公立高校銀行貸款政策性特征

1、公立高校銀行貸款政策性特征    摘要：公立高校銀行貸款是一種自發(fā)的制度，在2007年3月份召開的兩會上也成為代表們熱議的一個話題，大家呼吁政府盡快解決高校銀行貸款問題。作者從公立高校和政策性銀行同是公法人、公益性目標(biāo)的一致性等分析出發(fā)，論證了公立高校政策性銀行貸款的特征，對解決公立高校銀行貸款存在問題具有理論意義和實際應(yīng)用價值。 關(guān)鍵詞：公立高校 公法人開發(fā)性金融軟貸款 政策性銀行為什么能夠成為支持公立高校健康發(fā)展的主要力量，或者說公立高校政策性銀行貸款的合法性、可行性，筆者試圖加以論證。 一、政策性銀行和公立高校同系公法人 （一） 對公法人的認(rèn)識 所

2、謂公法人，與私法人相對，是法人制度不斷發(fā)展的產(chǎn)物。在古代羅馬法中，法人的團(tuán)體形態(tài)有三種：一種是成員顯現(xiàn)型，指由一定數(shù)量成員（社員）構(gòu)成的團(tuán)體，如各種協(xié)會，其成員的地位和作用得到最大程度的顯現(xiàn)。羅馬法中有人的集合體（Universitas Personarum）的概念，它成為以后社團(tuán)法人的起源。第二種是成員隱現(xiàn)型團(tuán)體，它是物的集合體（Universitastrerum），如中世紀(jì)時的教會團(tuán)體，其成員的地位和作用不甚明顯,但財產(chǎn)卻顯示得很充分。它以后發(fā)展成為現(xiàn)代民法中的財團(tuán)法人。第三種就是成員不現(xiàn)型團(tuán)體，如古代羅馬法中的國庫（國家）和市府（地方自治團(tuán)體），它們擁有獨(dú)立的財產(chǎn)并可以獨(dú)自享受權(quán)利，承擔(dān)

3、義務(wù)，既是公法主體，具有獨(dú)立的公法上的法律人格，同時又是市民社會中具有獨(dú)立人格的私法主體。他們的成員不能顯現(xiàn)，和作為“人的集合體”與“物的集合體”的法人不同，它們以后發(fā)展成為公法人。公法人的概念主要見于大陸法系國家，目的是為了區(qū)分國家與私法人的不同。這種不同乃在于公法人是由公法設(shè)立的；其存在的目的主要不是為了從事民事活動，享受民事權(quán)利、履行民事義務(wù)、承擔(dān)民事責(zé)任，而是要為公共利益行使行政權(quán)力或提供服務(wù)，因而其所享有的權(quán)利也主要是公法所規(guī)定的行政權(quán)力。十九世紀(jì)中葉以后，公法人的概念迅速擴(kuò)充，除國家以外，公法社團(tuán)、公法財團(tuán)、公共營造物等也被納入公法人的概念之中，也就是本文下面所指的公法人中的特別法

4、人。但公法人概念雖系繼受民法概念而來，但在發(fā)展過程中，卻因公法的獨(dú)特性，而形成不同的概念。如民法上的法人，系指自然人以外，由法律所創(chuàng)設(shè)的，可以享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的抽象組織體，因而只要具有權(quán)利能力，就是法人，很少有例外。但公法上卻存在著完全權(quán)利能力、部分權(quán)利能力及不具權(quán)利能力的區(qū)分，而公法人只是其中具有完全權(quán)利能力的主體。也就是說，公法人不僅可以以自己的名義行使權(quán)利與義務(wù)，而且可以獨(dú)立地承擔(dān)責(zé)任，不僅可以對抗第三人，而且可以對抗設(shè)立它的國家或地方自治團(tuán)體。主張區(qū)分公法人與私法人者對如何進(jìn)行區(qū)分并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是存在多種學(xué)說：一是目的說。即以公共利益為目的而設(shè)立的法人為公法人，以私人利益為目的而設(shè)

