我國行政處分救濟制度(共4頁)

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上淺談我國內(nèi)部行政行為的救濟 肖進中* 肖進中，（1979，9）男，湖北孝感人，山東工商學院法學院教師。 張建* 張建，（1981，6）男，山東菏澤人，山東工商學院法學院教師。*(山東工商學院 山東 煙臺 )摘要: 行政機關的內(nèi)部行為涉及廣大公務員的切身利益，而我國目前的救濟制度，無法切實保障公務員的合法權益。如何完善對內(nèi)部行為的監(jiān)控和救濟，是我們關注的問題，筆者從現(xiàn)實和理論角度來分析對于內(nèi)部行為救濟的相關問題關鍵詞: 內(nèi)部行為 人事行為 特別權力關系 一、內(nèi)部行為救濟的歷史沿革與現(xiàn)狀內(nèi)部行為是指行政機關在行政組織內(nèi)部和對國家公務員（以下簡稱公務員）所實施的不直接涉及行

2、政管理相對人權益的行政事務管理行為。內(nèi)部行為之“內(nèi)部”性是指決定的作出主體與承受主體之間具有行政隸屬關系，兩者即使沒有編制上的隸屬關系，也應有領導與被領導或監(jiān)察與被監(jiān)察的關系。內(nèi)部行為可分為兩類，第一類為工作性質(zhì)的，如上級行政機關對下級行政機關的命令、指示、批復等，不涉及具體相對人的權益；第二類為人事性質(zhì)的，如行政機關對其工作人員的獎懲、任免、考核、調(diào)動等，直接涉及公務員的權益，在我國一般稱其為 “人事行為”，公務員作為行政機關的相對一方，與行政機關發(fā)生法律關系。在我國，內(nèi)部行為被排除在行政復議和行政訴訟之外， 行政復議法第8條；中華人民共和國行政訴訟法12條，內(nèi)部行政行為是一個學理概念而非法

3、律概念。行政法學界一般將行政訴訟第12條列舉的“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”視為內(nèi)部行政行為，并因此總結出內(nèi)部行政行為不能提起行政訴訟；1999年最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋第4條。行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政救濟是其主要救濟途徑。學界呼吁，公務員同樣可能受到行政機關的違法或不當侵權，應注重公務員的行政救濟內(nèi)部行政救濟?！皟?nèi)部行政救濟是行政機關內(nèi)因內(nèi)部行為違法或不當而發(fā)生的救濟，主要處理行政機關與所屬公務員之間的權益糾紛，目的在于維護公務員的合法權益?！?筆者認為目前在內(nèi)部不存在行政行為,除非擴大行政行為的概念，所以“內(nèi)部行政行為”應暫時為

4、“內(nèi)部行為”。楊解君、溫晉鋒：行政救濟法，南京大學出版社1997年版，第24頁。 我國內(nèi)部行為的救濟在建國后可追述到1957年，國務院發(fā)布了國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規(guī)定，確立了公務員不服行政處分的救濟制度。這個規(guī)定至今仍然有效，當然這里所指“復議”應理解為向處理機關“申請復核”之意。獎懲暫行規(guī)定所確立的人事行政救濟的范圍限于行政處分，但在其后的法制受到嚴重破壞、法律虛無主義盛行的年代里，獎懲暫行規(guī)定的規(guī)定也就形同虛設。黨的十一屆三中全會后，我國的民主、法制建設才真正邁上發(fā)展的軌道。1993年國家公務員暫行條例頒布施行，該條例規(guī)定涉及特定公務員權利義務的人事行為，都可受行政救濟,

5、其中對行政處分決定不服的，可以向行政監(jiān)察機關申訴,對于行政機關及其領導人員侵犯其合法權益的行為，可向上級行政機關或者行政監(jiān)察機關提出控告。至1997年中華人民共和國行政監(jiān)察法頒布，1990年實施的行政監(jiān)察條例同時廢止。中華人民共和國行政監(jiān)察法規(guī)定了對于行政處分、監(jiān)察決定以及監(jiān)察建議的救濟。同年，人事部發(fā)布了人事爭議處理暫行規(guī)定，為公務員因行政機關在錄用、調(diào)動、履行聘任合同發(fā)生爭議時提供了可以向人事仲裁委員會申請行政仲裁的途徑。從上述法律、法規(guī)的規(guī)定可見：1、影響到公務員個人權利義務的行為都有一定的救濟途徑。行政處分、監(jiān)察決定、監(jiān)察建議都有明確的救濟規(guī)定，而依據(jù)國家公務員暫行條例第八十一條第一款

6、和第八十二條第一款,對涉及國家公務員的人事處理決定以及行政機關及其領導人員侵犯國家公務員合法權益的所有行為都在救濟范圍之內(nèi)。2、救濟的途徑。（1）對于行政處分:獎懲暫行規(guī)定規(guī)定對于行政處分既可向原處理機關申請復核也可直接向上級行政機關申訴；公務員暫行條例規(guī)定對行政處分決定不服的，可以向原處理機關申請復核或者向同級人民政府人事部門申訴，還可以向行政監(jiān)察機關申訴；監(jiān)察法規(guī)定行政處分決定不服的，可以向監(jiān)察機關提出申訴；獎懲暫行規(guī)定與公務員暫行條例相比，前者還規(guī)定了對行政處分可以直接向上級行政機關申訴，因為前者的效力高于后者，故對于行政處分，其救濟途徑為：可以向原處理機關申請復核或者向同級人民政府人事

