一條無收費機制道路的PPP實踐

1、一條無收費機制道路的PPP實踐 地方政府投資項目的分類中，國道、省道、市政道路均歸于無收費機制的項目。然而， 這類道路能夠形成城際之間的聯(lián)絡(luò)線，對于新城、新區(qū)、開發(fā)區(qū)的發(fā)展意義重大，往往屬于 必須修建而且時間要求還比較急迫的。傳統(tǒng)上此類無收費機制的道路由財政直接投資建設(shè)，或是通過BT的方式引入社會資金建設(shè)。 隨著BT模式暴露出的地方政府債務(wù)和工程質(zhì)量問題，該模式已為四部委發(fā)文禁止。在地方政府財力不足的情況下，如何合規(guī)地引入社會資金解決此類無收費項目的建設(shè)問題，成 為項目中的難點。 筆者近期在一條國省道項目的建設(shè)模式中，針對該問題的解決首先做了以下嘗試： 一是“道路土地開發(fā)”的模式。這需要將道路

2、建設(shè)同沿線土地開發(fā)相結(jié)合，通過統(tǒng)一 規(guī)劃布局道路的建設(shè)與沿線的土地開發(fā)，形成片區(qū)開發(fā)的項目包，通過土地開發(fā)的收入來平 衡道路投資建設(shè)。這種模式比較類似于國內(nèi)香港、深圳、佛山等地在軌道交通建設(shè)中，將軌 道交通項目結(jié)合沿線土地同步開發(fā)的做法。但是，在實踐中筆者發(fā)現(xiàn)，該項目前期工作已經(jīng) 基本完成，項目工程可研、初步設(shè)計已審批，施工圖設(shè)計已確定并正在著手編制工程概算。 項目前期工作已基本定型、邊界條件已確定，不具備統(tǒng)籌開發(fā)沿線土地的條件。 二是“道路后期養(yǎng)護”的模式。由投資方成立項目公司，負責(zé)道路建設(shè)投資和后期養(yǎng) 護服務(wù)，通過養(yǎng)護服務(wù)收入來回收建設(shè)投資。經(jīng)過測算分析發(fā)現(xiàn)，這種方式項目回收期長， 投資人

3、難以接受；并且，國省道的養(yǎng)護權(quán)歸屬省級的交通主管部門而不是地方政府，對承擔(dān) 養(yǎng)護的主體也有資質(zhì)要求。地方政府授權(quán)投資人進行道路養(yǎng)護在政策和資質(zhì)兩方面存在較大的困難。 地意識到這將是一條有效的解決途徑。但是，該條無收費機制道路在PPP實踐探索過程中， 仍遇到了以下的爭議和問題。 首先，地方政府內(nèi)部對PPP模式的認定存在爭議。PPP作為新興的事物，本身在操作模式上就具有高度的靈活性。地方政府在“什么是PPP、“PPP該如何做”這些問題上， 缺乏相關(guān)經(jīng)驗和政策依據(jù)，各部門對此各持己見，意見遲遲難以統(tǒng)一。在此期間，國家層面 及時出臺了國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見和關(guān)于推廣運用政府和社會資 本

4、合作模式有關(guān)問題的通知兩個文件，對于PPP的認定和政策導(dǎo)向逐漸明朗。文件指出 PPP作為政府和社會資本合作的模式，其“實質(zhì)是政府購買服務(wù)”，并且“政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定原則，使投資者有長期穩(wěn)定收益”。這堅定并指明了地方政府推進PPP的方向，有利于進一步的方案編制和落實。 其次，PPP的初步市場測試效果不夠理想。該國省道PPP項目中，開展了初步的市場 測試。初步的測試結(jié)果表明，投資人對PPP的合作模式很感興趣。但深入研討就發(fā)現(xiàn)，市 場上建設(shè)主體的投資思路沿用的是工程代建、施工總承包、BT等建設(shè)模式，傾向于進行“短 平快”的投資，在PPP項目中高度看重建設(shè)施工環(huán)

5、節(jié)，對于運營和經(jīng)營方面的認識比較薄弱。對于運營階段的風(fēng)險高度敏感，難以接受較長的運營期，或是對運營提出高回報的要求。 相對地，央企、地方重點企業(yè)對PPP的認識更加充分，有意愿進行試點合作。 最后，PPP項目中政府購買服務(wù)的方式途徑需要明確。國省道作為無收費機制的交通項目，財政資金必須明確購買的是什么服務(wù)。 項目實踐中，吸收了軌道交通項目差額補貼和高速公路收費機制的經(jīng)驗，在PPP方案 前兩條路徑行不通的情況下，項目瞄準(zhǔn)了近期非常熱的 PPP（公私合作）模式，敏銳 中明確地提出，國省道項目提供的服務(wù)類似高速公路，實質(zhì)上是為通行車輛創(chuàng)造了便利的交 通條件。市場投資人進入的情況下，由于國省道項目并不針

6、對車輛征收通行費用, 可參考軌道交通項目給予補貼，以幫助項目形成經(jīng)營性的現(xiàn)金流。該補貼的標(biāo)準(zhǔn)取決于兩個 要素：通行的車流流量和項目的投資回收期。 國內(nèi)在國省道項目這類無收費機制的交通項目中，尚缺乏采用PPP模式的先例。作為 試點項目，結(jié)合市場測試白初步結(jié)果，可以在PPP合作模式上，適度調(diào)整經(jīng)營期的期限，使投資人能夠在可接受的時限內(nèi)，達到退出條件。經(jīng)過經(jīng)濟測算，項目的補貼資金額度處于 財政可接受的范圍內(nèi)。同時補貼后，項目的總體投資收益率也基本達到了市場平均水平，受 到市場投資人的高度認可。 綜上，該項目國省道作為典型的無U費機制的交通項目，采用PPP模式解決了項目建設(shè)期的融資和后繼運營服務(wù)的問題。管中窺豹地縱觀整個項目PPP方案，已經(jīng)觸及到公私 合作下的項目公司治理、國