ID182-住房保障制度并軌研究

1、我國住房保障的制度“并軌”研究潘愛民作者簡介：潘愛民1974-，男，湖南慈利人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。 Email:panaiminby126 韓正龍 湖南科技大學(xué)商學(xué)院 湖南 湘潭 411201摘 要：雖然我國已基本建立了城鎮(zhèn)住房保障體系而且其在一定程度上解決了住房弱勢(shì)群體的住房問題；但是在新的形勢(shì)下，住房保障制度仍然存在一些問題?；诖吮疚氖紫葘?duì)于住房保障制度的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理和分析；其次，剖析了我國住房保障體系中暴露出的問題；再次，嘗試性的提出住房保障制度的“并軌”的觀點(diǎn)，以此解決住房保障存在的問題：短期內(nèi)，以現(xiàn)有住房保障供應(yīng)模式為基礎(chǔ)，發(fā)展出租型和

2、出售型并舉的經(jīng)濟(jì)適用房模式、將出租型的經(jīng)濟(jì)適用房并入到公租房；將出售類的經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房并入到新型的經(jīng)濟(jì)適用房制度；長期，將廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房并入到租房保障體系，以發(fā)放租房補(bǔ)貼的形式對(duì)住房困難群體實(shí)施住房保障；最后，對(duì)新型住房保障體系的完善提出了意見和建議。關(guān)鍵詞：住房保障 市場供應(yīng) 保障制度 制度并軌Study on system “combination” of chinas housing securityPAN Ai-min HAN Zheng-long(Hunan University of science & technology, Hunan, Xiangtan

3、, 411201, China)Abstract: Low-rent housing, affordable housing, housing accumulation fund have become an important part of Chinas housing security system in recent years. Those has made significant role in the transition of chinas economic system and reform of social system. However , more and more

4、deficits of housing security system appears obvious in the new situation .Firstly, this paper makes an summarizing and analyzing on situation of chinas housing security system. Secondly, it analyzes some problems of housing guarantee system .Thirdly ,we tentative propose new views about making the c

5、ombination of chinas housing guarantee system to solve the existing problems:in short term on the base of existing housing supply mode, rental type and sell type mixed economy applicable room mode should be developed ,at the same time we should incorporate lease type economy applicable room into mal

6、e rent room system; a kind of economy applicable room ,price fixing room will incorporated into new economy applicable room; In long-term low rent room and male rent room will incorporate into rent security system the housing difficulties family ,”sandwich” layer, long-term and short-term floating p

7、opulation will accept rent-housing subsides .Finally, in order to make new housing guarantee system , some advice and suggestions will be proposed. Key words: housing security； market support,；security system； system combination 1 引言本文首先分析了我國城鎮(zhèn)住房保障的運(yùn)行現(xiàn)狀及政策實(shí)施效果；其次，剖析了我國住房保障體系中暴露出的問題；再次，提出住房保障制度“并軌”的觀

8、點(diǎn)來解決現(xiàn)行住房保障制度體系存在的問題；最后，提出相關(guān)政策建議。2 我國城鎮(zhèn)住房保障制度的運(yùn)行現(xiàn)狀為了配合我國的住房市場化改革，解決住房弱勢(shì)群體的住房問題，我國已逐漸建立了供應(yīng)、需求相結(jié)合的住房政策體系。雖然我國住房保障政策已取得了很大的成效，但是各保障政策的運(yùn)行成效與政策初衷之間仍存在著差距。2.1 經(jīng)濟(jì)適用房政策的發(fā)展現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)適用房是由政府供應(yīng)主要面向低收入的住房困難家庭的政策性住房。10總體而言，對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房來說，其發(fā)展規(guī)模日漸壯大、保障效果日漸突出。具體來講，2009年全國經(jīng)濟(jì)適用房投資額為1134億元，13年間投資額增長六倍，年增長率到達(dá)了47%。無論從經(jīng)濟(jì)適用房的竣工套數(shù)還是從銷

9、售面積來分析，均可看出經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展過程中所呈現(xiàn)的波狀趨勢(shì)。1999年經(jīng)濟(jì)適用房竣工套數(shù)為48萬套，2001年增長到了60萬套，這說明作為房改新政的經(jīng)濟(jì)適用房在運(yùn)行初期獲得了居民的歡送。然而隨著經(jīng)濟(jì)適用房自身缺陷的暴露，經(jīng)濟(jì)適用房的下滑趨勢(shì)已很明顯，2005年經(jīng)濟(jì)適用房竣工數(shù)量下滑到了28萬套。隨著近幾年房地產(chǎn)宏觀調(diào)控力度的加大，經(jīng)濟(jì)適用房的發(fā)展規(guī)模呈現(xiàn)出上升的態(tài)勢(shì)，2009年全國經(jīng)濟(jì)適用房竣工總量上升到了39萬套。與此同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)適用房銷售情況來分析，1997年經(jīng)濟(jì)適用房銷售面積為1211萬平方米，2001年增長到了4021萬平方米。隨后各年逐漸下降，尤其是近年來隨著住宅價(jià)格的上漲，2009