5、立的法人為私法人。二是設(shè)立依據(jù)說。即依公法而設(shè)立的法人為公法人，依私法而設(shè)立的法人為私法人。三是設(shè)立者說。即由國家或公共團(tuán)體設(shè)立的法人為公法人，由私人設(shè)立的法人為私法人。四是法律關(guān)系說。即對國家有特別利害關(guān)系并受國家特別保護(hù)的法人為公法人，反之則為私法人。五是權(quán)力說。即凡行使或分擔(dān)國家權(quán)力或政府職能的法人為公法人，反之則為私法人。六是一般社會觀念說。即依當(dāng)時的社會觀念認(rèn)為是公法人者即為公法人，認(rèn)為是私法人者則為私法人，并沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，上述學(xué)說都只從某一方面而不是完整地描述了區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)。筆者主張應(yīng)采目的說與設(shè)立者說，即由國家或公共團(tuán)體以公共利益為目的而設(shè)立的法人為公法人。公私法人

6、的劃分是建立在公私法劃分的基礎(chǔ)上的，是西方學(xué)者把法律分為公私法的產(chǎn)物。前蘇聯(lián)和東歐國家由于摒棄公法與私法的劃分故不承認(rèn)公法人與私法人的區(qū)分。我國法學(xué)理論由于受前蘇聯(lián)理論的影響，在一個相當(dāng)長的時期，將我國一切法律均視為公法 ，而否認(rèn)有私法之存在。這一理論產(chǎn)生于、也適應(yīng)了以前權(quán)力高度集中的行政經(jīng)濟(jì)體制的要求。而在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，特別是在加入世貿(mào)組織后，這種理論顯然已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要?；谑袌鼋?jīng)濟(jì)本身的性質(zhì)，在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)公私法的區(qū)分，具有重大的理論意義和實踐意義。有學(xué)者主張，區(qū)分公法與私法是建立市場經(jīng)濟(jì)法律制度的前提，力主應(yīng)區(qū)分公法與私法 。筆者同意這一主張，并認(rèn)為，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件

7、下，只要承認(rèn)公法與私法的劃分，便存在公法人和私法人劃分的重要價值和意義。我國已有學(xué)者肯定這種劃分的法律意義 。筆者認(rèn)為，隨著改革的進(jìn)一步深入，將會出現(xiàn)更多的、舊的法人分類方法所不能包容的新型法人，如存款保險公司、公證機(jī)構(gòu)等等，只能以公法人與私法人的分類方法來劃分。 （二） 我國政策性銀行屬于公法人 我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現(xiàn)的法人。我國現(xiàn)行民法通則將法人分為企業(yè)法人與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體法人兩大類。筆者認(rèn)為，這種分類并不能將我國的政策性銀行這類新出現(xiàn)的法人包括進(jìn)去。這是因為：第一，政策性銀行不是企業(yè)法人。企業(yè)法人是指以營利為目的的、獨(dú)立從事商品生產(chǎn)經(jīng)營活動的法人；其

8、中以營利為目的、具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益是其重要的法律特征 。 而政策性銀行區(qū)別于其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的主要特征便是不以營利為目的，專門貫徹、配合政府社會經(jīng)濟(jì)政策或意圖，以追求社會整體效益為依歸 ；它具有一定的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益，也要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，爭取保本微利，但它并不象商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)那樣非常強(qiáng)調(diào)自己的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益。從另一個角度看，如果政策性銀行為企業(yè)法人，那么它們就與商業(yè)銀行毫無二致，其設(shè)立與運(yùn)作也必須適用商業(yè)銀行法的規(guī)定，而這顯然是有違商業(yè)銀行法的規(guī)定和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定的 。因而，我國的政策性銀行不是企業(yè)法人。有人認(rèn)為，我國政策性銀行是國有企業(yè)法人，并沒有充足的理由 。國家開發(fā)銀行財務(wù)管理暫行辦法第3條提到

9、，國家開發(fā)銀行要辦理工商登記。依筆者理解，這實際上是在把國家開發(fā)銀行作為企業(yè)對待，因為在我國，只有企業(yè)才需要到工商行政管理機(jī)關(guān)辦理工商登記。第二，政策性銀行不是機(jī)關(guān)法人。機(jī)關(guān)法人是指依照國家法律和行政命令組建的、以從事國家管理活動為主的各級國家機(jī)關(guān)。它們是代表國家從事管理活動的組織 。從不以營利為目的這一特征來看，政策性銀行和機(jī)關(guān)法人是一樣的；但機(jī)關(guān)法人另外具有的代表國家從事管理活動、依法享有、行使國家賦予的公權(quán)力的特征卻是政策性銀行所根本不具備的。雖然政策性銀行充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的工具，但政策性銀行本身并不是政府的組成部門，不是國家機(jī)關(guān)。因此，政策性銀行不是機(jī)關(guān)

