中國土地制度概況

1、第1章 土地制度的一般與我國城市土地制度概況1.1 土地制度的一般土地制度是一個經(jīng)濟社會的基本經(jīng)濟制度。從較為廣泛的意義上來說，它是一定社會歷史條件下的土地經(jīng)濟運行中的各種經(jīng)濟規(guī)則和經(jīng)濟關系的總和。研究所指的土地制度，包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度等幾個方面的主要內容。1.1.1 土地所有制及其發(fā)展趨勢所謂土地所有制，是指一定社會歷史條件下人們擁有土地的經(jīng)濟形式。通常，它需要通過國家法律的確認并受到保護。土地所有制是土地制度的核心和基礎。一般而言，土地所有制作為社會生產(chǎn)關系的基本組成部分，是由社會生產(chǎn)方式所決定的。而社會生產(chǎn)方式歸根到底又是由社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平?jīng)Q定的。因此，歷史

2、地看，土地所有制的發(fā)展，最終是由社會生產(chǎn)力的發(fā)展狀況決定的。當然，在每個具體的歷史時期，土地所有制的具體形式還要受到社會制度、政治經(jīng)濟體制、歷史傳統(tǒng)與習俗、要素稟賦狀況、技術發(fā)展水平等多方面因素的影響，因其不同而不同。現(xiàn)階段，從世界范圍內看，土地所有制的形式是多種多樣的。即使是社會制度相同的國家，土地所有制的具體形式也是有差別的。對此，有的學者經(jīng)過比較、綜合，認為當今世界上的土地所有制形式主要有14種 柴強各國（地區(qū)）土地制度與政策北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1993，110。作者認為，主要的土地所有制形式有：全民與國家所有、國家與中央政府所有、國家與各級政府所有、各級政府分別所有、國王與國家所

3、有、土地上級所有權歸國家所有、合作組織集體所有、公共事業(yè)部門或團體所有、部落（或氏族、村社、宗族）所有、數(shù)人合有、數(shù)人共有、股份公司式所有、區(qū)分所有建筑物持分所有土地、個人所有等。，并對這些不同的土地所有制形式的公私程度進行了比較排列，如圖1.1 柴強各國（地區(qū)）土地制度與政策北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1993，18所示。土地所有制形式的多樣性使我們看到，實際上土地所有制并不是可以簡單地理解為私有制和公有制兩種，而是在公有和私有之間存在著一系列形式。在一個國家或一個經(jīng)濟社會中，往往同時存在幾種土地所有權形式。例如，在我國，農(nóng)村土地的集體所有制與城市土地國家所有制，就是兩種公有程度不同的所有制形

4、式。圖1.1 各種土地所有制形式的公私程度注：1表示土地的全人類所有共產(chǎn)主義所有；2表示土地的全民所有；3表示土地的國家所有；4表示土地的公共部門所有；5表示土地的合作集體所有；6表示土地的部落、氏族所有；7表示僅限于自用的私有；8表示有一定支配權的土地私有；X表示絕對的無任何約束的土地個人所有。對于土地所有制形式之間的比較分析，究竟是公有程度高好，還是私有程度高更有效率，其實是一個爭議很大的問題。對此，不妨看一下資本主義國家土地所有制的發(fā)展趨勢，從中或許可以得到一些感受和啟示。1趨勢之一：對土地私有的限制過去，可能認為土地私有意味著私人可以對其占有土地進行任意的使用、處分等。但事實上，如果略

5、加深入地比較和分析資本主義各國土地所有制的形式及其發(fā)展，就不難發(fā)現(xiàn)這樣一個引人思考的現(xiàn)象：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，當今即使在“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的資本主義國家，土地私有權也受到政府越來越多的限制、干預和管理。這些政府的干預和管理，歸納起來，大致有兩個方面：一是對土地擁有、土地市場交易行為的限制和管理。對土地擁有的限制和管理，主要體現(xiàn)在土地私有權的取得、禁止私有的土地、私有土地的面積、對私有土地的征收等方面。對土地市場交易行為的限制和管理，則主要體現(xiàn)在交易土地種類的限制、土地交易的價格管理與分配調節(jié)方面。二是對私有土地使用的限制、干預和管理。主要體現(xiàn)在土地產(chǎn)業(yè)用途、土地整理、禁止閑置以及建筑規(guī)劃

