自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性規(guī)制研究述評

1、自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性規(guī)制研究述評     內(nèi)容提要20世紀(jì)70年代末以來，隨著激勵性規(guī)制在發(fā)達(dá)國家自然壟斷產(chǎn)業(yè)的廣泛應(yīng)用，激勵性規(guī)制問題越來越引起人們的關(guān)注，本文從規(guī)制機(jī)構(gòu)、規(guī)制程序、規(guī)制司法審查機(jī)制、規(guī)制公眾參與機(jī)制等方面對有關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行述評，分析激勵性規(guī)制有效應(yīng)用的體制基礎(chǔ)。 關(guān)鍵詞自然壟斷產(chǎn)業(yè)，激勵性規(guī)制，規(guī)制體制在自然壟斷產(chǎn)業(yè)價格規(guī)制中，傳統(tǒng)的基于成本的規(guī)制帶來了企業(yè)內(nèi)部無效率、規(guī)制關(guān)聯(lián)費(fèi)用增加以及尋租成本等問題，導(dǎo)致了規(guī)制的失靈，從而使得激勵性規(guī)制被引入到自然壟斷產(chǎn)業(yè)之中。激勵性規(guī)制的目的是減少規(guī)制機(jī)構(gòu)和被規(guī)制企業(yè)間的信息不對稱問題，刺激被規(guī)制企業(yè)

2、努力使成本最小化，提高資本的投入產(chǎn)出效率，同時，確保這些企業(yè)能公平地回收成本和獲得公平的投資回報率(A. Yatchew，2001)。激勵性規(guī)制的方式主要有價格上限規(guī)制、特許投標(biāo)競爭、標(biāo)尺競爭規(guī)制和社會契約制度等，從20世紀(jì)70年代末開始，這些規(guī)制方式開始在發(fā)達(dá)國家自然壟斷產(chǎn)業(yè)逐步推廣，特別是80年代中期以來，許多自然壟斷行業(yè)的在位者受制于價格上限(Laffont & Tirole，2000)。但激勵性規(guī)制存在著規(guī)制承諾、規(guī)制俘獲、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量降低等制約激勵效能的問題，這些問題的預(yù)防和解決是建立在自然壟斷產(chǎn)業(yè)有效規(guī)制體制基礎(chǔ)上的。Levy & Spiller(1996)指出：

3、“雖然激勵確實影響績效，但是只有當(dāng)合適的規(guī)制治理結(jié)構(gòu)到位，它才能充分發(fā)揮作用”，“規(guī)制激勵不能在制度真空中實現(xiàn)，它將受國家的制度稟賦、分權(quán)政治和規(guī)制治理結(jié)構(gòu)的影響?！盠evy & Spiller(1994)還用交易成本方法考察了制度安排如何與規(guī)制程序相互作用，認(rèn)為三項制度變量：獨(dú)立司法、民主立法及強(qiáng)行政能力，能夠影響政府規(guī)制承諾的狀況。R. G. Noll(2000)指出了價格規(guī)制中的規(guī)制承諾和俘獲問題，解決辦法是建立一個盡職的規(guī)制機(jī)構(gòu)，不被任何一個特殊利益集團(tuán)群體所影響，規(guī)制機(jī)構(gòu)的人事安排應(yīng)由不同成分組成且保持穩(wěn)定，在規(guī)制過程中，規(guī)制機(jī)構(gòu)要獲得包括無法參與決策的人們的意見，要進(jìn)行信息

4、公開披露，要有法律約束，要通過司法程序判斷規(guī)制部門的決定。這些研究可以概括為獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)、完善的規(guī)制程序、規(guī)制的司法審查機(jī)制和規(guī)制的公眾參與機(jī)制等四個方面，這是確保激勵性規(guī)制有效實施的規(guī)制體制基礎(chǔ)。一、獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)就是規(guī)制機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于其他政府部門和被規(guī)制企業(yè)。具體地說，獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)就是職能比較單一，只當(dāng)裁判員，由具有豐富專業(yè)知識的專家按照特定的運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行規(guī)制活動，獨(dú)立管理并對結(jié)果負(fù)責(zé)。建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，同時賦予這些機(jī)構(gòu)某些權(quán)力和責(zé)任，可以改善整個規(guī)制制度的承諾能力(張昕竹、讓.拉豐，2000)。獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)不僅能夠割斷規(guī)制機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系(預(yù)防規(guī)制俘獲)，還能割斷規(guī)

