時(shí)得到制止，另一個(gè)原因在于政府才能的有限性。政府在經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域大顯身手，必然引發(fā)城市公共管理的“缺位：在費(fèi)時(shí)、費(fèi)錢(qián)而又無(wú)直接經(jīng)濟(jì)收益的公共管理領(lǐng)域，雖然百姓急需但將難見(jiàn)政府管理和效勞的蹤影。按理這些事情是政府份內(nèi)該管的，但長(zhǎng)期得不到解決，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)滯后，市場(chǎng)監(jiān)管

5、乏力，社會(huì)公共效勞稀缺。一些地方政府部門(mén)經(jīng)營(yíng)理念太強(qiáng)，只管收費(fèi)不管治理，怕加強(qiáng)治理影響地方稅費(fèi)收入，導(dǎo)致市場(chǎng)秩序混亂和精神文明建立倒退，足以從反面證明城市經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致政府職能“越位產(chǎn)生的弊端。 總之，歷史和現(xiàn)實(shí)都告訴我們，政府部門(mén)必須明確自身職能定位。除特殊需要，政府一般應(yīng)慎談經(jīng)營(yíng)，要徹底擺脫傳統(tǒng)方案經(jīng)濟(jì)的羈絆，改無(wú)限政府為有限政府，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展要求，實(shí)在把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共效勞上來(lái)，防止政府職能“越位和“缺位并存產(chǎn)生的種種不良后果。二、城市建立規(guī)模失控風(fēng)險(xiǎn) 積極推進(jìn)城市建立是解決城市諸多問(wèn)題的有效手段，為此，資金短缺和建立任務(wù)繁重，常常是政府管理城市所面臨的主要

6、矛盾。提倡城市經(jīng)營(yíng)多半是想打破財(cái)政收支的約束，利用政府信譽(yù)負(fù)債開(kāi)發(fā)，加快城市建立進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)成認(rèn)，在經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域完全依靠自身積累擴(kuò)大規(guī)模很難有大的作為，因此，負(fù)債經(jīng)營(yíng)是經(jīng)營(yíng)者搶抓機(jī)遇提升競(jìng)爭(zhēng)才能的重要手段。但是，城市建立以經(jīng)營(yíng)方式大舉負(fù)債，其可行性值得討論。因?yàn)槌鞘泄步⒂衅渥陨淼奶厥庑浴?首先，城市建立形成的根底設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，很難以經(jīng)營(yíng)方式回收資金。即使設(shè)法回收，周期也很長(zhǎng)。其次，政府官員為追求政績(jī)普遍有擴(kuò)大城市建立規(guī)模的偏好。雖然政府財(cái)政收入有限，但銀行受其控制，考慮到政府的權(quán)利和信譽(yù)，銀行很少會(huì)限制政府借貸。由此極易推動(dòng)城市建立負(fù)債經(jīng)營(yíng)超出適度范圍，引發(fā)城市建立規(guī)模失控，建立債務(wù)無(wú)法按時(shí)

7、歸還(不少勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ叹褪窃诔鞘薪?jīng)營(yíng)中接連推出的)。外表上看，是銀行經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致不良資產(chǎn)增多，本質(zhì)是政府主導(dǎo)信貸經(jīng)營(yíng)，盲目擴(kuò)大城市建立規(guī)模造成的。據(jù)有關(guān)報(bào)道，“十五期間江蘇省市政公用根底設(shè)施投資方案達(dá)1750億元，超過(guò)“八五和“九五兩個(gè)五年方案投資總額1100億元的59，其中自然需要銀行巨額貸款(如中國(guó)工商銀行江蘇省分行負(fù)責(zé)城市建立貸款200億元)。如此急劇膨脹的負(fù)債建立是否與盛行城市經(jīng)營(yíng)相關(guān)，屆時(shí)是否能順利還貸，值得研究。 當(dāng)然，實(shí)際承擔(dān)城市建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不僅有銀行，還有參與城市建立的諸多企業(yè)。他們墊付資金承擔(dān)建立工程，一是為了擴(kuò)大市場(chǎng)占有率，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；二是認(rèn)為政府信譽(yù)強(qiáng)于企業(yè)