6、控制（高度、容積率、覆蓋率、與環(huán)境和諧度等）等方面。私有土地的這兩個方面的限制，實際上體現(xiàn)著現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求：其一，土地的稀缺引致的分配不公，受到公眾、社會和政府越來越多的重視。這是因為，這種不公如果不加以限制，反過來也會限制土地資源配置的效率。其二，土地私有分割與土地利用空間聯(lián)系之間的矛盾日益突出，社會經(jīng)濟的發(fā)展要求土地利用擺脫私有權的局部性和狹隘性，提倡土地利用的整體性和系統(tǒng)性。這從經(jīng)濟學意義上可以將其歸結為是要素私有權與要素利用外部性之間的矛盾，而這種矛盾，僅僅依靠市場機制是難以協(xié)調的，往往需要政府進行有效的規(guī)制。2趨勢之二：對土地公有和私有比例的調節(jié)成為一種政策杠桿即使在土地

7、所有制以土地私有制為主體的國家或地區(qū)，也并不排斥公有土地的存在。而且，從當今世界范圍內來看，也并不存在全部土地都歸私人所有的國家或地區(qū)。資本主義國家在其歷史發(fā)展過程中，往往會根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的具體需要（這實質上是一個很好的社會選擇案例），調節(jié)公有土地與私有土地之間的比例關系。因此，土地公私之間的比例調節(jié)，本身也就成為一種調節(jié)土地利用的杠桿。對此，伊利和莫爾豪斯是這樣描述的：“每逢土地的迅速開發(fā)似乎有必要的時候，我們就把這件事交給個別私人去辦。另一方面，每當土地似乎有不給私人使用的必要時，我們就像在某些情況那樣，把它收歸公有?！?伊利，莫爾豪斯土地經(jīng)濟學原理北京：商務印書館，1992，162以美

8、國為例，據(jù)有關資料顯示，20世紀80年代，美國全國土地中，59%為私人所有，39%為公有（聯(lián)邦政府32%，州及地方政府7%），另有2%為印第安人保留地。 柴強各國（地區(qū)）土地制度與政策北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1993，212000年左右，美國土地所有制比例為，51%為私人所有，47%為公有，2%為印第安人保留地。 王懷坤形散而神不散美國土地制度考察與借鑒國土資源報，2001年2月9日第3版。這可以大體說明美國公有土地比重的上升趨勢。1.1.2 土地使用制度土地使用制度是對土地使用的程序、條件和形式的規(guī)定，是土地制度的另一重要組成部分。在土地制度中，土地所有制決定著土地使用制。在每一個社會歷史

9、形態(tài)中，都存在著與土地所有制相適應的土地使用制及其具體形式。土地使用制不僅是土地所有制的反映和體現(xiàn)，同時也是實現(xiàn)和鞏固土地所有制的一種形式和手段。任何一個社會，只要存在土地所有權，土地使用就必須遵循一定的規(guī)則。在土地所有權與土地使用權分離的情況下，土地所有者和使用者都要按照一定的規(guī)范（程序、條件和形式）來確定雙方的權利和義務。而通常情況下，土地所有者和土地使用者之間的這種經(jīng)濟行為要受到國家政權的干預、調節(jié)和必要的限制，不僅資本主義國家如此，社會主義國家更是如此。作為對土地所有制的實現(xiàn)和鞏固，土地使用制有其相對獨立性。某種意義上講，在一個特定的社會發(fā)展階段，因為土地使用制直接規(guī)定土地的使用規(guī)則、