5、制機(jī)構(gòu)與其他行政部門的聯(lián)系，規(guī)制的“獨(dú)立性”和規(guī)制者的專業(yè)能力使其能夠避免政治傾向性、更具有預(yù)見性、更加中立地進(jìn)行規(guī)制活動，有利于建立維持滿足最優(yōu)投資的聲譽(yù)機(jī)制，能使投資者遭遇投資風(fēng)險和威脅的可能性降低，產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展。Cubbin & Stem(2004)評價了規(guī)制“獨(dú)立性”對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，他們采用28個發(fā)展中國家1980-2001年間的有關(guān)數(shù)據(jù)作為樣本，分析了規(guī)制獨(dú)立性對電力生產(chǎn)投資的影響，他們發(fā)現(xiàn)依法建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的國家每單位發(fā)電能力平均增加了15%25%。為了適應(yīng)激勵性規(guī)制改革，建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)日益成為自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制體制改革的一個基本要求。自然壟斷產(chǎn)業(yè)獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)具有

6、代表性的是美國和英國模式。美國國會專門立法建立了獨(dú)立的、權(quán)力集中型的規(guī)制機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦一級自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)主要有：美國州際商業(yè)委員會(ICC，負(fù)責(zé)鐵路規(guī)制等)、聯(lián)邦通訊委員會(FCC，負(fù)責(zé)電話、有線電視規(guī)制等)(Viscusi，Vernon & Harrington，2005)、聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(FERC，負(fù)責(zé)電力、天然氣規(guī)制等)。這些獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)力比較集中，它們既具有制定具體規(guī)制政策的權(quán)力，而且制定出的各項規(guī)章、政策具有法律效力，是一個準(zhǔn)立法機(jī)構(gòu)；同時在舉行聽證、搜集有關(guān)事實以及做出裁決時，它又履行著類似法院的功能并且配備有“行政法官”等專門人員，這些行政法官在美國通常被視為

7、“準(zhǔn)司法人員”(R. N. Corly，1999)。英國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)既有政府相關(guān)部門設(shè)立的相對獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，又有對議會負(fù)責(zé)的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)。從20世紀(jì)70年代末開始，英國開始了民營化和放松規(guī)制改革，原來政企合一的政府規(guī)制體制被新的政企分離的激勵性規(guī)制體制所取代，中央政府各部門的有關(guān)權(quán)力轉(zhuǎn)移到新的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)。堅持法律基礎(chǔ)是自然壟斷產(chǎn)業(yè)獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)立的最根本條件，只有通過法律授權(quán)，獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)才能真正獨(dú)立于行政部門，才能獲得必要的權(quán)力和資源，避免行政性干預(yù)造成的承諾缺失。西方發(fā)達(dá)國家大都由立法機(jī)關(guān)頒布一項法律建立對某一特定產(chǎn)業(yè)的規(guī)制權(quán)力，通過規(guī)制立法，以法律的形式將政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立

8、性確定下來，并使規(guī)制機(jī)構(gòu)在法律框架下依法行使規(guī)制職能(于良春、葛鑄聰，2005)。二、完善的規(guī)制程序規(guī)制程序是政府規(guī)制所必須予以遵守的由相互銜接的先后階段所組成的法律程序。政府規(guī)制作為一種典型的行政行為，規(guī)制程序的目的在于保證行政主體將公共利益置于優(yōu)先地位。當(dāng)程序所預(yù)先確定的要件成立時，程序義務(wù)人必須按照程序的規(guī)定做出既定的行為，而無法利用手段選擇的自由隨意加速或者阻撓程序目標(biāo)的實現(xiàn)(沈榮華，2004)。所以，通過規(guī)制程序體制建設(shè)可以防止規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力濫用，減少規(guī)制過程中相關(guān)各方之間的摩擦，維護(hù)公眾對規(guī)制機(jī)構(gòu)的信任和良好關(guān)系，最大限度地促進(jìn)規(guī)制目標(biāo)的實現(xiàn)。發(fā)達(dá)國家自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性規(guī)制都是建立

