略論我國(guó)反壟斷立法中的禁止行政性壟斷制度

1、略論我國(guó)反壟斷立法中的禁止行政性壟斷制度         08-04-15 08:44:00     作者：王先林    編輯：studa0714關(guān)鍵詞: 壟斷；行政性壟斷；反壟斷立法  內(nèi)容提要: 行政性壟斷是指行政主體濫用行政權(quán)力排斥和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。它并非為我國(guó)所特有,但在我國(guó)更為突出。行政性壟斷具有多方面的危害性,在我國(guó)“入世”的背景下尤其表現(xiàn)為與WTO基本原則相沖突。行政性壟斷應(yīng)當(dāng)納入我國(guó)統(tǒng)一的反壟斷法中加以規(guī)制

2、。   行政性壟斷或行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為,是我國(guó)學(xué)者在研究壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí),為與傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)行為（即所謂的經(jīng)濟(jì)性壟斷）相區(qū)別而提出來(lái)的。我國(guó)曾經(jīng)有不少學(xué)者認(rèn)為行政性壟斷是中國(guó)的特色,為中國(guó)所獨(dú)有,但隨著認(rèn)識(shí)的深化,越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到行政性壟斷不僅存在于中國(guó),在其他經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的國(guó)家也大量存在,甚至在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家也同樣存在，（近幾年,德國(guó)和其他西方國(guó)家的多位反壟斷法專(zhuān)家和官員來(lái)中國(guó)參加有關(guān)研討會(huì)時(shí),都在發(fā)言中強(qiáng)調(diào)指出各自國(guó)家存在著我們所謂的行政性壟斷現(xiàn)象。實(shí)際上,有關(guān)國(guó)家的反壟斷法通過(guò)解釋或明確規(guī)定也適用于政府所為的限制競(jìng)爭(zhēng)行為）只不過(guò)這個(gè)問(wèn)題

3、在我國(guó)由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中顯得非常突出。行政性壟斷雖然具有不同于一般經(jīng)濟(jì)性壟斷的特點(diǎn),但它們?cè)诒举|(zhì)上都是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制,其結(jié)果都破壞了自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,因而應(yīng)當(dāng)受到同樣的規(guī)制。而且,既然行政性壟斷在我國(guó)表現(xiàn)得更為嚴(yán)重和突出, 那么我國(guó)也就更有理由和必要對(duì)其進(jìn)行有效的規(guī)制。 一、行政性壟斷的基本界定 對(duì)于行政性壟斷,目前還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的表述。雖然人們?cè)谛姓詨艛嗨傅幕粳F(xiàn)象上有大致相同的認(rèn)識(shí),但從眾多不同的概念界定中還是可以看出它們的分歧的。這種分歧主要包括以下方面:第一,行政性壟斷的主體的不同表述,有“政府及其所屬部門(mén)”、“政府和政府部門(mén)

4、”、“地方政府行政機(jī)關(guān)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)”、“政府行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)單位”、“行政主體”等多種；第二,行政性壟斷是一種壟斷狀態(tài),還是一種壟斷行為,還是既包括壟斷狀態(tài)也包括壟斷行為；第三,行政性壟斷都是非法的,還是既有非法的行政性壟斷又有合法的行政性壟斷。 由于行政性壟斷的實(shí)施主體除了政府和政府部門(mén)外,還包括行政機(jī)關(guān)授權(quán)的組織,因此完全可以用“行政主體”或“行政組織”來(lái)統(tǒng)稱(chēng),以避免具體列舉的不準(zhǔn)確、不完整的問(wèn)題。又由于行政性壟斷和國(guó)家壟斷是有區(qū)別的,這種區(qū)別主要表現(xiàn)在:第一,主體不同。行政壟斷是行政主體憑借行政權(quán)力實(shí)施的壟斷,其主體是行政機(jī)關(guān)及法律授權(quán)的組織；國(guó)家壟斷是國(guó)家實(shí)施的壟斷或憑

5、借國(guó)家權(quán)力實(shí)施的壟斷, 其主體是國(guó)家。第二,產(chǎn)生的根源不同。行政壟斷產(chǎn)生的根源是局部利益與個(gè)人利益；國(guó)家壟斷產(chǎn)生的根源是國(guó)家利益與社會(huì)公共利益。第三,性質(zhì)不同。行政壟斷是非法的,國(guó)家壟斷是合法的。（參見(jiàn)鄭鵬程行政壟斷的法律控制研究,第3536 頁(yè),北京大學(xué)出版社, 2002 年。） 因而, 這里的“行政組織”不包括中央政府即國(guó)務(wù)院,但包括國(guó)務(wù)院各部門(mén)。盡管廣泛意義上的壟斷包括壟斷狀態(tài)和壟斷行為兩種情況,但行政性壟斷只是指壟斷行為,即行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為,這里顯然無(wú)法適用經(jīng)濟(jì)性壟斷中的狀態(tài)概念。至于行政性壟斷的性質(zhì),基于其與國(guó)家壟斷的區(qū)別以及它只有能否構(gòu)成的問(wèn)題而不存在除外和豁免的問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為“

