農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)研究——試析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革為背景

1、農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)研究試析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革為背景    論文摘要：十七屆三中全會(huì)通過了在確保土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。這一政策改革有利于我國農(nóng)業(yè)分散的經(jīng)營模式逐步向規(guī)?；?、集約化發(fā)展，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的資本與技術(shù)投入，釋放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，通過帕累托改進(jìn)實(shí)現(xiàn)資源的有效合理配置，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。在改革過程當(dāng)中，政府應(yīng)該從城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略高度來建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，借助土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系建設(shè)，并逐步完善。 論文關(guān)鍵詞：帕累托改進(jìn)；農(nóng)村土地承包；經(jīng)營權(quán)流

2、轉(zhuǎn)；社會(huì)保障 十七屆三中全會(huì)提出在保證土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。政策允許農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其目的在于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)逐步向規(guī)?；?、集約化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。 1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的帕累托改進(jìn)效應(yīng)及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件 帕累托改進(jìn)是建立在帕累托最優(yōu)的基礎(chǔ)上的概念，帕累托最優(yōu)是指在一個(gè)完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個(gè)人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進(jìn)其任何他人的福利。帕累托最優(yōu)是現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)判斷一個(gè)社會(huì)的資源配置是否達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)和社會(huì)福利最大化的標(biāo)

3、準(zhǔn)之一。 過多的勞動(dòng)投入與過少的資本和技術(shù)投入的均衡是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置的特點(diǎn)，這顯然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的低階均衡，農(nóng)業(yè)的高階均衡應(yīng)該是資本、技術(shù)的投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的均衡。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)要發(fā)展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動(dòng)力流出農(nóng)業(yè)部門，而資本與技術(shù)等要素流人農(nóng)業(yè)部門。要想逐步改進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的低階均衡的狀況，進(jìn)行土地規(guī)模化經(jīng)營是一個(gè)可行之路，規(guī)模化經(jīng)營必然要求資本與技術(shù)的大力投人。 實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營涉及到完善土地流轉(zhuǎn)制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺(tái)促進(jìn)流轉(zhuǎn)土地的法律和政策及采取措施擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營擴(kuò)大的經(jīng)營模式，這對(duì)于我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的規(guī)模要

4、求是適用的，這就需要流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。 土地承包經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要的前提條件就是土地的產(chǎn)權(quán)是清晰的，在保證土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有外，土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)是歸農(nóng)民個(gè)人自由支配的(但不能改變土地的農(nóng)用耕地用途)。 市場是配置資源的基本形式，任何有限經(jīng)濟(jì)資源的利用，如果不通過市場機(jī)制進(jìn)行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源更不能例外。而清晰的產(chǎn)權(quán)是市場發(fā)揮作用的前提，產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對(duì)于農(nóng)地市場的作用和經(jīng)濟(jì)的效率具有顯著影響。只要產(chǎn)權(quán)是

5、排他性的和可轉(zhuǎn)讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產(chǎn)權(quán)具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時(shí)間)都影響著資源的配置效率。    2我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問題及其改進(jìn) 十一屆三中全會(huì)以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)村逐步確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是對(duì)農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，可以說是我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。 21農(nóng)村土地承包經(jīng)營現(xiàn)狀及存在問題隨著我國改革開放的不斷深入和社

6、會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)村土地制度需要進(jìn)行新的改革，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的第二次飛躍，客觀上要求農(nóng)村土地必須走規(guī)模經(jīng)營、集約發(fā)展的道路。政策允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，無疑將有助于促進(jìn)我國土地生產(chǎn)要素市場的發(fā)育和建立，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場化配置的進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變、不改變土地用途和不損害農(nóng)民承包權(quán)益的前提下，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作等

7、形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)。現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)，指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金額及其支付方式由雙方自行約定。 這項(xiàng)制度尚處于初期的探索發(fā)展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認(rèn)識(shí)問題之所在，積極探索其解決之道。 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中，比較普遍的問題是流轉(zhuǎn)中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的多，零星流轉(zhuǎn)的多，口頭協(xié)議的多，債權(quán)不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉(zhuǎn)服務(wù)的少，有秩序流轉(zhuǎn)的少，有操作規(guī)程的少，有規(guī)范合同的少，有檔案