10、法人。第三，政策性銀行不是事業(yè)單位法人。事業(yè)單位法人是指從事非營利性的社會各項公益事業(yè)的各類法人，包括從事新聞、出版、廣播、電視、電影、教育、文藝等事業(yè)的法人，是社會主義精神文明的重要內(nèi)容。這些法人組織不以營利為目的，一般不參與商品生產(chǎn)和經(jīng)營活動，雖然有時也能取得一定收益，但屬于輔助性質(zhì)。在不以營利為目的這一點上，政策性銀行與事業(yè)單位法人是一致的；但如前所述，事業(yè)單位法人的活動僅限于文化、教育、衛(wèi)生、體育、新聞、出版等方面的社會公益事業(yè)，雖與商品經(jīng)濟(jì)活動不能截然分開，但并不是主要的經(jīng)濟(jì)活動參與者。而政策性銀行的業(yè)務(wù)活動則主要包括農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的支持、進(jìn)出口貿(mào)易促進(jìn)等我國

11、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的重要領(lǐng)域，是為專門貫徹、配合政府的社會經(jīng)濟(jì)政策或意圖而開展活動的，以促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，追求社會整體效益為已任，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)活動的重要參與者。可見，政策性銀行不屬于事業(yè)單位法人。有人認(rèn)為，政策性銀行是根據(jù)政府宏觀決策和法規(guī)行事，注重實現(xiàn)政府的政策意圖和社會效益，因而政策性銀行應(yīng)屬于公益法人，而且獨(dú)出心裁地稱為“公益（事業(yè)）法人” ，意在指其為公益性的事業(yè)單位法人，不免有些牽強(qiáng)附會，令人費(fèi)解。政策性銀行應(yīng)是公法人。既然我國法律體系在傳統(tǒng)上屬于大陸法，而我國現(xiàn)行民法對法人的分類又不能涵蓋政策性銀行這類新型法人，筆者認(rèn)為，不妨從公法人與私法人劃分的角度來分析一下政策性銀

12、行的法律性質(zhì)。筆者認(rèn)為，政策性銀行應(yīng)屬于公法人，其理由如下：第一，政策性銀行的目的和宗旨是服務(wù)于公共利益的。政策性銀行不以營利為目的，而應(yīng)追求社會整體效益，服務(wù)于公共目的。之所以如此，是因為政策性金融業(yè)務(wù)與逐利的經(jīng)營性業(yè)務(wù)常常是矛盾的，也就是說，政策性業(yè)務(wù)是非營利的或低盈利的。比如，一國落后地區(qū)的開發(fā)，對該國經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展、社會安定與進(jìn)步有很大意義。然而，在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過程中，若以營利為指向，則相對缺乏的資金不僅不會流向落后地區(qū)，而且會出現(xiàn)從落后地區(qū)漏出，流向資金盈利率較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。在此情況下，對商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)而言，追逐營利的理性行為與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是相悖的。這樣，只有由政府創(chuàng)設(shè)的政策性銀

13、行，不以營利為目的，而是服從宏觀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的要求，才能向落后地區(qū)輸送資金，對于由此而產(chǎn)生的虧損，由政府給予補(bǔ)貼，或擔(dān)保其債務(wù)。但這并非意味著政策性銀行忽視經(jīng)營活動的收益，就必然發(fā)生虧損。第二，政策性銀行由國家設(shè)立或控制。與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不同，政策性銀行絕大多數(shù)是由政府直接出全資或部分出資創(chuàng)立，如日本“二行九庫”、韓國的政策性銀行、美國進(jìn)出口銀行、我國三家政策性銀行均是由國家出全資創(chuàng)立的；或是由國家作保證而設(shè)立。而不論政策性銀行如何設(shè)立，它們都是以國家作為后盾，其組織與活動由國家控制和掌握，并與國家、政府保持極其密切的聯(lián)系，服從和服務(wù)于國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體利益的需要，并為貫徹、配合政府社

