我國(guó)政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略論析

1、我國(guó)政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略論析摘要 20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)倡導(dǎo)的“政府主導(dǎo)型”旅游發(fā)展戰(zhàn)略，不僅獲得了各旅游主體的普遍認(rèn)可，同時(shí)也帶來(lái)了十分可觀的經(jīng)濟(jì)效益，我國(guó)的旅游業(yè)取得了重大發(fā)展和空前繁榮。在旅游產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程中，旅游行政管理不可避免地出現(xiàn)了一些問(wèn)題。理性看待這些問(wèn)題，認(rèn)真查找其中原因，需要我們從戰(zhàn)略層面、操作層面和保障層面進(jìn)一步思考對(duì)策，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)建和諧繁榮的旅游產(chǎn)業(yè)新格局、新局面。一、 政府干預(yù)與旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的核心要旨是，按照旅游業(yè)的自身特點(diǎn)，以市場(chǎng)為主要基礎(chǔ)來(lái)配置資源，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，爭(zhēng)取旅游業(yè)更大的發(fā)展。在旅游

2、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)踐中，有關(guān)部門對(duì)“政府主導(dǎo)”戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)，仍未從觀念上完全擺脫“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的思維定勢(shì)，這主要表現(xiàn)為3個(gè)方面：一是把“政府主導(dǎo)”理解為“政府主宰”，沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政領(lǐng)導(dǎo)模式，由長(zhǎng)官意志代替企業(yè)行為，以行政命令取代市場(chǎng)規(guī)律；二是把“政府主導(dǎo)”理解為“政府主財(cái)”，由政府財(cái)政撥款包攬一切，旅游企業(yè)對(duì)政府只有“等”、“靠”、“要”，不僅束縛了自身發(fā)展空間，也失去了有利商機(jī)；三是把“政府主導(dǎo)”理解為“政府主干”，全部事務(wù)由政府投資并進(jìn)行直接管理，政府的主要職能就是給旅游企業(yè)以多種政策保護(hù)和政策優(yōu)待，這樣難以形成公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。旅游業(yè)的發(fā)展具有外部性特征。如果某人或某個(gè)企業(yè)在從事經(jīng)

3、濟(jì)活動(dòng)時(shí)給其他個(gè)體帶來(lái)危害或利益，而該個(gè)人或企業(yè)又沒(méi)有因?yàn)檫@一后果支付賠償或得到報(bào)酬，這種危害或利益就被稱為“外部性”。在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，旅游資源開(kāi)發(fā)和旅游企業(yè)的外部性問(wèn)題非常明顯。旅游資源具有稀缺性，單純的市場(chǎng)運(yùn)作，完全受利益驅(qū)使，必然會(huì)造成資源的過(guò)度利用以至于掠奪性開(kāi)發(fā)，最后嚴(yán)重破壞旅游資源。旅游資源的保護(hù)性開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用，必須通過(guò)政府的科學(xué)規(guī)劃、政策指導(dǎo)、信息發(fā)布和規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入等措施才能實(shí)現(xiàn)。旅游業(yè)的生產(chǎn)原理具有公共產(chǎn)品的特征。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是旅游目的地的整體形象推廣。以一個(gè)城市或地區(qū)為范圍的城市旅游形象或區(qū)域旅游形象，具有公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征，在很大程度上具有外溢效

4、應(yīng)（正外部性），是一種新型的公共產(chǎn)品。政府利用公共財(cái)政資源，對(duì)整個(gè)城市或區(qū)域進(jìn)行形象宣傳乃至投資，就成為一種必然之選。二是旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施及其配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)是旅游業(yè)科學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)先決條件。一個(gè)城市或是一個(gè)地區(qū)，其旅游資源無(wú)論多么豐富，如果沒(méi)有通暢安全的交通與外界溝通，顯然無(wú)法得到可持續(xù)的發(fā)展，也無(wú)法帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和人民致富?；A(chǔ)設(shè)施作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由各級(jí)政府部門來(lái)提供。信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致旅游市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)紊亂。當(dāng)市場(chǎng)的一方無(wú)法觀察到另一方的行為，或無(wú)法獲知另一方行為的完全信息時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“信息不對(duì)稱”的情況。在旅游市場(chǎng)上，信息不對(duì)稱是滋生各種形態(tài)的旅游企業(yè)的“溫床”，也是旅

