農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)及法制從法經(jīng)濟學(xué)視角

1、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)及法制從法經(jīng)濟學(xué)視角    摘要：現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地規(guī)范制度是不系統(tǒng)，不科學(xué)的，造成農(nóng)村宅基地利用率很低，宅基地需求緊張，空心村大量存在。本文從法經(jīng)濟學(xué)的角度，著眼宅基地的利用效率和公平，設(shè)計新的宅基地使用制度，包括宅基地使用期限的建立，宅基地流傳程序的規(guī)范、宅基地流轉(zhuǎn)模式的開拓等幾個方面。關(guān)鍵詞：宅基地 合理使用 法經(jīng)濟學(xué)一、農(nóng)村宅基地制度現(xiàn)行的相關(guān)法律制度及其解讀（一）憲法關(guān)于宅基地的規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土

2、地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。 一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。【1】 根據(jù)2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的中華人民共和國憲法修正案修正，第十條；【1】 根據(jù)憲法規(guī)定的精神，憲法關(guān)于宅基地的規(guī)定是局限在所有權(quán)的限制層面，不僅規(guī)定了所有權(quán)的歸屬，也規(guī)定了所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓的限制，但是對于宅基地的使用，卻沒有更好的規(guī)定，只是做出合理使用的要求。（二）法律法規(guī)的規(guī)定1、土地管理法的規(guī)定及其解讀該法第八條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所

3、有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?】 根據(jù)年月日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議關(guān)于修改中華人民共和國土地管理法的決定第二次修正）； 【2】根據(jù)土地管理法有關(guān)制度，對于宅基地的管理只是再次的確認(rèn)宅基地的歸屬，宅

4、基地申請標(biāo)準(zhǔn)上的限制，并對住房出租再申請給與限制，實際上是變相的限制了宅基地的出讓，但是這些規(guī)范不甚周延，僅僅有上述規(guī)定，并不足以保障該農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的效益和公平。2、國土資源部印發(fā)<關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見>的通知 的規(guī)定農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度計劃。?。▍^(qū)、市）在下達給各縣（市）用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計劃指標(biāo)中,可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標(biāo)。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標(biāo)應(yīng)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤?？h（市）國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)。各省（區(qū)、市）要適應(yīng)農(nóng)民

5、住宅建設(shè)的特點，按照嚴(yán)格管理，提高效率，便民利民的原則，改革農(nóng)村村民建住宅占用農(nóng)用地的審批辦法。各縣（市）可根據(jù)?。▍^(qū)、市）下達的農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標(biāo)和農(nóng)村村民住宅建設(shè)的實際需要，于每年年初一次性向?。▍^(qū)、市）或設(shè)區(qū)的市、自治州申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后由縣（市）按戶逐宗批準(zhǔn)供應(yīng)宅基地。對農(nóng)村村民住宅建設(shè)利用村內(nèi)空閑地、老宅基地和未利用土地的，由村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐級審核，批量報縣（市）批準(zhǔn)后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐宗落實到戶。堅決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省（區(qū)、市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合本地實際，制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和宅基地申請

6、條件。不符合申請條件的不得批準(zhǔn)宅基地。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟組織提出申請，并在本集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報縣（市）審批。經(jīng)依法批準(zhǔn)的宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組應(yīng)及時將審批結(jié)果張榜公布。各地要規(guī)范審批行為，健全公開辦事制度,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?？h（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要將宅基地申請條件、申報審批程序、審批工作時限、審批權(quán)限等相關(guān)規(guī)定和年度用地計劃向社會公告，在宅基地審批過程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源管理所要做到“三到場”。即：受理宅基地申請后，要到實地審查申請人是否符合

7、條件、擬用地是否符合規(guī)劃等；宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，要到實地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地。各地一律不得在宅基地審批中向農(nóng)民收取新增建設(shè)用地土地有償使用費。由我國現(xiàn)行的法律制度也可以看出，現(xiàn)有的制度是注重宅基地的使用效率的，諸如農(nóng)村空閑的宅基地的落實政策，宅基地面積的規(guī)定，所建房屋出賣、出租和贈與對再次申請宅基地影響的規(guī)定等，但是現(xiàn)存的制度是不健全的，不能有效的保障宅基地的有效利用，一個體現(xiàn)宅基地效益價值的制度構(gòu)建成為宅基地利用所必需面對的一個課題。二、現(xiàn)行宅基地法律制度的缺陷：一個法經(jīng)濟學(xué)的思考進路（一）國家應(yīng)積極干預(yù)宅基地使用，提高其流轉(zhuǎn)效率根據(jù)科