8、管理的少。 另外，流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)混亂。多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強(qiáng)、市場狹小的特點(diǎn)。各地雖然均存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但是沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，影響了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的公平。因此，中國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級(jí)的階段，且發(fā)育緩慢，需要政府的引導(dǎo)和相應(yīng)的政策措施的支持。在我國農(nóng)村非政府組織或者說是民間組織不是很發(fā)達(dá)的情況下，政府的官方認(rèn)證、支持和引導(dǎo)就顯得至關(guān)重要了。    22完善農(nóng)村土

9、地承包經(jīng)營機(jī)制針對(duì)這些問題，政府應(yīng)在這幾方面著手：一是清理和完善農(nóng)村土地承包手續(xù)，保證土地產(chǎn)權(quán)的界定清晰。按照十七屆三中全會(huì)決定的要求，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。二是完善法制體系，制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化原則性的條款規(guī)定。農(nóng)村土地承包法有許多是原則性的條款，應(yīng)將其進(jìn)一步的細(xì)化，以便在實(shí)際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過程當(dāng)中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農(nóng)民素質(zhì)，加大對(duì)農(nóng)民教育和培訓(xùn)的投入。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)的提高有利于土地流轉(zhuǎn)市場的形成和完善，同時(shí)，也對(duì)資本技術(shù)投入增加后所

10、實(shí)施的規(guī)模經(jīng)營提供人力資源的支持。 3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善 土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。在當(dāng)前中國農(nóng)村，社會(huì)保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的唯一依靠，是農(nóng)民的基本的社會(huì)保障，對(duì)于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進(jìn)程將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。所以，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，要建立在積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的基礎(chǔ)上，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保障。解決好農(nóng)民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度

11、，土地的流轉(zhuǎn)自然就會(huì)加快。地方政府在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程當(dāng)中，應(yīng)積極推進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點(diǎn)的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會(huì)保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國社會(huì)穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 31農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)與完善 311建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)民提供最低生活保障財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組(2007)認(rèn)為，在市場化、工業(yè)化和城市化背景下，構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是一個(gè)正確的發(fā)展方向。農(nóng)村低保是農(nóng)村社會(huì)保障體系的“基石”，健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是也必須是從這里起步。而且，建立農(nóng)村低保

12、制度，也是對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度的改革和完善。建立規(guī)范化、科學(xué)化和法制化的農(nóng)村低保制度來豐富和完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的迫切需要。 最低生活保障制度是對(duì)公民生存權(quán)的保障。是“最后的安全網(wǎng)”。作為一種制度，農(nóng)村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時(shí)救濟(jì)，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權(quán)的一種應(yīng)有的權(quán)利?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)重視農(nóng)村低保工作，為農(nóng)民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農(nóng)村，因病致貧、因教育致貧等現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的，如果沒有低保來兜底農(nóng)民的基本生存，后果不堪設(shè)想。貧困是

13、動(dòng)蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負(fù)的外部效應(yīng)，糾正這種負(fù)的外部效應(yīng)，避免動(dòng)蕩，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是政府的應(yīng)盡職責(zé)。312健全農(nóng)民合作醫(yī)療體系，保證其病有所醫(yī)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡稱新農(nóng)合)試點(diǎn)推廣以來，全國各地已經(jīng)取得了較多制度建設(shè)和基金擴(kuò)面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))有2448個(gè)，占全國總縣(市、區(qū))的8553；參加新農(nóng)合人口達(dá)到726億，參合率達(dá)到了8596，已有92億人次享受到新農(nóng)合補(bǔ)償，共補(bǔ)償資金591億元