9、在完善的規(guī)制程序上的。美國自然壟斷產(chǎn)業(yè)費(fèi)率(價格)調(diào)整的規(guī)制程序是：被規(guī)制企業(yè)提出費(fèi)率調(diào)整申請，然后在規(guī)制機(jī)構(gòu)同意下選擇一個測試年份，規(guī)制機(jī)構(gòu)據(jù)此對企業(yè)的賬目進(jìn)行審計，審計時認(rèn)為合理的開支可進(jìn)入計價基數(shù)；規(guī)制機(jī)構(gòu)還需要確定一個未來收益的估算系數(shù)，根據(jù)工資增長、通貨膨脹率等對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行修正或調(diào)整；之后此案被列入規(guī)制機(jī)構(gòu)的審理日程，規(guī)制委員會將向消費(fèi)者發(fā)出公告通知，在進(jìn)行聽證前，被規(guī)制企業(yè)、規(guī)制機(jī)構(gòu)工作人員和外部專家提供的書面陳述材料呈遞備案；聽證通常由一名行政法官和數(shù)名規(guī)制委員會成員主持，所有參加聽證的人員需要進(jìn)行宣誓，要接受行政法官的詢問，接受工作人員或另一方當(dāng)事人的委托人的交叉檢驗，法律還

10、允許獨(dú)自參加聽證會的個體消費(fèi)者進(jìn)行單獨(dú)舉證；聽證在有行政法官主持的情況下，法官可以宣布一個“初裁”決定，該決定必須是書面的并且附有正式獲取的事實資料和法律結(jié)論意見，之后提交規(guī)制委員會全體成員審查；當(dāng)規(guī)制委員會做出正式裁決或頒布裁決令時，允許有關(guān)當(dāng)事人請求重新審理或舉行再次聽證，對于最終裁決，允許有關(guān)當(dāng)事人向法院提出上訴(周林軍，2004)。英國對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的激勵性規(guī)制同樣遵循著嚴(yán)格的程序，如在應(yīng)用價格上限規(guī)制時，即使在規(guī)制周期中對規(guī)制方案進(jìn)行再調(diào)整也是建立在清晰、可預(yù)期的規(guī)制框架下，依據(jù)特定的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，遵循一定的法律程序(王建明、李穎灝，2006)。三、規(guī)制的司法審查機(jī)制司法審查制度是一種事

11、后溝通機(jī)制，激勵性規(guī)制中，不管規(guī)制契約簽訂時溝通機(jī)制如何完善，規(guī)制機(jī)構(gòu)和被規(guī)制企業(yè)之間的事前溝通如何充分，在規(guī)制契約執(zhí)行過程中雙方的摩擦和誤會仍然不可避免，事后溝通機(jī)制則有利于消除這種摩擦和誤會。司法審查機(jī)制主要有行政復(fù)議和行政訴訟以及內(nèi)部溝通機(jī)制，而其中最為重要的是行政訴訟制度。Newberry(1999)指出：“規(guī)制的可預(yù)測性和可信性主要建立在既定的訴訟程序上，這個訴訟程序使被規(guī)制企業(yè)可以對不合理的規(guī)制提出上訴”，“通過法律來約束規(guī)制者違背給企業(yè)以合理回報率的承諾行為，那么規(guī)制的可信性就提高了”。政府規(guī)制的司法審查機(jī)制既是被規(guī)制企業(yè)合法權(quán)益的救濟(jì)者，又是規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的監(jiān)督者，其共同基礎(chǔ)