8、斯定律，在交易成本不為零的情況下，為了保障最大經(jīng)濟效益的實現(xiàn)，就要利用法律來“以重現(xiàn)市場和復(fù)制市場”，也就是要強調(diào)要運用法律將財產(chǎn)權(quán)利重新分配給通過市場交換可以得到他們的那些人。正如波斯納所言權(quán)利“轉(zhuǎn)讓給某些更有效使用他的人”?！?】【美】R.波斯納：法律的經(jīng)濟分析，41頁；【3】法律中所存在著的價值，并不僅限于秩序、公平和個人自由這三種。許多法律規(guī)范首先是以實用性、以獲得最大效益為基礎(chǔ)的，簡言之，即使個人付出的代價減少到最低的限【4】【英】彼得·斯坦、約翰·香德：西方社會的法律價值，第2-3頁；【4】我國現(xiàn)在的宅基地，不存在合理的流轉(zhuǎn)制度，使得一些宅基地被閑置浪費，因為缺

9、乏相應(yīng)的法律法規(guī)的規(guī)范，這些閑置的宅基地并沒有實現(xiàn)很好的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地浪費非常嚴(yán)重，因為缺乏流轉(zhuǎn)機制和農(nóng)村宅基地需求的膨脹，新宅基地的申請占用農(nóng)田的情況也非常嚴(yán)重，這樣就造成宅基地資源浪費的同時，也造成農(nóng)用地的浪費。我國現(xiàn)行的關(guān)于宅基地的規(guī)定，對于宅基地的態(tài)度是曖昧的。對于宅基地流轉(zhuǎn)不再分配給新的宅基地是符合效益原則的，因為要將有限的宅基地資源留給”有效“利用他的人，但是過分限制宅基地的流轉(zhuǎn)就會導(dǎo)致宅基地的使用浪費，也就是現(xiàn)在我國農(nóng)村的“空心化”的重要原因。任何新的宅基地的申請都是在原有宅基地的基礎(chǔ)上增加規(guī)劃，這樣的結(jié)果就是新的需求緊張，老的宅基地閑置，造成宅基地資源的浪費。改善宅基地利用情

10、況，提高利用效率的重要措施就是國家積極干預(yù)宅基地的利用，通過完善宅基地使用的法律法規(guī)，增加促進宅基地流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計，提高其利用率，這種流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計，主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)實現(xiàn)形式、流轉(zhuǎn)主體范圍等方面。（二）宅基地效益價值追求的平衡點科斯定律強調(diào)交易成本和效益原則，但是這種對效益的追求，并不是對法律其他價值的放棄，在宅基地規(guī)制的法律目標(biāo)選擇上，應(yīng)該堅持“效率優(yōu)先，公平居次”的原則，在兼顧公平的基礎(chǔ)上，追求宅基地管理制度有利于最大限度增加神會財富的這一目標(biāo)。效率應(yīng)該成為成為制定，評判和選擇宅基地規(guī)范制度的根本原則和首要標(biāo)準(zhǔn)。在具體的宅基地制度設(shè)計上，增加宅基地的使用期限制度是增強宅基地利用效率的一個最有

11、效的方式。從我國憲法和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來看，沒有規(guī)定宅基地的使用期限，但是界定宅基地規(guī)定使用期限也不會違背憲法和有關(guān)的法律法規(guī)，憲法合理利用宅基地的精神就應(yīng)該包括宅基地使用期限的規(guī)定，國土資源部關(guān)于宅基地的使用意見提出的“逐步落實空閑宅基地，爭取實現(xiàn)一戶一宅”目標(biāo)實際上也是渴望宅基地制度的設(shè)計應(yīng)該有一個合理的期限。這個期限的設(shè)置，同時要兼顧公平，不能過長，也不能過短。同時為了確保這種效益的最大化需求，新的法律制度來確認(rèn)符合效益原則的流轉(zhuǎn)也是促進宅基地利用效率的一個重要條件。（三）宅基地保護方法的傾向性法律權(quán)利的保護方法是多樣的，但是，無論如何選擇，權(quán)利制度的設(shè)計都應(yīng)該以降低交易成本和促進效益

12、最大化為準(zhǔn)則。宅基地的保護應(yīng)該堅持從“財產(chǎn)規(guī)則”向“責(zé)任規(guī)則”的演變，在宅基地使用制度遭遇權(quán)利規(guī)則瓶頸的時候，應(yīng)該堅持“責(zé)任規(guī)則”的設(shè)計模式，從而促進宅基地效益的最大化?！爸挥型ㄟ^在社會成員間相互劃分對特定社會資源使用的排他權(quán)，才會產(chǎn)生適當(dāng)?shù)募睢Ｈ绻魏我粔K土地都為人們所有，卻總有這么一些人，他們可以排除任何其他人接近其特定的區(qū)域。那么個人會通過更重或者其他措施來努力使土地價值最大化?！薄?】【美】R.波斯納：法律的經(jīng)濟分析，4041頁。【5】宅基地管理制度的完善，應(yīng)該體現(xiàn)需求者的意志，一個科學(xué)和合理的宅基地管理制度，應(yīng)該包括這樣一個制度，一個合格的宅基地需求者可以通過市場獲得宅基地的使用權(quán)