10、年全國經(jīng)濟(jì)適用房銷售面積下降到3058萬平方米。與此同時(shí)經(jīng)濟(jì)適用房銷售價(jià)格卻從1997年均價(jià)1097元/平方米增加到2009年的2134元/平方米，增長1.9倍，年均增長率為15%；相對(duì)而言，名義人均城鎮(zhèn)收入增長3.32倍，年均增長25%，考慮到中低收入群體的名義收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平的現(xiàn)實(shí)，因此中低收入群體的實(shí)際收入的增長和經(jīng)濟(jì)適用房銷售價(jià)格的增長很是相當(dāng)，中低收入群體住房問題仍然存在?？傊?，經(jīng)濟(jì)適用房在獲得巨大發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了不少的問題。【12】表1 經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)與發(fā)展情況年份投資額萬元竣工情況套銷售面積萬m2銷售價(jià)格元/m2199718549591211.851097199827

11、085231666.51035199943702114849782701.311093200054243656035733760.071202200159964646047884021.471240200258904455384864003.611283200362198334476784018.871380200460638804975013261.81482200551918062873113205.011655200669683973380403336.971729200782092603565803507.521754200897090633537823627.251929200911

12、3407553984413058.852134注：數(shù)據(jù)來源，1998-2010年全國統(tǒng)計(jì)年鑒2.2 廉租房政策的發(fā)展現(xiàn)狀廉租房是由政府提供的，面向城鎮(zhèn)戶口的常住居民中的最低收入家庭的社會(huì)保障住宅。政府積極推動(dòng)了廉租房制度的發(fā)展，至2007年6月底，全國586個(gè)城市建立了相對(duì)完善的住房保障制度，并已成為住房保障政策體系的基礎(chǔ)。近年來,為解決城市低收入家庭的住房問題，更好的配合城鎮(zhèn)住房市場化改革，政府積極推動(dòng)了廉租房的建設(shè)。2009年中央繼續(xù)加大了保障補(bǔ)助力度，中部地區(qū)300元/平方米，西部地區(qū)400元/平方米；同時(shí)2009年中央政府用于廉租房建設(shè)的支出已到達(dá)187.1億元；2010年中央下?lián)?6

13、7億元的住房保障專項(xiàng)積金用于廉租房的建設(shè)。雖然在政府的大力支持下，廉租房獲得了較大地發(fā)展，但是據(jù)審計(jì)署2010年11月16日發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，2007-2009年，北京、上海、重慶、成都等22個(gè)城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例未到達(dá)10的最低要求，3年里這些城市共計(jì)少提取146.23億元。12 保障資金的缺乏嚴(yán)重的影響了廉租房的發(fā)展和壯大。2.3 住房公積金政策的發(fā)展現(xiàn)狀自1991年上海市率先建立了住房公積金制度以來，經(jīng)過近二十年的發(fā)展，其在全國已經(jīng)具有一定的規(guī)模。住房公積金制度已成為我國住房保障制度的重要組成部分，在幫助住房弱勢(shì)群體解決住房問題的過程中發(fā)揮了重要的作用。據(jù)全

14、國住房公積金管理情況通報(bào)顯示，公積金繳存余額獲得了持續(xù)穩(wěn)定增長。2008年末，全國住房公積金繳存額為4469.48億元，同比增加926.56億元，增長幅度到達(dá)26.15%;提取額為1958.34億元，占同期繳存額的43.82%，同比增長149.56億元，增幅為8.27%;發(fā)放住房公積金貸款131.13萬筆，發(fā)放金額到達(dá)2035.93億元，占當(dāng)年繳存額的45.55%。截止2008年底，全國公積金繳存余額已達(dá)12116億元。根據(jù)住房公積金制度的運(yùn)行狀況，全國各地紛紛對(duì)其進(jìn)行了調(diào)整和完善。如2009年寧夏在全國率先實(shí)現(xiàn)公積金貸款“省內(nèi)漫游”;寧波、萊蕪紛紛出臺(tái)住房公積金貸款優(yōu)惠政策；北京、南京采取措