12、和終極目的在于實現(xiàn)和維護(hù)公共利益(潘偉杰，2005)。對自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性規(guī)制的司法審查一般并不涉及規(guī)制的具體內(nèi)容，而只涉及規(guī)制的法律問題，包括規(guī)制機(jī)構(gòu)的運(yùn)作程序、規(guī)制行為的充分證明、授權(quán)法律的錯誤解釋以及規(guī)制行為是否在規(guī)制機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍之內(nèi)等問題，一般來說，主要是獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的審查及對規(guī)制程序行為的審查。對政府規(guī)制自由裁量權(quán)的審查就是對規(guī)制機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行司法矯正，避免權(quán)力濫用。對規(guī)制程序行為的司法審查包含兩個重要方面：一是對規(guī)制機(jī)構(gòu)是否依據(jù)程序規(guī)制以及規(guī)制程序形式是否合理；二是對規(guī)制程序參加人的程序行為進(jìn)行審查。激勵性規(guī)制中的程序是最根本的要件，程序的不公正就難以使他人信

13、賴其結(jié)論的正確性。對規(guī)制程序參加人資格的審查以及相關(guān)程序行為的法律約束能夠維護(hù)程序效率以及規(guī)制結(jié)果的公正，這種審查的目的能夠確保程序參加人的素質(zhì)符合相關(guān)要求，從而確保規(guī)制決策和有關(guān)爭議問題得到公平公正的解決。盡管以美國為代表的發(fā)達(dá)國家對自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制建立了嚴(yán)格的司法審查制度，但大都實行司法權(quán)對行政權(quán)的有限審查原則。如果法院對規(guī)制機(jī)構(gòu)的所有決策或規(guī)制行為事事都進(jìn)行例行的司法審查，那么規(guī)制機(jī)構(gòu)就形同虛設(shè)。Charles & Phillips(1993)介紹了美國聯(lián)邦最高法院對價格規(guī)制的司法審查范圍解釋：“憲法并沒有將費(fèi)率規(guī)制機(jī)構(gòu)限定于某一或某些固定的公式。由立法部門授權(quán)的這些機(jī)構(gòu)，在其法

14、定權(quán)限范圍內(nèi)，完全可以根據(jù)實際情況自由地選擇調(diào)整規(guī)制政策。在它們履行了公正的聽證程序和收集了適當(dāng)?shù)氖聦嵶C據(jù)以及滿足了其他法定要求后，法院不能對此進(jìn)行無端的干涉，除非有清楚的事實表明規(guī)制機(jī)構(gòu)違反了正當(dāng)程序。如果規(guī)制委員會的法令從相關(guān)事實和整體性的角度并沒有產(chǎn)生出一種仲裁的效果，這時才需要我們法院最后過問”。四、規(guī)制的公眾參與機(jī)制斯蒂格勒(1971)、佩爾茲曼(Peltzman，1976)和貝克爾(1983)等人關(guān)于自然壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)規(guī)制理論的研究揭示了在政府規(guī)制過程中規(guī)制者易傾向于保護(hù)小的利益集團(tuán)而以犧牲較大團(tuán)體的利益為代價。Laffont & Tirole(1993)的研究指出了激勵

15、性規(guī)制中規(guī)制俘獲的可能性更大。所以，激勵性規(guī)制中建立公眾參與機(jī)制，使公眾參與規(guī)制決策，監(jiān)督規(guī)制主體的行為，從而保證規(guī)制決策的公正性，同時可以克服規(guī)制機(jī)構(gòu)的“有限理性”，提高政府規(guī)制決策的科學(xué)性。自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性規(guī)制過程中的公眾參與一般包括規(guī)制調(diào)查機(jī)制、規(guī)制協(xié)商機(jī)制以及規(guī)制聽證機(jī)制。政府規(guī)制中的民意調(diào)查可以廣泛了解公眾持有的觀點(diǎn)、意見和建議，保證規(guī)制的民意基礎(chǔ)，取得公眾對規(guī)制政策的理解和支持。規(guī)制協(xié)商機(jī)制，一般是先行設(shè)立規(guī)制協(xié)商委員會，成員由各方利害關(guān)系人和公眾代表組成，他們在規(guī)制中的利益訴求可以通過協(xié)商會中的談判表達(dá)出來，使規(guī)制過程建立在充分的利益表達(dá)基礎(chǔ)上。規(guī)制協(xié)商機(jī)制為企業(yè)和公眾提供了積

