現(xiàn)代電力監(jiān)管制度的基本特征

1、    現(xiàn)代電力監(jiān)管制度的基本特征            作者：未知時(shí)間：2007-11-21 23:19:00                     （一）電力監(jiān)管制度的由來、沿革和趨勢 監(jiān)管制度可以追朔到19世紀(jì)的美國。在1887年，

2、旨在管理那個(gè)時(shí)代最偉大的新興工業(yè)鐵路的州際商務(wù)委員會的成立，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)管制時(shí)代的開始。對鐵路實(shí)行管制的理由是，鐵路成為當(dāng)時(shí)美國的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，因?yàn)殍F路將整個(gè)國家聯(lián)結(jié)在一起，從而消除了各州的邊界。因此，管制的目標(biāo)是實(shí)行公正、合理的價(jià)格，確保公眾的利益，限制鐵路巨頭們對市場的操縱。這一監(jiān)管制度建立后，證明了在自由經(jīng)濟(jì)體制下的壟斷行業(yè)中管理私人經(jīng)濟(jì)的有效性。隨后經(jīng)濟(jì)管制的思想，開始延伸到電力、石油、天然氣、電信、民航等其他的重要領(lǐng)域，管制思想成為影響美國經(jīng)濟(jì)的重要方面。20 世紀(jì)初的美國電力產(chǎn)業(yè)，占統(tǒng)治地位的是垂直一體化程度越來越強(qiáng)的公共電力公司（私有），不僅控制了發(fā)電市場，而且控制了輸電和配電市場。這

3、些公司在一個(gè) “獨(dú)占的特許區(qū)”形成了壟斷。于是1916年，美國33個(gè)州建立了政府管制機(jī)構(gòu)，監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的公共電力企業(yè)，發(fā)放經(jīng)營特許權(quán)，監(jiān)管電力企業(yè)的價(jià)格、融資、服務(wù)、財(cái)務(wù)等。該管制機(jī)構(gòu)的職責(zé)，一是避免消費(fèi)者利益因公共電力企業(yè)壟斷而受侵害；二是保證供電的可靠性。同時(shí)該規(guī)制機(jī)構(gòu)還允許電力企業(yè)得到合理的投資回報(bào)率。盡管州政府對電力企業(yè)的監(jiān)管并沒有在保護(hù)公眾利益和維護(hù)公共電力企業(yè)利益之間做出優(yōu)先性選擇，但卻明白無誤地表明了政府關(guān)注的，一是電力產(chǎn)品的價(jià)格；二是關(guān)注投資者進(jìn)行必要的投資以保證供電的可靠性。1935年美國國會通過了“公共機(jī)構(gòu)持股公司法”（PUHCA）。該法案將電力服務(wù)權(quán)授予地方性電力公司，同時(shí)

4、州政府對電力零售交易進(jìn)行監(jiān)管。PUHCA限制其他電力公司的發(fā)電業(yè)務(wù)進(jìn)入那些已經(jīng)授權(quán)給某個(gè)公共電力公司提供電力服務(wù)的特許區(qū)。這樣事實(shí)上，公共電力公司就沒有競爭。隨后，美國國會又通過了聯(lián)邦電力法（FEA）。該法授權(quán)聯(lián)邦政府進(jìn)行州際電力交易的監(jiān)管。聯(lián)邦電力委員會負(fù)責(zé)州際電力批發(fā)價(jià)格的制定，而州內(nèi)的零售業(yè)務(wù)由州一級機(jī)構(gòu)監(jiān)管。這樣，到了1935年底，美國絕大多數(shù)電力交易在所謂的“回報(bào)率”或“基于服務(wù)成本定價(jià)”的框架下受到監(jiān)管。這一管制思想一直統(tǒng)治到20世紀(jì)的70年代，并由美國逐漸傳播到世界上主要的市場經(jīng)濟(jì)國家。70年代的兩次石油危機(jī)，重創(chuàng)了美國經(jīng)濟(jì)和電力工業(yè)。美國國會于1978年通過了“公共企業(yè)管制政策