15、施收緊住房公積金貸款政策。公積金制度的完善和發(fā)展對(duì)我國城鎮(zhèn)住房保障制度體系的構(gòu)建有著舉足輕重的意義。3 我國城鎮(zhèn)住房保障制度暴露出的問題我國城鎮(zhèn)住房保障制度在發(fā)展過程中存在著不少的問題，本文將主要對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公積金政策存在的問題進(jìn)行分析。具體包括：3.1 經(jīng)濟(jì)適用房制度存在的問題1保障對(duì)象范圍的變化將使得保障政策的效應(yīng)難以厘清2007國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的假設(shè)干意見中將經(jīng)濟(jì)適用房的目標(biāo)群體從原來的中低收入家庭調(diào)整為低收入家庭。雖然經(jīng)濟(jì)適用房制度的變化解決了經(jīng)濟(jì)適用房保障范圍過于寬泛的弊端，但同時(shí)也產(chǎn)生了新的問題。經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房的保障對(duì)象會(huì)產(chǎn)生重疊，這會(huì)導(dǎo)致了決策者

16、難以厘清住房保障政策間的真實(shí)效應(yīng)。由于經(jīng)濟(jì)適用房制度設(shè)計(jì)上的不合理，如保障對(duì)象確實(shí)定缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，“夾心層”問題仍然沒有解決，保障對(duì)象范圍的變化會(huì)把更多的中層及中低收入階層推進(jìn)市場。隨著房價(jià)和收入不同比例的上漲，更多的“夾心層”將會(huì)出現(xiàn)。這不僅會(huì)影響經(jīng)濟(jì)適用房保障效果的發(fā)揮而且葉會(huì)影響城鎮(zhèn)住房保障體系的發(fā)展與變革。2保障政策的福利效應(yīng)流失現(xiàn)象嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)適用房保障政策的效應(yīng)流失表現(xiàn)在：其一，建設(shè)時(shí)，經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)選址以城鎮(zhèn)郊區(qū)居多，空間失配效應(yīng)顯著。雖然經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)會(huì)降低居民獲取住房的成本，但是郊區(qū)化會(huì)增加居民的生活成本，政策的福利效應(yīng)會(huì)被抵消，從而保障政策的效果不是很明顯；其二，分配

17、時(shí)，部分高收入群體依靠自身的實(shí)力混入到分房隊(duì)伍中，而應(yīng)當(dāng)享受政策優(yōu)惠的群體卻沒有獲得足夠的住房保障；其三，交易時(shí)，國家規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用房在獲取5年后允許進(jìn)入市場交易。這將會(huì)使得具有保障福利性的公房變?yōu)樗接挟a(chǎn)權(quán)房，雖然國家業(yè)采取了一定的限制措施來防止上述現(xiàn)象的發(fā)生，但是公共福利的流失現(xiàn)象仍然存在。3退出機(jī)制不完善現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)適用房退出機(jī)制不完善，缺乏完善的推出機(jī)制。經(jīng)濟(jì)適用房的補(bǔ)貼方式多是一次性、靜態(tài)的將補(bǔ)貼劃撥給中低收入群體。受保障群體獲取住房的同時(shí)也意味著公共福利變成了私有財(cái)產(chǎn)，這將極大扭曲經(jīng)濟(jì)適用房保障的本質(zhì)、更背離保障政策的初衷。而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必然會(huì)產(chǎn)生新的中低收入群體，舊的經(jīng)濟(jì)適用房難以對(duì)

18、新的群體實(shí)施保障，住房困難問題依然存在，經(jīng)濟(jì)適用住房保障效率依然不高。3.2 廉租房政策存在的問題無論從保障對(duì)象的界定還是保障政策的運(yùn)行效率來講，廉租房的保障效率都是高于經(jīng)濟(jì)適用房的。但是廉租房自身仍存在著一些問題：1保障對(duì)象覆蓋面狹窄會(huì)導(dǎo)致“夾心層”群體出現(xiàn)廉租房的保障對(duì)象是低收入群體。狹義上的低收入群體是指低保戶、貧困人口；廣義上的低收入群體是指無法從市場獲得住宅的住房困難群體。7但是，由于實(shí)際的保障范圍多限定在低保戶、優(yōu)撫家庭中的困難戶，這會(huì)使城鎮(zhèn)中既購不起房而又非低保的群體成為廉租房制度和經(jīng)濟(jì)適用房制度間的“夾心層”。住房價(jià)格的上漲、住房獲取難度的加大、進(jìn)城農(nóng)民工的增多、制度設(shè)計(jì)漏洞的