6、濫用行政權(quán)力”的行政性壟斷都是非法的,不存在合法的問(wèn)題。實(shí)際上,這個(gè)問(wèn)題從“濫用”本身就可清楚地看出。 基于此,這里可將行政性壟斷最簡(jiǎn)略地界定為:行政性壟斷是指行政主體濫用行政權(quán)力排斥和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。這表明,行政性壟斷的主體不是一般的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體,而是除中央政府以外的行政主體,包括地方政府和中央與地方政府部門(mén)及其授權(quán)的組織；其行為也不是經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)主體自身的經(jīng)濟(jì)行為,而是行政主體濫用其行政權(quán)力的行為,并由此導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)限制。這里,“濫用行政權(quán)力”是判定構(gòu)成行政性壟斷的基本標(biāo)準(zhǔn)。行政權(quán)力濫用雖有多種表現(xiàn),但構(gòu)成行政性壟斷要件的行政權(quán)力濫用,僅發(fā)生在政府和政府部門(mén)對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的干

7、預(yù)中,主要表現(xiàn)為三個(gè)方面: （1）排除,即在一定交易領(lǐng)域里,使某些商事主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)難以繼續(xù)進(jìn)行,包括現(xiàn)實(shí)的排除和有發(fā)生排除后果的可能。（2）支配至于行政性壟斷中競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)限制,應(yīng)與經(jīng)濟(jì)性壟斷中競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)限制作相同理解,即一定交易領(lǐng)域內(nèi)實(shí)質(zhì)性地限制競(jìng)爭(zhēng)。所謂“,指對(duì)商事主體加以制約,直接或間接地剝奪該商事主體在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中自主作出決定的權(quán)利。（3）妨礙,即公平競(jìng)爭(zhēng)的妨礙性,指存在著給公平競(jìng)爭(zhēng)秩序帶來(lái)不良影響的危險(xiǎn)性,而不必是已經(jīng)發(fā)生了結(jié)果。一定交易領(lǐng)域”,即“成立了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的市場(chǎng)。所謂實(shí)質(zhì)性地限制競(jìng)爭(zhēng),是指“幾乎不可能期待有效競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)”。1  行政性壟斷的具體表現(xiàn)是多種多樣的,很多學(xué)

8、者也從多種不同的角度對(duì)此進(jìn)行了分類(lèi),有“二分法”（地區(qū)性行政壟斷、行業(yè)部門(mén)性行政壟斷） 、“三分法”（國(guó)家壟斷、行政性公司壟斷與地區(qū)行業(yè)壟斷, 或者行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷和其他利用行政權(quán)力實(shí)施的壟斷）和“四分法”（地區(qū)貿(mào)易壁壘、部門(mén)貿(mào)易壁壘、政府限定交易和設(shè)立行政公司,或者地區(qū)封鎖、部門(mén)壟斷、強(qiáng)制交易與強(qiáng)制聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)） 。相對(duì)來(lái)說(shuō), “三分法”中的后一種分類(lèi)是比較恰當(dāng)?shù)?既列明了行政性壟斷的基本類(lèi)型,又使得這種列舉具有包容性和靈活性。其中,地區(qū)壟斷又稱(chēng)為地區(qū)封鎖,是指某一地區(qū)的行政主體為保護(hù)本地區(qū)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益,濫用行政權(quán)力排斥、限制外地企業(yè)參與本地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或本地企業(yè)參與外地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。這是

9、最典型、最普遍的行政性壟斷,國(guó)務(wù)院在2001 年4月21 日發(fā)布的關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定第4條列舉了實(shí)踐中常見(jiàn)的8種地區(qū)壟斷行為。部門(mén)壟斷是指行政主體為保護(hù)本部門(mén)的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益,濫用行政權(quán)力實(shí)施的限制其他部門(mén)企業(yè)參與本部門(mén)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。部門(mén)壟斷與地區(qū)壟斷在主體方面存在交叉的可能性,如地方政府部門(mén)既可能是地區(qū)壟斷的實(shí)施者,亦可能是部門(mén)壟斷的實(shí)施者,但就基本方面而言,兩者的區(qū)分還是比較明顯的,表現(xiàn)了行政權(quán)力的不同輻射方向。其他利用行政權(quán)力實(shí)施的壟斷,是指除地區(qū)壟斷和部門(mén)壟斷之外的其他行政性壟斷情形,如強(qiáng)制交易和強(qiáng)制聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)行為（如強(qiáng)制聯(lián)合定價(jià),強(qiáng)制聯(lián)合拒銷(xiāo)、拒購(gòu)）等。此