5、法（PURPA）”（做為“國家能源法”的第二部分“），雖然立法的初衷是鼓勵可再生能源的發(fā)展和新技術(shù)的采用，但事實(shí)上PURPA法卻為美國的電力市場打開了競爭的大門。隨后，在里根時(shí)期，奉行”供給學(xué)派“的主張，提倡放松管制和自由競爭。從而使得電力監(jiān)管體制進(jìn)入了一個(gè)改革的新篇章，由此拉開了電力工業(yè)改革和電力監(jiān)管制度改革的序幕。1996年4月24日，美國聯(lián)邦能源管制委員會（FERC）發(fā)布了著名的888號法案，通過開放非歧視性的輸電服務(wù)促進(jìn)電力批發(fā)市場的競爭。美國對經(jīng)濟(jì)管制的新思路，被英國的撒切爾首相采用和發(fā)揚(yáng)，電力工業(yè)私有化、打破垂直一體化壟斷、重組電力工業(yè)的市場化結(jié)構(gòu)、改革和重構(gòu)電力監(jiān)管體制，成為了英

6、國電力改革不可分割的組成部分。 1989年，英國電力法確立了電力所有權(quán)從國家向私人投資者的轉(zhuǎn)變、引入競爭性電力市場和建立獨(dú)立的管制制度。英國電力工業(yè)改革的模式為許多國家所效仿。特別是20世紀(jì)80年代以來，全球電力工業(yè)市場化改革浪潮風(fēng)起云涌。與15年前相比，除非洲及亞洲的少數(shù)國家外，目前世界上大多數(shù)國家都已經(jīng)或正在進(jìn)行電力工業(yè)的市場化改革。這些國家在建立電力市場、引入競爭的同時(shí)，建立與之相適應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如英國、加拿大、阿根廷、巴西、印度、波蘭等國，在實(shí)行電力改革時(shí)，都成立了專門的全國性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟委員會在“1996歐盟電力改革指令”中明確要求其所有成員國“建立一定的有效的監(jiān)管機(jī)制，保證透

7、明度，以避免濫用某些壟斷市場的行為，尤其是損害消費(fèi)者、帶有掠奪性的行為”。到2001年4月，除德國以外的所有歐盟成員國都進(jìn)行了監(jiān)管體制改革，建立了電力或能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確了與電力市場結(jié)構(gòu)變化相適應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容。（二）國外現(xiàn)代電力監(jiān)管制度的基本特點(diǎn)世界各國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管者制衡機(jī)制等方面，取決于各自的電力市場模式、引入競爭的范圍和程度、電力行業(yè)結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)、國家政治體制、法律制度、國家的地域面積等，也受電力工業(yè)歷史狀況的影響。因此，各國電力監(jiān)管體制各有特色，不盡一致。1.電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和屬性國外電力監(jiān)管主要有兩種典型的模式，一是獨(dú)立的電力監(jiān)管模式。以英美為代表的以及受

8、英美法系影響較深的澳大利亞和南美國家大多數(shù)采取的是單獨(dú)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式，集中監(jiān)管職能于一體，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府部門，具有較強(qiáng)的權(quán)威性和中立性。而且這種監(jiān)管模式的發(fā)展趨勢是，由專門單一的電力監(jiān)管逐漸與天然氣及其他能源合并，實(shí)行能源的綜合監(jiān)管，以節(jié)省監(jiān)管成本及提高監(jiān)管效率。二是非獨(dú)立監(jiān)管模式。日本以及1998年以前歐洲大陸法系國家（如法國、德國等）總體上采取政監(jiān)合一的監(jiān)管模式。在獨(dú)立監(jiān)管模式，由于中央和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系不同，又存在著兩種類型：其一是垂直監(jiān)管模式，即成立一個(gè)全國統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并設(shè)立若干分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，如英國、阿根廷、新西蘭等國家只設(shè)立國家電力管制機(jī)構(gòu)，根據(jù)電力管制的實(shí)際需要，在各