19、存在又會(huì)使更多的群體變成“夾心層“群體。2保障形式的選擇欠合理，保障效果不明顯雖然實(shí)物配租、租金配租以及租金減免都是廉租住房的保障形式。9但是，由于實(shí)物配租由于具有消耗資金量巨大、資金占用期限長、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重的特點(diǎn)；再加上租金減免的適用范圍卻相當(dāng)有限，因此各地方政府大多采取象征性的“租金配租”形式來實(shí)現(xiàn)對(duì)住房弱勢(shì)群體的保障。房價(jià)、房租的不斷攀升卻使得象征性的補(bǔ)貼根本無法幫助弱勢(shì)群體在市場上租賃到合適的住房。租金補(bǔ)貼的保障效應(yīng)被房租、房價(jià)的上漲所抵消，廉租房的保障成效沒有得到充分發(fā)揮。3保障政策的運(yùn)行缺乏長效穩(wěn)定的資金來源財(cái)政部2007年出臺(tái)的廉租住房保障資金管理方法，對(duì)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)

20、的資金來源作出明確規(guī)定，其中主要的渠道包括：1土地出讓凈收益，雖然方法中規(guī)定從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的資金；但是土地收益的使用存在很多問題：2009年 全國土地出讓收支結(jié)余達(dá)1912.6億元，其中用于廉租住房支出187.1億元，明顯低于方法設(shè)定的土地出讓凈收益10%的標(biāo)準(zhǔn)；土地出讓收入收益成為中西部地方財(cái)政的主要來源，對(duì)于資金不足的地方，政府是否真的愿意拿出10%用于廉租房？新政策規(guī)定公租房和廉租房共同享用土地收益。上述問題的出現(xiàn)使得土地收益難以成為廉租房發(fā)展的穩(wěn)定資金來源；2住房公積金增值收益與中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助，雖然2010年住房公積金增值收益可補(bǔ)充廉租房

21、資金約400億并且下?lián)?67億元作為廉租房保障資金；但是住房公積金覆蓋范圍較小、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加大、資金使用率低、增值收益缺乏穩(wěn)定性又使其難以成為廉租房發(fā)展所需的穩(wěn)定資金來源。3.3 住房公積金存在的問題雖然住房公積金制度體系已近完善、公積金規(guī)模日益壯大，管理日漸標(biāo)準(zhǔn)、成效很是顯著，但是住房公積金制度仍然存在著一些問題。1公積金使用率低、貶值風(fēng)險(xiǎn)加大2007年住房公積金繳存余額到達(dá)9605.11億元，2008年公積金繳存余額到達(dá)12116.24億元。住房公積金的存量規(guī)模日漸增大，而多數(shù)城市的公積金卻處于閑置狀態(tài)，這會(huì)影響公積金的使用率。受房價(jià)的上漲、公積金存款利率上漲慢等因素的影響，繳存人的資產(chǎn)面臨

22、更大貶值風(fēng)險(xiǎn)。住房平均價(jià)格從1997年每平方米1790元上漲到2009年每平方米4459元，增長2.5倍，而公積金存款利率卻由05年的1.71%當(dāng)年結(jié)存變?yōu)?011年的2.6%。2公積金覆蓋面狹小雖然2008年末全國實(shí)際繳存職工人數(shù)到達(dá)了7745.09億元，同比增加557.18億元，增長率為7.75%，職工繳存率到達(dá)了69%，但是，公積金的覆蓋面相比政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)仍然存在差距。當(dāng)前的公積金覆蓋的對(duì)象多是行政事業(yè)單位的職工，而打工者、農(nóng)民工、自由職業(yè)人員等群體還沒有納入公積金制度之中，覆蓋面的狹小會(huì)影響保障效果的充分發(fā)揮。4 城鎮(zhèn)住房保障制度的并軌研究住房保障政策是伴隨著住房改革的調(diào)整而不斷調(diào)整

23、的，國發(fā)200724號(hào)文件的公布標(biāo)志著房改政策從“重市場、輕保障”向“市場、保障并重“的正確方向上回歸；從“重買房、輕租房”向“租、售并舉”的合理模式回歸。10住房市場化改革思路的調(diào)整為住房保障調(diào)整提供了啟示。解決住房問題不僅可以通過購房的方式而且可以通過租房的方式。為了解決住房保障政策體系的運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題，本文嘗試性的提出保障制度并軌的觀點(diǎn)：通過城鎮(zhèn)住房保障制度的并軌，實(shí)現(xiàn)對(duì)住房弱勢(shì)群體的無縫隙、分層次、廣覆蓋、動(dòng)態(tài)性的保障目標(biāo)。4.1 住房保障制度的并軌近期路線圖1 住房保障制度并軌的近期路線圖總體而言，近期住房保障制度的并軌路徑是：以現(xiàn)有住房保障供應(yīng)模式為基礎(chǔ)；發(fā)展出租型和出售型并