8、，不會(huì)發(fā)生賴帳、逃債現(xiàn)象。假設(shè)城市建立規(guī)模失控，建立企業(yè)墊付資金就會(huì)被長(zhǎng)期套牢。與此同時(shí)，上游的建筑材料供應(yīng)商也難于收回款項(xiàng)，由此產(chǎn)生債務(wù)連鎖反響，大批企業(yè)可能被拖垮。因此，在政府作用較強(qiáng)的條件下必須慎重對(duì)待城市經(jīng)營(yíng)，這是防止盲目擴(kuò)大城市建立規(guī)模，預(yù)防債務(wù)危機(jī)，降低金融風(fēng)險(xiǎn)的需要，也是保護(hù)廣闊企業(yè)和社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)城市持續(xù)開(kāi)展的需要。三、土地資本和耕地資源枯竭風(fēng)險(xiǎn) 土地經(jīng)營(yíng)是政府經(jīng)營(yíng)城市的一項(xiàng)主要內(nèi)容。我國(guó)城市土地所有權(quán)屬于國(guó)家，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行有償使用，是利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化土地資源配置，進(jìn)步土地利用效率的必要措施。但是以經(jīng)營(yíng)形式管理城市，追求近期城市土地收益最大化，將使土地資本和耕地資源

9、面臨枯竭危險(xiǎn)。 因?yàn)橥恋貙儆诜窃偕Y源，城市土地更是有限。政府在經(jīng)營(yíng)城市中，為實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，不僅要征收近期土地使用費(fèi)，而且把土地將來(lái)收益也收入囊中。詳細(xì)表現(xiàn)為在土地租賃、批租和入股三種形式中，政府相關(guān)部門(mén)堅(jiān)持把土地批租作為土地有償使用的根本形式。通過(guò)所謂批租，一次性收取幾十年土地使用費(fèi)(住宅70年、工業(yè)50年、商業(yè)40年)。這種形式外表上看政府得益頗多，其實(shí)流失更多。道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)檎纱藛适Я撕罄m(xù)半個(gè)世紀(jì)左右土地增值的收益權(quán)。 應(yīng)當(dāng)指出，這里的問(wèn)題不是土地是否需要有償使用，而是采用何種方式更好。假設(shè)改行土地租賃制，外表上看近期政府土地收益有限，但它能保證政府后續(xù)土地收益不斷增長(zhǎng)。并且

10、，因門(mén)檻低，通過(guò)土地租賃制可以在較短時(shí)間內(nèi)，對(duì)所有經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)行有償使用。可見(jiàn)，土地租賃制是全面推行土地有償使用制度，同時(shí)又確保政府長(zhǎng)期獲取土地收益的有效形式。相反，如繼續(xù)目前的土地批租方式，一方面大量土地因門(mén)檻過(guò)高而難以納入有償使用軌道，即土地資產(chǎn)繼續(xù)流失，另一方面將來(lái)假設(shè)干屆政府對(duì)目前已批租的存量土地將失去收益權(quán)。事實(shí)上，如今的政府沒(méi)有權(quán)利把將來(lái)政府的收益占為“已有；如今的市民和企業(yè)也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)后代人的土地使用費(fèi)?？梢哉f(shuō)，政府經(jīng)營(yíng)行為短期化，看重近期得益是目前我國(guó)城市土地有償使用全部問(wèn)題的癥結(jié)所在。當(dāng)然，城市外延可以向郊區(qū)農(nóng)地?cái)U(kuò)展；事實(shí)上，為實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，城市經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)并將繼續(xù)把更多