10、方法和機制，所以更具重要意義。1.1.3 土地管理制度土地管理制度是國家政府對土地資源在宏觀上進行管理、監(jiān)督和調控的制度、機構和手段的綜合。由于土地資源的特殊的社會經(jīng)濟性質，幾乎任何一個國家的政府，無論在何種所有制條件下，都會以社會代表的身份，對土地資源在宏觀上進行管理、監(jiān)督和調控。土地管理的基本目的在于：維護已經(jīng)確定的土地所有制和土地使用制，盡可能保證土地資源的合理有效的利用。實施土地管理的手段主要有立法手段、行政手段、經(jīng)濟手段、計劃和規(guī)劃手段、政策手段等。土地管理機構的設置，不同國家根據(jù)自己的情況，選擇了不同的模式，歸納起來，可以分為兩大類：一類是分類分級管理模式，例如美國、加拿大；另一類

11、是垂直統(tǒng)一管理模式，例如日本。我國的模式，應當說兩種模式兼而有之。1.2 我國城市土地制度的概況1.2.1 我國城市土地的國家所有制我國憲法規(guī)定，城市土地屬于國家所有。由社會主義國家代表全體人民擁有所有的城市土地。因此，我國城市土地所有制具有三個基本特征：第一，城市土地所有權主體的唯一性。根據(jù)憲法以及有關法律的規(guī)定，國家是城市土地所有權的唯一主體。第二，城市土地所有權行使的統(tǒng)一性。根據(jù)憲法及有關法律的規(guī)定，城市土地所有權只能由國家（中央政府）統(tǒng)一行使，非經(jīng)國家授權，任何單位或個人都無權行使城市土地使用權。在城市土地所有權行使的統(tǒng)一性的前提下，按照有關法規(guī)，中央政府可以授權各級地方政府在一定范圍

12、和程度上行使城市土地所有權。第三，城市土地所有權與使用權的可分性。根據(jù)我國憲法和其他有關法規(guī)的規(guī)定，國家作為城市土地所有權的唯一主體以及城市土地所有權行使的統(tǒng)一主體，并不等于國家直接占有和支配所有的城市土地。國家在享有城市土地最終所有權的前提下，可以將城市土地所有權的權能中的某幾項派生而形成的城市土地使用權交給具體的用地者行使。這種可分的形式，并不意味著國家放棄城市土地的所有權，而是國家行使城市土地所有權的一種有效形式。我國的城市土地國家所有制，從理論上講，是具有優(yōu)越性的：一方面，它有利于體現(xiàn)社會分配公平的原則。隨著人類社會的發(fā)展，土地資源的不可再生性、稀缺性，相對于社會需求的廣泛性之間的矛盾

13、越來越突出。在這種情況下，土地私有表現(xiàn)出越來越多的弊端，極有可能造成分配的嚴重不公和土地供應的僵化。相比之下，土地國有制顯得更為合理；另一方面，如前已述，在土地利用方面，它也可以有效避免土地整體利用與土地私人所有之間的矛盾和沖突，使得土地的利用更能符合社會經(jīng)濟發(fā)展的需要、更能體現(xiàn)公眾的意志，從而有利于促進土地資源的合理配置。但是，從現(xiàn)實來看，所有權制度的優(yōu)越性并不等同于土地制度的全部，也并不一定會體現(xiàn)為現(xiàn)實的優(yōu)越性。眾所周知，城市土地國家所有權本質上是一種公共財產(chǎn)權，土地資產(chǎn)是一種國有資產(chǎn)，與其他國有資產(chǎn)一樣，也必然面臨“所有權主體”如何體現(xiàn)以及如何提高資產(chǎn)運作效率的難題。而解決問題的關鍵，對

14、于城市土地而言，就在于城市土地使用制度的完善與否。如果城市土地使用制度存在缺陷，不能適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要，就必然會影響、抑制城市土地所有制優(yōu)越性的充分發(fā)揮。1.2.2 我國城市土地使用制度的歷史與改革現(xiàn)狀我國城市土地使用制度改革的性質，屬于社會主義土地制度的自我完善與發(fā)展。城市土地使用制度改革的目的，絕不是要改變城市土地的國有性質，而是要結合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，消除傳統(tǒng)城市土地使用制度的種種弊端，建立起一套既有利于鞏固和維護城市土地國有制、又有利于社會經(jīng)濟發(fā)展的新型的城市土地使用制度。1改革以前的城市土地使用制度新中國剛成立的一段時間內，國家對城市土地曾實行有償使用，無論是全