24、舉的經(jīng)濟(jì)適用房模式，將出租型的經(jīng)濟(jì)適用房并入公租房，大力發(fā)展住房二級(jí)、三級(jí)市場；將出售性的經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展和住房消費(fèi)補(bǔ)貼等并入新型的經(jīng)濟(jì)適用房，用以發(fā)展小戶型、實(shí)用性的住房一級(jí)市場；雖然公租房與廉租房都涉及到住房補(bǔ)貼和房屋建設(shè)，但是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼數(shù)額是存在差異的。4.1.1近期住房保障制度并軌的正面效應(yīng)以現(xiàn)有住房保障制度為基礎(chǔ)，不僅可以充分發(fā)揮現(xiàn)有住房保障制度的優(yōu)勢(shì)而且可以減少住房保障制度并軌過程中的障礙；經(jīng)濟(jì)適用房制度采取租售并舉的方式可以提高其運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)保障目標(biāo)，糾正現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用房制度的弊端；發(fā)展租賃型經(jīng)濟(jì)適用房可以促進(jìn)住房租賃市場的發(fā)展，推進(jìn)住房二、三市場的繁榮；發(fā)展出售型經(jīng)濟(jì)適用房可

25、以幫助中低收入群體解決住房困難，增大小戶型住房的供應(yīng)，平抑過高的房價(jià)；公租房的建設(shè)和發(fā)展不僅可以使廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房充分的銜接而且可以解決“夾心層”群體的住房困難問題，更有利于建立具有層次性供應(yīng)的租賃市場。4.2 住房保障制度的并軌長期路線圖2 住房保障制度并軌的長期路線圖住房保障制度并軌的長期目標(biāo)：建立租賃補(bǔ)貼為主的住房保障模式。該模式的具體內(nèi)涵是：以公共租賃住房保障為主，以公積金等互助政策為輔；將實(shí)物類住房保障制度、出售類保障政策并入到房租類補(bǔ)貼類保障制度。4.2.1住房保障制度并軌的正面效應(yīng)1住房保障制度的并軌有利于緩解政府的財(cái)政壓力，同時(shí)給居民提供更廣闊的住房選擇空間。實(shí)物類補(bǔ)貼具有資

26、金消耗量大、資金占用時(shí)間長、一次性補(bǔ)貼、補(bǔ)貼效應(yīng)固定、保障成本高等缺點(diǎn)；而租賃補(bǔ)貼為主的住房保障制度，則實(shí)施分次、貨幣化的保障，政策的運(yùn)行效果則很明顯。租賃補(bǔ)貼以貨幣的形式發(fā)放，保障群體可以根據(jù)需求尋求合適的住房，住房選擇空間更大。2住房保障制度的并軌有利于減少和防止經(jīng)濟(jì)適用房政策的效應(yīng)流失，提高政策的運(yùn)行效率。租賃補(bǔ)貼為主的住房保障模式不僅可以減少高收入群體獲取經(jīng)濟(jì)適用房的時(shí)機(jī)，確保政策的福利為困難群體所享受，而且可以防止住房建設(shè)郊區(qū)化現(xiàn)象的出現(xiàn)。3住房保障制度的并軌可以扭轉(zhuǎn)長期以來居民過于強(qiáng)調(diào)住房所有權(quán)而輕視租賃住房的消費(fèi)觀念；租賃補(bǔ)貼為主的住房保障模式可以減少居民住房的消費(fèi)，增加其他生活必需品的消費(fèi)，從而帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。4住房保障制度的并軌不僅有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)涵蓋“夾心層”住房弱勢(shì)群體的無縫隙、多層次、廣覆蓋的住房保障，而且有利于承租人從住房保障政策中退出，進(jìn)而提高保障政策的效率。5 政策建議住房保障制度的并軌不僅需要同現(xiàn)行住房保障模式相適應(yīng)而且更需要與之相配套的政策的支持。實(shí)現(xiàn)住房保障制度的并軌需要注意的問題：(1)保障對(duì)象的優(yōu)先級(jí)問題住房保障制度的基本目標(biāo)是保障社會(huì)成員的基本人權(quán)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)公平。保障群體間存在優(yōu)先級(jí)問題，特困群體、最低收入群體受保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)要先于低收入