14、會經(jīng)濟(jì)政策和意圖服務(wù)。第三，一些同屬于大陸法系傳統(tǒng)的國家，如日本、法國，其政策性銀行立法中均規(guī)定政策性銀行為公法人。有學(xué)者認(rèn)為，政策性銀行屬于公益（事業(yè)）法人；事實上，公益法人屬于社團(tuán)法人之一種，而社團(tuán)法人又屬于私法人之一種，因而，這些學(xué)者實際上是主張政策性銀行屬于私法人的一種。筆者認(rèn)為，這是缺乏充分根據(jù)的，因而也是不能成立的。只要承認(rèn)公私法劃分在中國的有效性，政策性銀行是公法人這一命題便告成立。政策性銀行公法人的法律地位一經(jīng)確立，就具備了財政性金融的職能，也就從理論上成為支持公立高校的主要力量。（三） 公立高校也屬于公法人 公立高校在依法自主管理學(xué)校內(nèi)部事務(wù)時，具有第三種法律地位，即公法人中

15、的特別法人。這一觀點雖然還沒有在我國的立法中得到明確肯定，但已在學(xué)術(shù)界引起相當(dāng)強(qiáng)烈的反響并得到初步的共識。高校作為公法人中的特別法人包含兩層含義：首先，高校是公法人，而非私法人；其次，高校與國家或國家機(jī)關(guān)等一般公法人不同，而是公法人中的特別法人。公立高校作為公法人，其意義在于首先它是行政主體，是依公法所設(shè)立，享有公法所規(guī)定的行政權(quán)力、履行行政義務(wù)、承擔(dān)行政責(zé)任的主體，其存在目的也首先不是為了從事民事活動或營利、而是為公共利益的目的、為公眾提供服務(wù)，在行政法上具有完全權(quán)利能力與責(zé)任能力、能以自己名義行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，而且不僅可以對抗第三人，還可以對抗設(shè)立它的國家或教育部，也就是說可以

16、對它們提起訴訟。高校作為公法人中的一類特別法人，與國家或國家機(jī)關(guān)等公法人也不完全相同。在西方國家，作為行政主體的公法人，首先包括具有濃厚行政色彩的國家及地方自治團(tuán)體，其次還包括具有一定獨(dú)立性、脫離一般行政職能的專門行政機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)在英國被稱為公法人（Public corporation），包括工商企業(yè)公法人，行政事務(wù)公法人，實施管制的公法人，咨詢及和解性質(zhì)公法人四類。在法國被稱為公務(wù)法人（les etablissemnts publics），包括行政公務(wù)法人，地域公務(wù)法人，科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人，工商業(yè)公務(wù)法人四類。在德國，它們是傳來意義的行政承擔(dān)者，是公法法人，包括公法團(tuán)體、公法機(jī)構(gòu)和公法

17、財團(tuán)。在日本，它們屬于其他行政主體，主要包括營造物法人和公共組合。本文為了行文的方便，將其統(tǒng)稱為公法人中的特別法人。這些法人雖然名稱各異，但具有一些共同的特點：首先，它們是法人，具有一切法人所共同具有的法律地位。如擁有自己獨(dú)立的財產(chǎn)，與設(shè)立該法人的國家或地方政府的財產(chǎn)分離，具有獨(dú)立的預(yù)算，在業(yè)務(wù)活動中所得到的贏余可以自己儲備，而不是上交給設(shè)立它的國家或地方政府，因而具有財政上的獨(dú)立性。又如它可以以自己的名義接受捐贈，簽訂合同，起訴和應(yīng)訴等。其次，它們是依行政法設(shè)立的法人，其設(shè)立、廢除、變更和內(nèi)部組織規(guī)則由行政法規(guī)規(guī)定，不受公司法的拘束。其享有的權(quán)利和負(fù)擔(dān)的義務(wù)、責(zé)任主要是行政法上的，由行政法規(guī)