14、。    新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應(yīng)進(jìn)一步的完善，政府財(cái)政尤其是中央財(cái)政對(duì)這部分的投入支出要加大，保證這項(xiàng)制度的健康運(yùn)行有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。2009年，全國財(cái)政收入613169億元，比2008年增加999512億元，增長195，這說明，我國現(xiàn)在的財(cái)政收入是完全可以支撐新農(nóng)合所需資金的。 313養(yǎng)老保障可借鑒日本的農(nóng)民年金制度在農(nóng)民達(dá)到一定年齡后，規(guī)定他們必須對(duì)土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，政府給予這部分農(nóng)民足以保障其生活的補(bǔ)貼，這種做法相當(dāng)于給了農(nóng)民退休金，采用農(nóng)民年金制度會(huì)促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利水平的提高。這樣就使農(nóng)民的晚年生活有了保障，同時(shí)也極大減輕土地的社會(huì)

15、保障負(fù)擔(dān)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民養(yǎng)老方面，也要發(fā)揮原有的家庭養(yǎng)老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老能很好的結(jié)合起來，讓農(nóng)民也能安享幸福的晚年。 32農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化建設(shè)從另外的一個(gè)角度來看，不僅僅是農(nóng)村社會(huì)保障的建立和完善有助于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化和適度規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也為我國向城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系邁進(jìn)，提供了一個(gè)很好的契機(jī)。 我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元體制是由我國的二元經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致的，從西方發(fā)達(dá)國家來看，二元經(jīng)濟(jì)模式并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須要經(jīng)歷的階段。但是，現(xiàn)階段的發(fā)展中國家基本上都存在著二元經(jīng)濟(jì)

16、結(jié)構(gòu)，發(fā)展中國家的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與其所處的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境及采取的經(jīng)濟(jì)政策是密切相關(guān)的。在和平發(fā)展的世界環(huán)境中，發(fā)展中國家要推動(dòng)本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要積極地進(jìn)行工業(yè)化，而工業(yè)化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發(fā)達(dá)圍家那樣通過殖民掠奪來實(shí)現(xiàn)，由此，發(fā)展中國家只能在本國范圍內(nèi)進(jìn)行，硬性的、人為的劃分農(nóng)村和城市，通過政府的政治強(qiáng)制權(quán)力來保障城市工業(yè)發(fā)展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應(yīng)屬前蘇聯(lián)的斯大林模式。 斯大林模式的根本特征就是大規(guī)模的全國公有制與高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。全國公有制的本質(zhì)，是國家掌控資源；高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，是國家配置資源。其目標(biāo)指向，是加速蘇聯(lián)的工業(yè)化進(jìn)程，并傾斜于重工業(yè)化與

17、軍工化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府掌控經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了給社會(huì)主義工業(yè)化進(jìn)行原始積累，政府利用行政手段切斷農(nóng)民與市場的自然、自發(fā)聯(lián)系，剝奪其自由進(jìn)出市場并依據(jù)市場價(jià)格信號(hào)決定自己經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)利，人為壓低農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，以低價(jià)收購或強(qiáng)制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業(yè)發(fā)展所需的資金。政府以自己規(guī)定的遠(yuǎn)低于市場價(jià)的價(jià)格強(qiáng)制收購農(nóng)副產(chǎn)品的途徑，來為國家進(jìn)行工業(yè)化積累巨額資金。    我國的“三農(nóng)”問題的形成，就是因?yàn)閲覟榱思涌鞂?shí)現(xiàn)工業(yè)化而將農(nóng)村作為其原始積累的來源，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)進(jìn)行的超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制所致。因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)，國家和政府應(yīng)該多關(guān)注農(nóng)村的發(fā)展，政策和公共財(cái)政應(yīng)多向“三農(nóng)”傾斜，增加對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，支持農(nóng)村的發(fā)展。在一定程度上來說，這也是國家對(duì)之前農(nóng)村只貢獻(xiàn)沒發(fā)展的補(bǔ)償，也是我國目前實(shí)行以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策的國家行政倫理之所在。 農(nóng)村的社會(huì)保障體系在當(dāng)前的中國還沒有能夠建立，土地承包經(jīng)營權(quán)的