9、地設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)。其二是分級監(jiān)管的方式，采取這種方式的國家一般為如美國、澳大利亞等聯(lián)邦制國家。美國在聯(lián)邦和州分別設(shè)置了電力管制機(jī)構(gòu)，在聯(lián)邦一級成立了聯(lián)邦能源管制委員會（FERC），是隸屬于美國能源部的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。美國各州還成立了公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各州的電力監(jiān)管。各州的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有很大的自主性。從發(fā)展趨勢上看，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍由政府行政部門的直接監(jiān)管向獨(dú)立、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)方向發(fā)展。很多原來采取政監(jiān)合一或由政府部門直接監(jiān)管的國家，紛紛分離政監(jiān)職能，建立獨(dú)立的專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟委員會明確要求其成員國建立獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。至2000年底，歐盟15個(gè)成員國當(dāng)中有12個(gè)已經(jīng)決定設(shè)立專門的

10、監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其權(quán)利、權(quán)限、規(guī)模以及獨(dú)立程度因國別不同而有所區(qū)別。所謂獨(dú)立性包含兩個(gè)涵義：一是獨(dú)立于政府，以減少政府為達(dá)到短期政治目的而行使自由裁決權(quán)所造成的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)使該機(jī)構(gòu)有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，不因政府的更迭而發(fā)生大的變化。二是獨(dú)立于股東，與受規(guī)制主體、私人投資者和消費(fèi)者都保持一定的距離，以保證其中立性和公正性。 監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源，有來自于政府財(cái)政撥款的，也有來自于被監(jiān)管企業(yè)繳納的費(fèi)用，但主要形式是來自于被監(jiān)管企業(yè)交納的費(fèi)用。2.監(jiān)管職能監(jiān)管職能的確定是同電力市場的競爭程度密不可分的，換句話說，電力市場的競爭程度和市場結(jié)構(gòu)決定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。競爭程度越低，越需要加強(qiáng)監(jiān)管。如前所述，監(jiān)管并不能根本

11、解決壟斷體制下的福利損失問題，在電力工業(yè)盡最大可能引入競爭和市場機(jī)制，有限范圍原則得以普遍采用，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)應(yīng)放在競爭而不是監(jiān)管問題上，只要可能市場機(jī)制就應(yīng)成為主導(dǎo)，這樣監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)集中在判斷行業(yè)的壟斷成分和反壟斷等問題上。按照此理念建立的與市場化改革相適應(yīng)的電力監(jiān)管制度，就成為了電力監(jiān)管體制改革的基本方向。從監(jiān)管職能上，現(xiàn)代電力監(jiān)管制度有如下特點(diǎn)：一是隨著電力市場的逐步完善和市場功能的發(fā)揮，各國電力監(jiān)管體制改革的總趨勢是區(qū)分競爭環(huán)節(jié)（發(fā)電和售電）和壟斷環(huán)節(jié)（輸配電），放松競爭環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)接入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管以及安全、環(huán)保和普遍服務(wù)等非經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容的監(jiān)管（社會監(jiān)管）。

12、監(jiān)管改革的理念是在競爭環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場功能，監(jiān)管主要集中在壟斷環(huán)節(jié)，使得監(jiān)管的對象和內(nèi)容均集中，以提高監(jiān)管的有效性和效率。對競爭環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，不再實(shí)行以往嚴(yán)格的準(zhǔn)入和價(jià)格管制；監(jiān)管的目標(biāo)是鼓勵公平競爭、防止市場的壟斷、保證公平、有效競爭的市場秩序；監(jiān)管的具體內(nèi)容和手段是行業(yè)準(zhǔn)入（此處對準(zhǔn)入的監(jiān)管主要是審查企業(yè)的資質(zhì)、是否符合環(huán)境要求和技術(shù)要求等，而不是限制進(jìn)入的準(zhǔn)入管理）、股權(quán)結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)、服務(wù)質(zhì)量等。對壟斷環(huán)節(jié)輸配電的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，主要是網(wǎng)絡(luò)開放、輸配電價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等，其中輸配電價(jià)格和網(wǎng)絡(luò)的公平接入是監(jiān)管的核心。社會性監(jiān)管則主要是對涉及技術(shù)（如系統(tǒng)規(guī)劃、運(yùn)行）、安全、消費(fèi)者利益、清潔能源發(fā)