18、規(guī)定。第三，它們屬于公法人，具有公法人的某些特征，除上述方面外，它們還可以享有公法人的某些特權(quán)，如公用征收，財產(chǎn)不能扣押和強(qiáng)制執(zhí)行，可以簽訂行政合同，制定規(guī)章的行為是行政行為，工作人員可以屬于公職人員等。不過它們之間在享有特權(quán)的范圍和程度上是有差別的。最后也是最重要的是，這些公法人中的特別法人，具有獨(dú)立的人格，與國家或地方政府保持一定的獨(dú)立性，獨(dú)立負(fù)擔(dān)實施公務(wù)所產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，并且較少行政機(jī)關(guān)的官僚風(fēng)氣和繁瑣程序，體現(xiàn)出相當(dāng)?shù)淖灾鳌⒆灾翁厣?。高等學(xué)校就是這些特別法人中的一類，不同于國家等其他公法人。 二、政策性銀行和公立高校具有公益目標(biāo)的一致性 （一） 政策性銀行的公益性目標(biāo)產(chǎn)生的依據(jù)

19、和功能 首先，從政策性銀行產(chǎn)生依據(jù)看。凱恩斯認(rèn)為，社會總需求和總供給要達(dá)到均衡，放任自流是不可能實現(xiàn)的。國家必須對整個經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)，才能實現(xiàn)“充分就業(yè)”，才能使全社會的經(jīng)濟(jì)活動正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，國家具有調(diào)節(jié)總需求和總供給達(dá)到均衡的作用，而國家實現(xiàn)這個均衡的手段主要是財政政策和金融政策 。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制作用明顯，資金必然流向高收益地區(qū)，相對落后地區(qū)的企業(yè)和項目就難以得到資金支持，勢必出現(xiàn)發(fā)展不均衡和分配不合理。正如美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)一書中指出：市場是不完美的，單純依靠市場機(jī)制無法達(dá)到資源的最優(yōu)配置，需要政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，間接參與經(jīng)濟(jì)活動。從信息經(jīng)濟(jì)

20、學(xué)的研究來看，由于交易主體之間存在著信息不對稱，極易產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”。所謂“逆向選擇”是指由于信息不全面，賣者選擇了信譽(yù)或條件不好的買者，如銀行由于調(diào)查不充分，選擇了不合格的借款人發(fā)放貸款。“道德風(fēng)險”則是指買者在取得貨物后不履行義務(wù)，如借款人故意不如期還本付息 。為彌補(bǔ)市場缺陷，政策性銀行應(yīng)運(yùn)而生。這一方面彌補(bǔ)法規(guī)、信息不足等造成的信用缺口，另一方面通過“溢出效應(yīng)”帶動和引導(dǎo)資金流向，借助政府力量減輕信用風(fēng)險。目前，理論界對政策性銀行產(chǎn)生的理論依據(jù)存在如下論點：一是彌補(bǔ)市場缺陷的需要。市場機(jī)制是最具活力的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，但其完全有效性只有在嚴(yán)格的假設(shè)條件下才能成立。因為市場具有自

21、發(fā)性、盲目性、滯后性，不能保持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理和供求關(guān)系的平衡 。所以，單靠市場不能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要利用政府這只“看不見的手”來調(diào)控市場的失靈和缺陷。二是貫徹國家政策，解決現(xiàn)實問題。一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是前提條件，但這些領(lǐng)域是社會效益好、經(jīng)濟(jì)效益差，商業(yè)銀行不愿涉足，只有依靠政策性銀行。三是經(jīng)濟(jì)落后國家加速發(fā)展的需要。發(fā)展中國家大多面臨兩大障礙，市場發(fā)育不健全和基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)落后。要解決這兩個問題，單靠市場不夠，需要政府適當(dāng)參與經(jīng)濟(jì)活動 。政策性金融是典型的財政投融資,具有準(zhǔn)財政屬性,是財政政策的延伸。政策性金融是有助于彌補(bǔ)體制落后和市場失靈、

22、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全、增強(qiáng)競爭力的一種金融形式，政策性銀行是由政府設(shè)立的銀行類金融機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)ｉT從事政策性投融資活動，為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì),進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和促進(jìn)社會進(jìn)步服務(wù)，在經(jīng)營上不以盈利為最終目標(biāo) 。政策性金融與商業(yè)金融有完全不同的目標(biāo)和范圍。政策性金融就是要把政府信用運(yùn)用于市場，發(fā)揮政府和市場兩個優(yōu)勢；就是要用好用活政府信用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度建設(shè)，將融資優(yōu)勢和政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢相結(jié)合，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制建設(shè)和市場建設(shè)。其次，從政策性銀行的功能看，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，公平分配功能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會實業(yè)資本和商業(yè)信貸資金受投資經(jīng)