10、外,作為一種行政行為,行政性壟斷既可以表現(xiàn)為抽象行政性行為,也可以表現(xiàn)為具體行政行為。 二、行政性壟斷與W TO 基本原則的沖突 關(guān)于行政性壟斷的危害,可以從很多方面來(lái)看。首先,與經(jīng)濟(jì)性壟斷一樣,行政性壟斷人為地在一定的交易領(lǐng)域里限制甚至消滅了競(jìng)爭(zhēng),破壞了自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,扭曲了資源配置,抑制了經(jīng)濟(jì)活力,阻礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和發(fā)展。進(jìn)一步看,行政性壟斷是行政主體依靠其行政權(quán)力,通過(guò)行政組織和行政手段實(shí)施的,這對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的破壞性往往是致命的、嚴(yán)重的,特別是抽象的行政壟斷行為,其影響的范圍廣泛而持久,從其發(fā)生作用的廣度和深度看,行政性壟斷較經(jīng)濟(jì)性壟斷對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危害更

11、為嚴(yán)重。同時(shí),行政性壟斷還具有經(jīng)濟(jì)性壟斷所不具有的社會(huì)危害性,即政治上的危害性,如行政性壟斷容易滋生社會(huì)腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng),產(chǎn)生新的社會(huì)分配不公,破壞社會(huì)主義法制的統(tǒng)一,因而更加為人們所關(guān)注。 而在我國(guó)已經(jīng)“入世”、成為W TO 正式成員之后,行政性壟斷除了上述經(jīng)濟(jì)上、政治上的危害之外, 還有另一個(gè)層面的危害,即與W TO 基本原則相沖突,影響我國(guó)履行“入世”的承諾。從總體上說(shuō),行政性壟斷對(duì)一部分國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體（本地區(qū)的、本行業(yè)的或者被指定的企業(yè)）的特殊“保護(hù)”、“優(yōu)惠”或授予特許權(quán),而對(duì)其他主體進(jìn)入本地市場(chǎng)規(guī)定極其苛刻的條件,這必然導(dǎo)致國(guó)內(nèi)的其他市場(chǎng)主體以及國(guó)外的市場(chǎng)主體受到歧視待遇

12、甚至被不公正地排擠出市場(chǎng),這首先就與W TO 的非歧視原則中的國(guó)民待遇原則相悖。因?yàn)?國(guó)民待遇原則要求任何成員方對(duì)其他成員方的產(chǎn)品、服務(wù)或服務(wù)提供者及知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有者和持有者所提供的待遇,不低于本國(guó)同類(lèi)產(chǎn)品、服務(wù)或服務(wù)提供者及知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有者和持有者所享有的待遇。它通過(guò)直接約束成員方的“受政府控制的事項(xiàng)”,為實(shí)現(xiàn)國(guó)際間市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。而行政性壟斷恰恰是在“受政府控制的事項(xiàng)”上,不僅在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體間實(shí)行差別待遇,而且也必然在外國(guó)主體和部分國(guó)內(nèi)主體間實(shí)行差別待遇,從而直接構(gòu)成了對(duì)W TO 國(guó)民待遇原則的違反。 除國(guó)民待遇原則外,行政性壟斷往往同時(shí)也違反了W TO 其他的基本原則。

13、例如,據(jù)以實(shí)施行政性壟斷的規(guī)范性文件往往并不公開(kāi),這就違反了W TO 透明度原則；行政性壟斷以不正當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)的方式在某一行業(yè)或某一地區(qū)妨礙了正常的市場(chǎng)準(zhǔn)入,建立了新的壁壘,這與W TO 自由貿(mào)易原則相悖；不言而喻,在實(shí)施行政性壟斷的情況下,W TO 的公平競(jìng)爭(zhēng)原則更是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的；實(shí)施行政性壟斷更難實(shí)現(xiàn)程序公正的要求。此外,行政性壟斷還背離了法制統(tǒng)一的原則,妨礙了W TO 各項(xiàng)規(guī)則在我國(guó)的統(tǒng)一實(shí)施,因?yàn)樾姓詨艛嗤憩F(xiàn)為地方政府及其部門(mén)采取與中央精神相悖的立法、政策和措施?？傊?行政性壟斷會(huì)造成對(duì)W TO 基本原則的違背,妨礙我國(guó)作為正式成員方承諾義務(wù)的全面履行。 三、行政性壟斷行為的法律規(guī)制方式 我國(guó)目前存在著比較嚴(yán)重的行政性壟斷,其產(chǎn)生的原因是比較復(fù)雜的,但主要還是體制上的。無(wú)論是“從全局性的國(guó)家壟斷到局部性行政壟斷”還是“從行政利益的一元到行政利益的多元”, 1 這都屬于經(jīng)濟(jì)和政治體制上轉(zhuǎn)變。因此,行政性壟斷是體制性產(chǎn)物,其最終解決無(wú)疑需要深化經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革,但是,不能因此而得出不需要法律、尤其是反壟斷法解決的結(jié)論來(lái)。實(shí)際上,作為由復(fù)雜的、綜合的原因引起的行政性壟斷問(wèn)題確實(shí)需要多種手段解決,實(shí)行綜合治理。其中,深化經(jīng)濟(jì)和政治體制改革是非常必要的