13、，以便不引起宅基地使用的不必要的浪費。如何建立一個科學(xué)的宅基地取得模式制度是至關(guān)重要。這樣一個符合法經(jīng)濟學(xué)思維的制度設(shè)計應(yīng)該包括，有效的流轉(zhuǎn)方式、公平有償取得制度、科學(xué)的定價系統(tǒng)等。三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度之完善（一）擴大轉(zhuǎn)讓主體的范疇農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的建立，首先就是宅基地轉(zhuǎn)讓主體的范圍設(shè)定。在現(xiàn)有的宅基地管理制度上，申請者應(yīng)該是農(nóng)村集體組織的成員，對于受讓主體并沒有列明，但是根據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)精神，應(yīng)該是只有集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員之間的轉(zhuǎn)讓。新的轉(zhuǎn)讓制度的設(shè)計，應(yīng)該是對此有所擴大，并不以某個集體組織成員的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓為限度，可是是各個農(nóng)村集體組織間成員之間，也可以對城市戶口需求者進行轉(zhuǎn)讓。擴大主

14、體范圍，可以實現(xiàn)宅基地的有效利用，因為是轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)，并不改變農(nóng)村經(jīng)濟組織對該宅基地的所有權(quán)，附之以宅基地的使用權(quán)期限，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對該宅基地的有效控制。擴大城市戶口人員成為轉(zhuǎn)讓對象，可以有效緩解城市土地緊張與房價過高的問題，有利于實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控。當(dāng)然，為了避免因為主體擴大引起的交易投機行為，根據(jù)“效率優(yōu)先，公平次之”的原則，需要進入價格管理機制，采用交易價格申報核準(zhǔn)制度，超過核準(zhǔn)價格部分，歸于宅基地所有權(quán)集體經(jīng)濟組織所有。（二）建立完善的轉(zhuǎn)讓規(guī)范程序一個完善的宅基地轉(zhuǎn)讓程序規(guī)范應(yīng)該包括轉(zhuǎn)讓價格制度、轉(zhuǎn)讓期限期限、村集體經(jīng)濟組織同意程序等幾個方面。在轉(zhuǎn)讓價格上，應(yīng)該建立交易價格核準(zhǔn)

15、制度，雖然價格核準(zhǔn)不太符合市場規(guī)律，但是介于農(nóng)村宅基地價格評估和認(rèn)定上的特殊性，所以我國目前建立核準(zhǔn)制度有其必要性，既能保障交易的安全進行，也能有效的防止農(nóng)村宅基地的投機行為。同時建立配套的交易價格歸入制度，超過核準(zhǔn)價格的土地收益，并不必然界定為非法所得，而是采用歸入制度，歸入經(jīng)濟組織成員共有。宅基地的站讓期限不要超過已經(jīng)經(jīng)過制度設(shè)計的宅基地使用權(quán)期限制度，超過期限的超過部分無效，以宅基地使用權(quán)的剩余期限為期限。宅基地的轉(zhuǎn)讓關(guān)乎農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員的利益，因此，宅基地的轉(zhuǎn)讓應(yīng)該堅持經(jīng)過村民代表會議或者村民會議的過半數(shù)同意這個程序，否則，土地的轉(zhuǎn)讓行為無效。為了防止這種同意權(quán)的濫用，宅基地轉(zhuǎn)

16、讓表決程序上，可以設(shè)計這樣一個限制，以便在保障效益的時候體現(xiàn)公平，那就是內(nèi)部成員同等條件下的購買制度，在同等條件下，內(nèi)部成員有優(yōu)先購買權(quán)，在合理的期限內(nèi)不購買的視為同意。（三）建立宅基期限制度和地閑置收回制度我國現(xiàn)有宅基地管制制度沒有關(guān)于農(nóng)村宅基地使用年限的規(guī)定，這個是造成宅基地資源浪費的一個重要原因。建立科學(xué)的宅基地使用年限制度，附加以使用期限續(xù)期申請制度，既保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，也保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)的效益價值。對于閑置的宅基地應(yīng)該建立閑置罰金制度和收回制度，規(guī)定一個合理的期限，在閑置時間達到該期限，需要每年繳納一定數(shù)額的宅基地閑置費，從繳納土地閑置費開始，達到一個期限，村集體經(jīng)濟組織將無償收回該宅基地，對于地上的附屬物采用“誰受益，誰補償”原則，由新受讓主體負(fù)責(zé)補償。（四）宅基地轉(zhuǎn)讓行為模式的開拓還是從一個效益的角度，宅基地的流轉(zhuǎn)可以是轉(zhuǎn)讓、出租、也可以是合作建房等方式。轉(zhuǎn)讓和出租是宅基地流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)模式，單純的這兩種方式不足以保障宅基的效益最大化。因為住宅的排他性，所以建立宅基地分享制度來保障宅基地利用效率，該方式的功能不能為轉(zhuǎn)讓和出租所替代。同時又因為轉(zhuǎn)讓和出