16、極參與規(guī)制過程的機(jī)會，策劃合理、執(zhí)行到位的協(xié)商程序有助于確定更優(yōu)方案、提高規(guī)制質(zhì)量，使得規(guī)制決策能被更好地遵守，并可以提高政府規(guī)制的可信性與合法性，取得廣大公眾的支持。規(guī)制聽證機(jī)制是公眾參與規(guī)制決策的最正式、最嚴(yán)格的機(jī)制。公眾參與規(guī)制聽證必須選出聽證代表人，由其代表廣大公眾參與聽證，聽證代表應(yīng)恪守職責(zé)，真正代表并維護(hù)公共利益。英國在自然壟斷性產(chǎn)業(yè)制定規(guī)制法規(guī)(如價格上限規(guī)制)時都實行聽證會制度，進(jìn)行社會監(jiān)督。其特點(diǎn)：一是力求公開，政府把某一規(guī)制法規(guī)草案公布在因特網(wǎng)、大眾媒體上，以廣泛征求社會各利益集團(tuán)的意見；二是反復(fù)修改，政府將各利益集團(tuán)的意見加以整理，并據(jù)此對規(guī)制法規(guī)草案進(jìn)行修改，然后使這些

17、信息與公眾見面，再次征求意見，作為制定有關(guān)法規(guī)的依據(jù)(王俊豪，2001)。美國20世紀(jì)后30年，公眾在公共組織和公共事務(wù)管理中的參與作用日趨增強(qiáng)，同時，公眾在許多重要領(lǐng)域的公共政策制定與執(zhí)行中的參與行動日益合法化(Thomas，1995)。在政府規(guī)制中，除了行政程序法所規(guī)定的通知和評論程序以及審判型聽證中對公眾參與的規(guī)定外，還有許多法規(guī)和法令都要求公眾參與公共行政。1972年通過的聯(lián)邦顧問委員會法規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)從顧問委員會中所得到的建議必須具有一定的代表性，能夠代表不同利益群體的意見，而不能僅僅是專家單方面意見。在保證公眾參與的機(jī)制建設(shè)上，西方發(fā)達(dá)國家最重要的是在自然壟斷產(chǎn)業(yè)建立專業(yè)的消費(fèi)者組

18、織和規(guī)制過程的透明。在消費(fèi)者組織建設(shè)上，如英國在上世紀(jì)80年代以來建立的“煤氣消費(fèi)者委員會”、“自來水消費(fèi)者委員會”以及在英格蘭、蘇格蘭和威爾士建立的14個電力消費(fèi)者委員會，它們獨(dú)立于政府規(guī)制機(jī)構(gòu)和自然壟斷的經(jīng)營企業(yè)，只代表消費(fèi)者利益(王俊豪，2001)。英國的各類消費(fèi)者組織在自然壟斷性產(chǎn)業(yè)規(guī)制中促進(jìn)公眾參與、保護(hù)消費(fèi)者利益方面發(fā)揮了廣泛的作用。規(guī)制過程的透明就是保證規(guī)制過程信息公開，這是公眾有效參與政府規(guī)制的基礎(chǔ)。從發(fā)達(dá)國家的實踐看，規(guī)制過程的透明主要是制定規(guī)制政策的性質(zhì)和目的、采取規(guī)制行為的理由、規(guī)制對相關(guān)各方和公眾的影響、規(guī)制行為的進(jìn)程以及最終出臺的規(guī)范性的規(guī)制文件等有關(guān)內(nèi)容，必須在一定時間內(nèi)以直接通知、刊登在官方刊物或其他有效的公開方式，使規(guī)制相關(guān)方和公眾知曉，以便使公眾參與規(guī)制過程并使規(guī)制的結(jié)果得到社會的認(rèn)同。五、簡評自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性規(guī)制的應(yīng)用必須建立在與之相適應(yīng)的、有效的規(guī)制體制基礎(chǔ)之上，這些規(guī)制體制主要包括獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)、