11、耕地轉(zhuǎn)為城市建立用地，結(jié)果當(dāng)然是耕地?cái)?shù)量絕對(duì)減少和耕地總體質(zhì)量相對(duì)下降。在農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)變中，政府既能獲得土地改換用途而獲得的產(chǎn)業(yè)級(jí)差收益，還能以批租形式獲得幾十年地租。如此雙重收益給城市經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的好處，使中央政府有關(guān)保護(hù)耕地的要求在地方往往形同虛設(shè)。按理土地行政部門(mén)可以利用行政監(jiān)察職能防止亂占耕地。可是在城市經(jīng)營(yíng)形式下，土地資源行政管理機(jī)關(guān)同時(shí)又是土地經(jīng)營(yíng)者，結(jié)果當(dāng)然是盡量滿足土地經(jīng)營(yíng)需要。只有在幾年一次的土地普查或航測(cè)后，才會(huì)顯示耕地減少的實(shí)況，但是到那時(shí)為時(shí)已晚?？梢?jiàn)，城市經(jīng)營(yíng)形式加固了土地行政監(jiān)管與土地經(jīng)營(yíng)合一的體制，加大了土地資本和耕地資源枯竭的風(fēng)險(xiǎn)。 解決上述問(wèn)題不能在土地上兜圈

12、子，而必須對(duì)城市經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略進(jìn)展反思，抑制由此產(chǎn)生的片面追求土地收益最大化傾向。與此同時(shí)，應(yīng)建立土地行政監(jiān)管和土地經(jīng)營(yíng)互相別離的體制。政府相關(guān)部門(mén)主要履行土地資源行政監(jiān)視職能，土地經(jīng)營(yíng)那么應(yīng)由真正獨(dú)立于政府的假設(shè)干地產(chǎn)公司承擔(dān)。在理順土地管理與經(jīng)營(yíng)關(guān)系的根底上，政府應(yīng)強(qiáng)化土地規(guī)劃管理，同時(shí)廣泛推行土地租賃制。只有這樣才能有效保護(hù)耕地，并使城市土地有償使用標(biāo)準(zhǔn)化。四、地方保護(hù)主義風(fēng)險(xiǎn) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展要求破除地方封鎖和壟斷，在統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的條件下，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)要素和產(chǎn)品的自由流動(dòng)與優(yōu)化組合。這是社會(huì)利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置的必要條件。為此，政府作為國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，確保

13、企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的主導(dǎo)力量。但是，在城市經(jīng)營(yíng)的形式中，地方政府常常又是區(qū)域之間不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的組織者和支持者，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)演變?yōu)椤爸T侯經(jīng)濟(jì)。這是由下述兩方面因素決定的。 首先，地方利益具有相對(duì)獨(dú)立性，地方經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展決定著地方財(cái)政收入，從而決定地方政府的支出。要擴(kuò)大城市建立規(guī)模，改善市民生活，增加地方公共福利，政府必須盡快開(kāi)展地方經(jīng)濟(jì)。按理這無(wú)可非議。問(wèn)題在于市場(chǎng)有限，并非所有企業(yè)都能如愿開(kāi)展。在地區(qū)之間、企業(yè)之間差異較大的情況下，后進(jìn)地區(qū)和后進(jìn)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中往往處于優(yōu)勢(shì)地位，但他們?cè)谂c地方政府的關(guān)系上卻具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，在一定程度上甚至是利益共同體。因此，企業(yè)和地方政府結(jié)合起來(lái)構(gòu)筑貿(mào)易壁壘，保護(hù)本地產(chǎn)品，成為

14、企業(yè)之間、地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)的一種主要手段。 其次，城市政府執(zhí)掌地方各部門(mén)管理大權(quán)，他們有條件利用種種行政和經(jīng)濟(jì)手段施行地方封鎖和壟斷，或變相的封鎖和壟斷。雖然我國(guó)的?反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法?明文規(guī)定：“政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)利，限定別人購(gòu)置其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)、“不得濫用行政權(quán)利，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)，但是，受局部利益驅(qū)動(dòng)，地方保護(hù)主義仍然相當(dāng)普遍。有關(guān)資料顯示，1999年全國(guó)工商行政管理機(jī)關(guān)查處地方非法壟斷案件為10件，2000年為56件，2001年增加到137件。這一方面說(shuō)明查處此類(lèi)案件相當(dāng)困難，所以真正立案的并不多，同時(shí)也說(shuō)明地方保