7、部門申訴，向行政監(jiān)察機關申訴，還可以直接向上級行政機關申述。（2）對人事處理決定不服的，可以向原處理機關申請復核，或者向同級人民政府人事部門申訴；對于行政機關及其領導人員侵犯其合法權益的行為，可向上級行政機關或者行政監(jiān)察機關提出控告;（3）監(jiān)察決定向作出決定的監(jiān)察機關申請復審，對監(jiān)察建議有異議的，向作出監(jiān)察建議的監(jiān)察機關提出；（4）人事爭議處理暫行規(guī)定又為公務員因行政機關在錄用、調(diào)動、履行聘任合同發(fā)生爭議時提供了仲裁途徑。3、時限。獎懲暫行規(guī)定規(guī)定公務員要求救濟的時限為一個月，國家公務員暫行條例和中華人民共和國行政監(jiān)察法規(guī)定公務員要求救濟的時限為三十日，因監(jiān)察法的效力高于獎懲暫行規(guī)定，故救濟時

8、限應統(tǒng)一為三十日。人事爭議處理暫行規(guī)定規(guī)定救濟的時限為六十天。國家公務員對于行政機關及其領導人員侵犯其合法權益而向上級行政機關或行政監(jiān)察機關提出控告的行為無時限規(guī)定。從保護公務員權益。筆者以為其時限應不少于三十日。4、救濟名稱，救濟名稱五花八門，及不協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，如“申請復核”、“申述”、“控告”、“ 申請復審”、“復議”，建議應相對統(tǒng)一救濟名稱。5、救濟的處理。獎懲暫行規(guī)定規(guī)定：“國家行政機關對于受處分人的申訴，應該認真處理。對于受處分人給上級機關的申訴書，必須迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣押。”國家公務員暫行條例只規(guī)定， 受理國家公務員申述、控告的機關必須按照有關規(guī)定作出處理。只有監(jiān)察機關處理人事行政救濟

9、案件有具體明確的規(guī)定。 二、現(xiàn)行救濟制度的弊端1、保證救濟公正的一個重要因素就是救濟機構的獨立性原則，自然公正原則最基本的要求就是裁判者不能“自己裁判自己”，裁判者必須在裁判過程中保持中立。在上述不服內(nèi)部行政行為的救濟途徑中，如受理機關為原處理行政機關或上級機關，則違背了“自己不做自己案件的法官”這一自然公正原則，各國的行政機關都具有較強的特權性和封閉性色彩，一般難以自發(fā)地進行自我反省，且在某些情況下，上、下級行政機關可能相互溝通，共同損害公務員的合法權益。若受申訴機關為人民政府人事部門或監(jiān)察部門，由于受申訴機關并不獨立于政府，則公正性也難以保證。2、獎懲暫行規(guī)定、國家公務員暫行條例與中華人民

10、共和國行政監(jiān)察法雖然對當事人的救濟途徑作了規(guī)定，但上面的分析可見受理程序語焉不詳，受理機關的裁量權漫無邊際，受理機關的責任不明確，這難免為搞暗箱操作大開方便之門。由于上述方面的原因，在行政管理中造成了一系列后果：（1）行政系統(tǒng)內(nèi)部民主氛圍不夠，家長制作風盛行；（2）廣大公務員明哲保身，其履行職責的主動性、積極性沒有發(fā)揮；（3）反腐倡廉受到影響，集體腐敗的“窩案”層出不窮；（4）行政效率低下，社會資源嚴重浪費。 參見歐仁山：我過行政處分救濟制度，行政與法，2003年第1期。因此在民主法制機制尚不完備的我國，對于行政內(nèi)部行為的救濟制度，情況并不樂觀。三、我國行政訴訟排除對內(nèi)部行為司法審查的主要原因

11、綜觀有關國外的內(nèi)部行政行為救濟途徑，不外乎行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政救濟和司法審查兩種。很多國家對于內(nèi)部行為可以提起行政訴訟,在我國，排除法院對其進行司法審查。行政訴訟法排除對內(nèi)部行為的審查，理論界認為主要原因為： （一）受到“特權關系”的影響。特別權力關系起源于19世紀的德國，是在自由法治國時期，為了維護君主對官員及軍隊的統(tǒng)治權而發(fā)展起來的理論，后來這一理論逐漸擴張到監(jiān)獄、學校等行政領域。傳統(tǒng)特別權力關系理論認為特別權力關系的范圍包含三種類型，即公勤關系、營造物利用關系與特別監(jiān)督關系。狹義上的公勤關系指行政機關與公務員之間的關系，即行政職務關系。我國公勤關系承襲傳統(tǒng)特別權力理論的做法，特別權力關系理