23、濟(jì)效益影響，無法公平地分配社會資源。如我國東西差異的解決，就需要政策性銀行把國家的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合起來，利用政策性投資的乘數(shù)效應(yīng)，彌補(bǔ)中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金缺口，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，示范和誘導(dǎo)功能。政策性金融體現(xiàn)了政府重點扶持意向和長期發(fā)展目標(biāo)，一定程度上降低了投資領(lǐng)域的信貸風(fēng)險。如開發(fā)性金融作為政策性金融的深化和發(fā)展，有助于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全、增強(qiáng)競爭力的一種金融形式。開發(fā)性金融為政府擁有、賦權(quán)經(jīng)營，具有國家信用，體現(xiàn)政府意志，把國家信用與市場原理特別是與資本市場原理有機(jī)結(jié)合起來。開發(fā)性金融的活力來自于政府賦權(quán)的法定國家信用,通過把政府信用、政府協(xié)調(diào)與市場原理相結(jié)合,充分運(yùn)

24、用國家信用的高能量,在政府與市場之間架起了橋梁和紐帶,不斷在體制建設(shè)和完善市場方面發(fā)揮獨(dú)特作用,防止和抑制尋租行為,彌補(bǔ)市場失靈和缺損。開發(fā)性金融不是商業(yè)金融,一般情況下不會直接進(jìn)入已經(jīng)高度成熟的商業(yè)化領(lǐng)域,而是從不成熟的市場介入,用資金和體制建設(shè)來帶動市場的發(fā)展。開發(fā)性金融的特征是，只要有市場缺損、法人等制度缺損,而又有光明市場前景的投融資領(lǐng)域,能夠進(jìn)行制度建設(shè)的、以整合體制資源取得盈利的,就都是開發(fā)性金融的領(lǐng)域。第三，異向配置資源功能。這一功能在資金運(yùn)用上主要表現(xiàn)兩點：一是彌補(bǔ)性，市場機(jī)制和價值規(guī)律所遺漏的非價格形式和低效益方面往往有著重大的社會效益，政策性銀行的介入可以彌補(bǔ)資源配置的不足

25、；二是調(diào)控性，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)貼近市場，當(dāng)市場失靈時，就需要政策性銀行參與調(diào)控。這種異向配置資源的功能與政策性銀行的特殊身份是相符的 。 （二） 公立高校的公益性目標(biāo) 賦予公立高校公法人地位是兩大法系許多國家的共同特點或發(fā)展趨勢。究其原因，正是基于公立高等學(xué)校是依公法設(shè)立，行使一定的公權(quán)力，為公益目的存在，但又具有不同于行政機(jī)關(guān)特征的特殊的行政組織。這種地位，既滿足了國家履行高等教育職能的需要，保證了高校的公益性，又能夠使高等學(xué)校避免一般行政上的官僚習(xí)氣和僵化手續(xù)，保持一定程度的精神自由，也容易得到社會的贊助 。同時也有助于司法機(jī)關(guān)對高等學(xué)校進(jìn)行必要的監(jiān)督。我國高校與國外公立高校具有類似的特征:

26、高校由國家舉辦并經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立，都具有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)和法律人格，都需要獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任；高校開展活動應(yīng)當(dāng)以公益為目的；高校行使著部分公共權(quán)力；高校又受公共權(quán)力的控制程度較大。三、公立高校的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位成為政策性銀行的主要支持對象基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)都是政策性銀行的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域。而我國公立高校很早就被國家確立為重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。江澤民同志在第三次全國教育工作會議上的講話中指出：“切實把教育作為先導(dǎo)性、全局性、基礎(chǔ)性的知識產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施，擺到優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略重點地位?！敝该髁私逃l(fā)展的方向，確立了教育在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位，同時也賦予教育新的歷史使命。朱鎔基同志也明確指出：“要進(jìn)一步解放思想