15、民所有制用地單位，還是集體所有制用地單位，都必須向國家繳納租金。但是，由于1954年以后，我國建立了高度集中統(tǒng)一的計劃管理模式，國有企業(yè)在財政體制上實行了統(tǒng)收統(tǒng)支，所以，土地有償使用制也相應地被取消。1954年2月24日，財政習字第15號文件明確規(guī)定，“國營企業(yè)經(jīng)市人民政府批準占用的土地，不論是撥給公產(chǎn)或出資購買，均應作為該企業(yè)的資產(chǎn)，不必再向政府繳納租金或使用費；機關、部隊、學校經(jīng)政府批準占用的土地，亦不繳納租金或使用費”。對此，當時的政務院在其批復中是這樣解釋的：“國營企業(yè)、國家機關、團體、學校、軍隊使用的國有土地不再征收租金。因為，收取使用費或租金，并非真正增加國家收入，而是不必要地提高

16、企業(yè)的生產(chǎn)成本和擴大國家預算，并將增加不少事務手續(xù)?！睆拇?，全民所有制單位用地一律采取無償劃撥的方式。盡管集體用地單位和個人用地仍收取使用費，但因數(shù)額較低，基本上也是無償?shù)?。直至改革開放以前，我國城市土地的使用基本上沿用這種單一的無償劃撥方式。城市土地的無償行政劃撥是指由用地單位提出用地申請，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，在用地單位繳納土地補償費、勞動力安置費等費用之后，將該幅土地無償交付其使用的行為。這一制度的特征是：（1）劃撥手段的行政性。土地的劃撥首先必須經(jīng)縣級以上人民政府批準，再由同級土地管理部門負責實施。（2）使用的無限期性。以劃撥方式取得的土地，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限。

17、（3）土地使用的無償性。使用劃撥土地的單位既不用繳納租金，也不承擔稅賦。（4）土地使用權的無流動性。土地經(jīng)劃撥使用后，土地的所有權與使用權發(fā)生分離，但土地使用權禁止買賣和流轉，也就是說，禁止土地使用權的交易行為。從程序上看，城市土地劃撥程序主要包括這樣幾個環(huán)節(jié)：（1）申請。用地單位持經(jīng)批準的設計任務書或初步設計、年度基建計劃等有關文件，向擬劃撥土地所在的縣級以上人民政府土地管理部門提出建設用地申請。（2）審核。由縣級以上人民政府土地管理部門在收到用地申請之后，對建設用地進行審核，劃定用地范圍，組織商定用地補償、勞動力安置或者拆遷安置方案。（3）批準。由縣級以上人民政府土地管理部門按規(guī)定權限報縣

18、級以上人民政府批準。經(jīng)批準后，由縣級以上人民政府發(fā)給用地批準書。（4）劃撥。由用地所在的縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)批準用地文件所確定的用地面積和范圍，到實地劃撥用地。（5）登記。項目完工后，由縣級以上人民政府土地管理部門核查實際用地，經(jīng)認可后辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)國有土地使用證。從以上內容來看，城市土地劃撥的無償主要體現(xiàn)在土地所有權收益方面，但并不是完全沒有成本，即土地使用者無須向土地所有者國家支付土地使用代價，但必須支付有關的成本費用（主要包括補償費、安置費、拆遷費等）。所有權收益本質上是地租，與用地成本不同，兩者不可以混淆。對于這一點，直至今日，在實際工作中仍有不少人是認識不清的。顯

19、而易見，直接造成城市土地劃撥使用的一個觀點就是，國有企事業(yè)單位的收支都是由國家統(tǒng)一管理的，是國家財政收支的一部分，在這種情況下，即使向其征收土地使用租金，也“并非真正增加國家收入”，反而增加不必要的環(huán)節(jié)和手續(xù)。這種觀點顯然帶有當時濃重的計劃色彩。從理論上講，土地的無償劃撥使用，使得土地收益得不到顯化。土地收益盡管客觀存在，但它被包含在企業(yè)的總收益中，并沒有相對獨立的表現(xiàn)形式。在計劃經(jīng)濟條件下，國有企事業(yè)單位被看作是國家整個“大生產(chǎn)企業(yè)”中的一個部分或組成單位，沒有獨立的經(jīng)濟利益，其全部收支均由國家統(tǒng)一支配。土地的所有者是國家，企業(yè)對土地的開發(fā)利用投資也被列入國家的投資計劃，屬于國家投資計劃的一