13、展、污染物排放、環(huán)境保護(hù)、普遍服務(wù)等方面進(jìn)行監(jiān)管。 二是由保護(hù)性監(jiān)管向激勵性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，此特征更多地體現(xiàn)在監(jiān)管的核心內(nèi)容輸配電價(jià)格監(jiān)管上。所謂價(jià)格的保護(hù)性監(jiān)管是指過去廣泛采用的投資回報(bào)率的價(jià)格監(jiān)管工具。就基于投資回報(bào)率的價(jià)格監(jiān)管而言，試圖讓公眾代表參與制定電價(jià)、回報(bào)率和投資的方式，達(dá)到促進(jìn)電力公司履行服務(wù)義務(wù)和防止出現(xiàn)壟斷利潤的目的。但是，這種方法的致命缺陷是，首先，采用投資回報(bào)率監(jiān)管，政府管制機(jī)構(gòu)必須掌握充分信息，從而必須支付昂貴成本和需要龐大的官僚機(jī)構(gòu)。其次，政府規(guī)制者掌握的信息相對公司而言仍不完備，由于信息不對稱導(dǎo)致政府同公司就回報(bào)率進(jìn)行談判時(shí)，處于不利地位。再次，是固定回報(bào)率不能創(chuàng)造一種

14、激勵機(jī)制，促進(jìn)公司降低成本。由于投資回報(bào)率按法定比例固定不變，因此電力公司的利潤率既有保證又固定不變，這樣就缺乏一種促進(jìn)電力公司降低成本的激勵機(jī)制。事實(shí)上，這一價(jià)格監(jiān)管方法是使被監(jiān)管者利益“法定”化的保護(hù)性監(jiān)管。最高限價(jià)的價(jià)格監(jiān)管（RPIX）是一種新的規(guī)制工具，它是在考慮了物價(jià)指數(shù)的前提下，對輸配電價(jià)格實(shí)行最高限價(jià)，并且此最高限價(jià)不是長期固定不變的，而是定期進(jìn)行調(diào)查和調(diào)整，通常是逐步下調(diào)的。監(jiān)管機(jī)構(gòu)提前制定下一階段的最高限價(jià)，要求輸、配電公司在所要求的時(shí)間，其輸配電價(jià)格必須低于最高限價(jià)。這樣就對被監(jiān)管者創(chuàng)造了一個(gè)提高效率、降低成本的激勵機(jī)制，故而稱其為激勵性監(jiān)管。這一激勵性的價(jià)格監(jiān)管方式，被越

15、來越多的國家所采用，而且還在電信、天然氣、供水等產(chǎn)業(yè)中都得到應(yīng)用。但是，由于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家發(fā)展階段不同，電力改革的目標(biāo)選擇和改革重點(diǎn)存在著明顯的差異。發(fā)達(dá)國家在電力市場成熟、電力供給大于需求的前提條件下，改革的重點(diǎn)是價(jià)格的激勵性監(jiān)管，以改進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營績效、提高行業(yè)運(yùn)行效率、降低電價(jià)和提供多種服務(wù)；發(fā)展中國家卻面臨發(fā)展電力、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo)等任務(wù)，電力改革的重點(diǎn)是要保證電力系統(tǒng)的安全運(yùn)行、吸引新投資以支持電力行業(yè)發(fā)展。3.監(jiān)管的監(jiān)督制衡機(jī)制許多國家監(jiān)管的監(jiān)督制衡機(jī)制由如下三方面組成：一是實(shí)行政監(jiān)分離。政府各部門負(fù)責(zé)政策和規(guī)劃的制定；監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府政策，對電力市場進(jìn)行日常的、專業(yè)化的監(jiān)管。政策制定職能和監(jiān)管職能的分離，避免了監(jiān)管機(jī)構(gòu)既是政策制定者又是執(zhí)行者的弊端，有助于約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利和減少決策失誤。二是法律授權(quán)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其監(jiān)管職能得到法律的明確授權(quán)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一切行為都置于法律和監(jiān)管規(guī)則的框架下，依法監(jiān)管，從而避免了監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用權(quán)