12、論，頗能適合我國之傳統(tǒng)背景，我國有著兩千年的封建歷史，實行特殊的人事制度,即國家對公民、單位對個人、上級對下級居于壟斷地位，占據(jù)著影響和支配他人命運的有利地盤，所以對特別權力關系接受起來也就很容易。在公勤關系中行政主體對公務員所作出的行為不能提起訴訟。 參見王成棟、劉雪梅：特別權力關系理論與中國行政法，行政法論叢（六）。（二）我國當初的考慮。（1）我國行政系統(tǒng)內(nèi)部已設有對內(nèi)部行為的救濟機制；（2）由行政機關內(nèi)部處理有利于保障行政機關及其首長對工作人員的監(jiān)督；（3）這類內(nèi)部爭議更多地涉及行政紀律和內(nèi)部制度問題，不便于法院處理；(4)行政訴訟制度在我國起步很晚，經(jīng)驗不足，各項制度還不健全，重點應放

13、在外部行政法律關系方面。 參見姜明安：行政訴訟法學，北京大學出版社1993年版，第129-130頁；王學輝主編：行政訴訟制度比較研究，中國檢察出版社2004年版，第375-376頁。四、對內(nèi)部救濟完善的設想近年來，學術界對行政訴訟受案范圍的討論日漸升溫，認為應將內(nèi)部行為，特別是與公務員的重要權益相關的行為納入行政訴訟。內(nèi)部行為究竟是否屬于行政行為，目前有肯定和否定兩種觀點。筆者以為內(nèi)部行為主要與行政機關自身正常運轉(zhuǎn)有關，不直接影響相對人的權利義務，但內(nèi)部行為的某些人事管理行為，可“外化”為對社會的影響。提高對公務員權益救濟的實效，是各級行政機關在依法行政、加強公務員隊伍建設過程中應當重視解決的

14、一個重要問題。筆者以為，救濟的途徑可嚴格內(nèi)部救濟的程序和責任的前提下，采取兩種方法：或借鑒臺灣的做法，擴大“行政處分”（行政行為）的概念，將一部分內(nèi)部行為納入行政訴訟；或仍排除對內(nèi)部行為的訴訟，但需要健全、完善對內(nèi)部行為的救濟，使救濟機關相對獨立和公正。（一）嚴格內(nèi)部救濟的程序和責任。行政救濟作為一種法律制度，使救濟得以實現(xiàn)需通過一定的程序。公務員尋求內(nèi)部行政救濟的主要途徑是申訴(包括申請復核、控告、 申請復審等)，法律對這種非復議和非訴訟的救濟程序雖有所規(guī)定，如中華人民共和國行政監(jiān)察法對公務員的申訴和復審申請，對公務員的申訴和復核申請都作了比較明確的程序規(guī)定、時限規(guī)定和責任規(guī)定，但從程序的嚴

15、格性特別是對責任規(guī)定的嚴格性與行政復議和行政訴訟相比，差距就顯而易見了。筆者以為，應嚴格程序，規(guī)定更為嚴格的時限要求，從受理、審理、重新作出裁決直至將結果送達訴訟人，規(guī)定更為嚴格的時限要求，特別是明確并加大對申訴處理的責任，從而增強內(nèi)部行政救濟的及時性和有效性，同時也是行政效率的需要。（二）建立、健全相對獨立的行政監(jiān)察體制和發(fā)揮行政仲裁的作用。目前行政監(jiān)察機關地位低下，既無權威性，又缺乏獨立性。（1）可以考慮變雙重領導為垂直領導體制。地方各級監(jiān)察機構僅對其上一級負責。為保證實行垂直領導體制，必須實現(xiàn)行政監(jiān)察機關在人事權、財政權等方面的獨立。（2）監(jiān)察機關和黨的紀檢機關應當既堅持獨立自主，又注重

16、協(xié)同配合的原則。黨的紀檢機關不應該包辦監(jiān)察工作，賦予行政監(jiān)察領導班子一定的決策權、指揮權。（3）使行政仲裁機關相對獨立和公正，與監(jiān)察機關和其他內(nèi)部救濟途徑相協(xié)調(diào)。（三）部分納入司法審查。法院的訴訟救濟是公民權益救濟中最主要、最為有效的途徑，但是將所有的內(nèi)部行政爭議都訴諸法院，則法院可能不堪重負，進而影響案件底審判質(zhì)量。傳統(tǒng)的特別權力關系理論，雖有助于行政秩序之維持及行政目的之達成，但忽視了公務員的基本權利，因此在現(xiàn)代得到了修正。德國學者提出基礎關系與管理關系的區(qū)分，臺灣、日本等都受到了這種理論的影響。特別權力關系中，有關特別權力關系之發(fā)生、變更及消滅的事項，為“基礎關系”事項，例如：公務員的任命、免職、退休。公行政為達成特別權力關系之目的，所為的其它對行政內(nèi)部的措施，則為“管理關系”事項，例如：長官對屬官的勤務指示、考績。根據(jù)這種理論，對影響相對人利益較大的基礎關系，應適用