5、游企業(yè)之間進(jìn)行各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)主要原因，這造成了旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的極大紊亂。改善信息不對(duì)稱狀況，可以從很大程度上進(jìn)一步規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序。二、我國(guó)政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略中的主要問(wèn)題從學(xué)理角度而言，政府部門往往把旅游產(chǎn)品歸屬到公共性資源范疇，旅游市場(chǎng)存在壟斷和失靈的可能性；從市場(chǎng)角度看，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為主體都是理性的行為體，即所謂的“經(jīng)濟(jì)人”，政府干預(yù)應(yīng)當(dāng)從輕、適當(dāng)和有限。政府部門認(rèn)為，在堅(jiān)持市場(chǎng)資源配置的基礎(chǔ)作用下，強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府的行政力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)，可以實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。推進(jìn)這一戰(zhàn)略的根本前提是：充分尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，促進(jìn)旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范化和法治化。 隨著“政府主導(dǎo)型”旅游

6、發(fā)展戰(zhàn)略的推行實(shí)施，旅游主管部門行業(yè)管理職能的轉(zhuǎn)變已經(jīng)初見(jiàn)成效，同時(shí)也出現(xiàn)了若干問(wèn)題，歸結(jié)起來(lái)，主要有以下3個(gè)方面：（一） 旅游行政主體不明旅游業(yè)是一項(xiàng)綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及各行各業(yè)，同樣是從事旅游業(yè)的企業(yè)分別歸屬于不同的主管部門管理，企業(yè)產(chǎn)權(quán)和人事權(quán)分別歸屬于不同的投資部門，各旅游相關(guān)部門有著各自的利益訴求，旅游局不能替代其他部門行使管理職能，由此，導(dǎo)致了交叉重復(fù)管理的紊亂局面。事實(shí)上，國(guó)家各級(jí)旅游行政管理部門沒(méi)有真正的宏觀調(diào)控權(quán)力和宏觀調(diào)控手段，這使我國(guó)旅游業(yè)長(zhǎng)期處于各自為政、條塊分割的分散局面，嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)旅游業(yè)的整體利益。（二） 旅游行政壁壘重重雖然地方政府在各地旅游業(yè)的發(fā)展過(guò)程中起到了積

7、極作用，比如明確旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位、配置資源、協(xié)調(diào)社會(huì)力量、推動(dòng)旅游開(kāi)發(fā)等，但“地方保護(hù)主義”的存在，致使行政區(qū)域之間在發(fā)展旅游業(yè)上失去了協(xié)調(diào)、協(xié)商的基礎(chǔ)。各行政區(qū)域之間旅游項(xiàng)目布局重復(fù)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶有明顯的行政區(qū)域利益特征。同時(shí)，跨行政區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，給排水、電力、交通等難以實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)一規(guī)劃和系統(tǒng)建設(shè)，旅游資源的統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)和旅游產(chǎn)品的整體設(shè)計(jì)，一直難以推行。（三）行政管理責(zé)任不清目前，我國(guó)旅游管理行政責(zé)任邊界比較模糊，職業(yè)責(zé)任和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較小，這導(dǎo)致政府決策的主觀性、隨意性和不科學(xué)性。政府工作人員在做出錯(cuò)誤決策后，得不到實(shí)質(zhì)性的責(zé)任追究，盛行“長(zhǎng)官意志，首長(zhǎng)工程”。旅游業(yè)中大量低

8、水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目的存在，大量的國(guó)有資產(chǎn)被用來(lái)交了“學(xué)費(fèi)”，事后卻找不到責(zé)任主體。此外，地方政府或旅游行政管理部門作為一種特殊的微觀主體參與旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中，不斷出現(xiàn)“政府代替市場(chǎng)”的違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)象，致使“政府行為”不僅不能對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行有效的宏觀管理，反而限制了市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行。三、推進(jìn)我國(guó)政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的基本思路旅游資源是社會(huì)公民共享的資源，具有公共性特點(diǎn)，由政府來(lái)提供最為合適。旅游業(yè)的資源配置主要依賴于市場(chǎng)，但市場(chǎng)的自由運(yùn)作會(huì)出現(xiàn)失靈，公眾的需求、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)條件等要素也具有隨時(shí)改變的特性，這也需要政府部門發(fā)揮宏觀調(diào)控職能。從這一角度而言，旅游行政管理的基本內(nèi)容，就是各級(jí)旅游行政