15、護(hù)主義近年來(lái)有明顯的增大趨勢(shì)。城市經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上是把地方經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)整體來(lái)經(jīng)營(yíng)，顯然為政府施行地方保護(hù)主義提供了理論根據(jù)，增大了市場(chǎng)秩序治理的難度。我國(guó)地域遼闊，地區(qū)之間開(kāi)展差異大，但這不能成為施行地方保護(hù)主義的理由。因?yàn)檫@種保護(hù)本質(zhì)上是阻礙競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)落后。當(dāng)今市場(chǎng)一體化和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)不可阻擋，唯有主動(dòng)適應(yīng)這一潮流，才能加快地區(qū)現(xiàn)代化步伐。為此，地方政府必須轉(zhuǎn)換開(kāi)展思路，淡化甚至取消政府經(jīng)營(yíng)類(lèi)活動(dòng)，強(qiáng)化環(huán)境觀念，實(shí)在搞好城市公共建立、公共管理、公共效勞，主要通過(guò)凈化和優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、持續(xù)開(kāi)展。五、加重企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn) 政府經(jīng)營(yíng)城市在形式上拓寬了生財(cái)之道，

16、增加了地方財(cái)政收入。其實(shí)，這是政府利用行政手段和市場(chǎng)化名義，對(duì)國(guó)民收入做有利于政府的再分配。因?yàn)樵诔鞘薪?jīng)營(yíng)中，政府主要依靠對(duì)資源的行政壟斷而獲利，政府工作本身并不創(chuàng)造價(jià)值，廣闊企業(yè)才是財(cái)富的真正創(chuàng)造者。企業(yè)為了使用政府控制的資源，不得不支付相關(guān)費(fèi)用。這些費(fèi)用對(duì)政府來(lái)說(shuō)是增加的收入，對(duì)廣闊企業(yè)而言是增加的本錢(qián)。如此，在產(chǎn)品價(jià)格不變甚至有所下降的情況下，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益可想而知。由此推理，不難發(fā)現(xiàn)近幾年政府財(cái)政收入高速增長(zhǎng)，與此同時(shí)廣闊企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益卻并不理想，這多少與城巾經(jīng)營(yíng)相關(guān)。盡管政府在經(jīng)營(yíng)城市中各種收費(fèi)都有一定根據(jù)，但國(guó)民收入再分配理論告訴我們，城市經(jīng)營(yíng)程度越高，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)就越重。國(guó)務(wù)院?關(guān)

17、于整頓和標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定?明確指出：“標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，首先要標(biāo)準(zhǔn)政府行為。政府行為不標(biāo)準(zhǔn)的一項(xiàng)主要表現(xiàn)，就是以評(píng)比、效勞、審批和控制等名義向企業(yè)收費(fèi)。城市經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上是把政府公共管理商業(yè)化、市場(chǎng)化，說(shuō)到底是要增加政府的收入，這是廣闊企業(yè)最擔(dān)憂的。因?yàn)槠髽I(yè)依法納稅，已盡了應(yīng)盡的社會(huì)義務(wù)。政府相關(guān)開(kāi)支應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)，不能以經(jīng)營(yíng)名義再向企業(yè)收費(fèi)。原那么上講，政府擁有的是所轄地區(qū)的行政管理權(quán)，而無(wú)經(jīng)營(yíng)權(quán)。那些依托政府從事經(jīng)營(yíng)的大量中介機(jī)構(gòu)，本質(zhì)是政府壟斷的以經(jīng)營(yíng)為名而進(jìn)展收費(fèi)的工具。因此，慎談城市經(jīng)營(yíng)是標(biāo)準(zhǔn)政府行為的需要，同時(shí)也是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益的需要。綜上所述，城市管理需要利用經(jīng)濟(jì)手段，但以經(jīng)營(yíng)方式管理城市并不妥當(dāng)。城市管理必須準(zhǔn)確定位，要防止以城市經(jīng)營(yíng)為名，把城市管理引入重物質(zhì)輕精神、重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)、重局部輕整體的誤區(qū)。假設(shè)把城市經(jīng)營(yíng)作為城市管理的根本形式，結(jié)果將是政府職能“越位，城建規(guī)模失控，土地資本和耕地資源枯竭，地方保護(hù)主義盛行，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。這并非杞人憂天，一些地方政府經(jīng)營(yíng)城市的“積極性很高，但投資