27、，發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)”。當(dāng)前，盡管關(guān)于“教育產(chǎn)業(yè)化”、“教育市場化"、“教育商品化” 等提法遭到非議，但“發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)”已為大家所認(rèn)同。 根據(jù)人力資本理論，教育投資可以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長。以往，人們將教育作為消費(fèi)性事業(yè)來發(fā)展，是由政府提供的一種大家都可以消費(fèi)的福利。但是現(xiàn)在人們逐步認(rèn)識到，教育是公益性的事業(yè)，但也是一種產(chǎn)業(yè)，而且不僅只是一種廣義的產(chǎn)業(yè)（廣義的教育產(chǎn)業(yè)，是指根據(jù)1985年國家統(tǒng)計局提出的中國三次產(chǎn)業(yè)劃分的意見，教育屬于第三產(chǎn)業(yè)），教育還是一種實實在在的產(chǎn)業(yè)。所謂教育產(chǎn)業(yè)，是指辦學(xué)既要遵循教育規(guī)律，也要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律來辦教育，發(fā)揮市場作用對教育資源進(jìn)行合理配置；教

28、育的投入要講求經(jīng)濟(jì)效益，要計算教育成本；學(xué)校為社會和個人提供了教育服務(wù)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)獲取合理的報償（指非義務(wù)教育）；教育管理需要加強(qiáng)質(zhì)量、效率、競爭觀念，提高辦學(xué)效益。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的觀點看，教育作為一種以高知識技能為特征的產(chǎn)業(yè)，有必要，也有可能進(jìn)入市場。教育產(chǎn)業(yè)雖然與其他產(chǎn)業(yè)相比具有其特殊性，但其產(chǎn)業(yè)屬性仍十分明顯。對于一項產(chǎn)業(yè)來說，其普遍性的特征是生產(chǎn)性、服務(wù)性、經(jīng)營性和效益性。高等教育階段，具備了上述特性。教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個長期的過程，而且資金需要量較大。政策性銀行貸款不同于一般商業(yè)銀行，貸款期限較長，授信額度也較大。高校申請政策性銀行貸款，其還款期限要長于商業(yè)銀行貸款，還本付息壓力也要小于商

29、業(yè)銀行貸款。一直以來,對國家重點扶持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目發(fā)放貸款是政策性銀行重要的開發(fā)項目。政策性銀行應(yīng)該集中好資金，增加對高等院校基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)放貸款。一方面，由于財政資金長期滿足不了高校的發(fā)展需要，高校投資欠債較多。因此，政策性銀行在提供基礎(chǔ)設(shè)施貸款時，要考慮的是既有教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金安排，又有改善學(xué)生和教職工生活條件等方面資金的計劃；既有科研方面的風(fēng)險投資需要，又要為校辦企業(yè)和后勤集團(tuán)提供資金保障等等。另一方面，國家開發(fā)銀行在提供資金支持時，也要按照輕重緩急，優(yōu)先選擇制約高校發(fā)展的“瓶頸”項目，如教學(xué)樓、圖書館、學(xué)生宿舍樓改、擴(kuò)建等作為支持對象。解決了這些問題，就會對擴(kuò)大高校的招生規(guī)模起到

30、顯著的乘數(shù)效應(yīng)。在資金投量上，應(yīng)按照國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和高校發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行適度投放。 四、公立高校使用政策性銀行貸款的現(xiàn)實可行性 國家開發(fā)銀行作為我國政府的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu),可以依托自身的政府背景、資金實力、項目開發(fā)能力,對高校提供貸款。國家開發(fā)銀行對高校提供貸款將是中國教育、政策性銀行發(fā)展史上的重要事件,它對我國的教育、科技以及經(jīng)濟(jì)等多方面的發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。首先，它能夠緩解和部分消除教育投入不足的狀況。國家開發(fā)銀行可憑借它雄厚的金融實力加大對教育的投資額度，解決高等院校在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在的巨大資金缺口，進(jìn)一步發(fā)展高等教育，廣泛提高我國人口素質(zhì)。其次，它有助于我國教育質(zhì)量的提高。國家開發(fā)銀行的資金注入將大大改善學(xué)校的辦學(xué)條件和師資力量，這為實現(xiàn)高等教育大眾化的目