9、管理機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)和管理范圍。在不同經(jīng)濟(jì)體制下，政府相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)具有不同的工作重心和管理內(nèi)容。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，旅游企業(yè)與旅游行政管理機(jī)構(gòu)解除了行政隸屬關(guān)系，它們直接面對(duì)市場(chǎng)，成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人。各級(jí)旅游行政管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確“政企分開(kāi)、簡(jiǎn)政放權(quán)、宏觀管好、微觀放開(kāi)”的基本原則，將管理范圍從原來(lái)的旅游系統(tǒng)內(nèi)部的直屬企業(yè)，穩(wěn)步有序地?cái)U(kuò)大到各個(gè)部門、各個(gè)行業(yè)所有經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)、單位和個(gè)人；政府部門的管理重心，應(yīng)當(dāng)從直接管理轉(zhuǎn)向間接政策引導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)督、法律調(diào)控、信息咨詢、關(guān)系協(xié)調(diào)和提供服務(wù)方面，其主要扮演服務(wù)者角色。現(xiàn)階段，政府部門對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控，主要是提供更加完備

10、的法律支持體系和更加完善的公共服務(wù)體系，以增強(qiáng)我國(guó)旅游業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)稅收、補(bǔ)貼等手段和方式，進(jìn)行必要的政府干預(yù)，最終完善我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的要素條件。為此，必須遵循兩大原則：一是實(shí)際原則。目前，我國(guó)旅游資源分布與開(kāi)發(fā)存在著較為嚴(yán)重和明顯的差異性與不均衡性，這意味著我國(guó)旅游項(xiàng)目的差異性和市場(chǎng)需求的多樣性。應(yīng)當(dāng)遵循各地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)某一種發(fā)展模式，要根據(jù)不同的資源條件、市場(chǎng)需求和公眾需要，來(lái)制定合適的旅游發(fā)展戰(zhàn)略。二是和諧原則。旅游業(yè)是一個(gè)開(kāi)放性、綜合性、聯(lián)動(dòng)性和影響性都很強(qiáng)的交叉產(chǎn)業(yè)。發(fā)展旅游業(yè)要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，無(wú)論在宏觀層面上，還是在微觀層面上，都要堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)資源的基

11、礎(chǔ)性配置作用，通過(guò)政府的有效指導(dǎo)和規(guī)范服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的和諧發(fā)展。政府和市場(chǎng)都是社會(huì)資源配置的基本途徑，在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面也不例外，關(guān)鍵是能否各得其所。政府應(yīng)當(dāng)履行市場(chǎng)自身無(wú)法調(diào)節(jié)的行政職能，旅游市場(chǎng)的運(yùn)作則應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)家的宏觀政策，并為之所用。一直以來(lái)，政府作用和市場(chǎng)行為之間的關(guān)系都是一項(xiàng)復(fù)雜的決策選擇，兩者都非萬(wàn)能的。我國(guó)的旅游產(chǎn)業(yè)尚處于不發(fā)達(dá)階段，尋求更為合適的發(fā)展途徑政府與市場(chǎng)的博弈合作，應(yīng)當(dāng)是一種值得探索的模式，至少可以認(rèn)定的是：無(wú)論政府的作用多一些，還是市場(chǎng)的調(diào)節(jié)多一些，其目的和宗旨都是為了更加有效、合理地配置旅游資源，實(shí)現(xiàn)我國(guó)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。四、促進(jìn)我國(guó)政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的

12、建議策略在穩(wěn)步推進(jìn)“政府主導(dǎo)型”旅游發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程中，政府要充分尊重旅游市場(chǎng)本身的內(nèi)在規(guī)律，實(shí)行規(guī)范化和法治化管理，兼顧效率與公平，既要規(guī)避政府管理中可能存在的信息不足或信息丟失現(xiàn)象，避免決策遲緩情況；又要憑借市場(chǎng)機(jī)制作用，促進(jìn)旅游企業(yè)的自主創(chuàng)新；同時(shí)節(jié)約決策成本和社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)旅游資源的科學(xué)合理開(kāi)發(fā)。（一）做好戰(zhàn)略層面的指揮者轉(zhuǎn)變政府部門的旅游行政職能。轉(zhuǎn)變政府職能，要求依據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，整合政府行政權(quán)力，從整體上建立能夠滿足當(dāng)前和未來(lái)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展需要的政府職能體系。各級(jí)政府要明確旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位，精心選擇旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，在實(shí)施“大產(chǎn)業(yè)、大市場(chǎng)、大旅游”的旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略下，把旅

13、游業(yè)作為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重點(diǎn)。正確發(fā)揮政府部門對(duì)旅游市場(chǎng)的干預(yù)作用，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，使政府由原來(lái)的控制者、參與者、操縱者轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)者、監(jiān)督者和服務(wù)者，促進(jìn)旅游業(yè)健康、快速和可持續(xù)發(fā)展。確立先進(jìn)的旅游行政理念。旅游行政管理部門在處理與企業(yè)和其他社會(huì)組織的關(guān)系上，應(yīng)充分尊重各自的自主權(quán)，不能隨意橫加干預(yù)，從而把平等理念貫穿于政府全部行政活動(dòng)中，推動(dòng)旅游業(yè)的民主化和法制化。同時(shí)，把效能理念體現(xiàn)在旅游行政管理部門工作的行為結(jié)果上，堅(jiān)決克服形式主義。制定和實(shí)施有利于旅游業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策和配套政策。政府的主導(dǎo)作用和干預(yù)職能，往往通過(guò)制定和實(shí)施一系列的產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出來(lái)。政府部門通過(guò)制訂計(jì)劃以及

14、財(cái)政、金融、稅務(wù)、價(jià)格、工商管理、招商引資、交通運(yùn)輸、出入境管理等方面的相關(guān)政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)旅游業(yè)優(yōu)先、快速、持續(xù)地實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。（二）做好操作層面的協(xié)調(diào)者建立完善的旅游協(xié)調(diào)體系。旅游產(chǎn)業(yè)具有綜合性、關(guān)聯(lián)性和邊緣性較強(qiáng)的特點(diǎn)，必須給予旅游行政管理部門一個(gè)全行業(yè)管理的權(quán)力和手段，建立一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威、高效的旅游管理機(jī)構(gòu)，解決跨行業(yè)、跨地區(qū)的旅游發(fā)展問(wèn)題。為此，應(yīng)當(dāng)成立權(quán)威性更高、協(xié)調(diào)力度更大的旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)委員會(huì)，賦予它宏觀指導(dǎo)、重點(diǎn)把關(guān)、組織協(xié)調(diào)和督促檢查等職能。改善旅游企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)。建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)提供一個(gè)公平、自由的市場(chǎng)環(huán)境。旅游產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力最終要由旅游企業(yè)來(lái)完成，

15、我國(guó)旅游企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)策略以及國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)直接決定了該產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府部門應(yīng)加大對(duì)發(fā)展旅游業(yè)密切相關(guān)的需要較大規(guī)模初始投資和需要較長(zhǎng)建設(shè)周期的項(xiàng)目投資力度，發(fā)展具有優(yōu)勢(shì)的相關(guān)及輔助產(chǎn)業(yè)，為旅游業(yè)提供強(qiáng)有力的支撐，實(shí)現(xiàn)信息、技術(shù)、資本、人力的雙向融通，使旅游業(yè)真正成為一個(gè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)群。（四）做好保障層面的規(guī)范者加強(qiáng)旅游經(jīng)濟(jì)立法。目前我國(guó)出臺(tái)了一系列的旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，如旅行社管理?xiàng)l例、導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例、旅游安全管理暫行辦法等，但我國(guó)旅游業(yè)的法規(guī)建設(shè)水平仍然滯后。為此，應(yīng)抓緊完善旅游法規(guī)體系建設(shè)，加大執(zhí)法力度，做到“有法可依，有法必依”；設(shè)置必要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如質(zhì)檢所，對(duì)旅游業(yè)實(shí)行法制化管理；強(qiáng)化對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和管理，抓住突出的市場(chǎng)問(wèn)題進(jìn)行集中整治，維持旅游企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，保護(hù)旅游者合法權(quán)益，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。完善行政行為的評(píng)估與監(jiān)督體系。一方面，加強(qiáng)對(duì)旅游行政管理部門行政行為的評(píng)估?？偨Y(jié)、檢查行政計(jì)劃和政策的執(zhí)行情況，及時(shí)揭露實(shí)施行政行為過(guò)程