20、部分，投資者也是國家，自然土地收益的享有者只能是國家。加上企業(yè)資產(chǎn)本身屬于國有資產(chǎn)，企業(yè)的總收益屬于國家，從產(chǎn)權方面看，并沒有其他的產(chǎn)權主體，所以土地收益也就被包含在企業(yè)的總收益中，統(tǒng)歸國家所有。然而，實踐證明，這種土地無償使用制度對于土地資源配置是不利的。從形成劃撥使用的初衷來看，抹殺國家與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間的利益差異本身就是不現(xiàn)實的。2城市土地有償使用制度的建立黨的十一屆三中全會以后，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，城市土地行政劃撥使用制度的弊端日益暴露：（1）國家所有權虛化。由于城市土地的無限期使用，用地者成為真正的“土地所有者”，本該歸國家所有的所有權收益，被用地者無償占有。（2）土

21、地資源配置效率低下。土地的無償、無限期、無流動性使用，使得城市土地資源短缺和浪費現(xiàn)象并存，嚴重影響了土地資源的配置效率，城市土地利用呈粗放擴張形態(tài)。（3）高估企業(yè)經(jīng)營效益。土地使用的無償性，使得盡管土地的使用效益是客觀存在的，但土地使用權并不被計入成本，大大降低了生產(chǎn)經(jīng)營的賬面成本，從而“夸大”了企業(yè)的經(jīng)營效益，同時也造成企業(yè)間的不公平。（4）抑制了市場價值規(guī)律作用的發(fā)揮。用地的無償性和無流動性，使得土地資源的稀缺性無法通過市場價值規(guī)律的作用表現(xiàn)出來，從而無法達到“地盡其力”的資源配置目的，并造成市場體系和價格體系的不完整，嚴重制約了市場經(jīng)濟體制的建立與完善。（5）孳生土地交易黑市。盡管法律規(guī)

22、定通過行政劃撥取得的土地禁止任何形式的轉讓，但由于供需的嚴重失衡，事實上總存在一個被扭曲、非公開的土地交易市場。（6）嚴重影響城市建設投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。政府在城市土地劃撥和使用中無收益，造成城市建設投入資金回收困難，從而無法形成城市建設投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。在財政拮據(jù)的情況下，這也是造成政府在很長一段時間內忽視或壓縮城市基礎設施建設的重要原因。行政無償劃撥用地制度日漸明顯的負面作用，使得人們逐漸意識到土地制度改革的必要性。而改革的方向，自然是針對劃撥土地使用權的無償、無限期和無流動的特點，向著有償、有限期、有流動性的使用權改革方向進行。最早的有償用地是隨著引進外資而出現(xiàn)的。1979年，國務院頒

23、布了中外合資經(jīng)營企業(yè)法，其中規(guī)定：“中國合營者的投資可包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權。如果場地使用權未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應向中國政府繳納使用費?！?980年，國務院又頒布了中外合營企業(yè)建設用地暫行規(guī)定，規(guī)定“中外合營企業(yè)用地，不論新征用土地，還是利用原有企業(yè)的場地，應計收場地使用費?！眻龅厥褂觅M一般包括土地使用費和場地開發(fā)費兩部分，前者一般按年計收，后者可一次性計收。盡管從場地使用費的費用水平來看，還不足以體現(xiàn)全部的所有權權益（兩項費用之和遠遠低于后來實行的土地出讓金水平。例如，當時北京為1150元/年·平方米，上海為0.5100元/年·平方米，天

24、津為0.570元/年·平方米，廣州為0.370元/年·平方米），但是，它畢竟標志著我國城市土地有償使用的開始。此后，為了將這一做法推廣到其他類型的建設用地，1983年，國家決定在撫順市首先進行土地使用費征收試點。隨后，深圳、大連、重慶、西安、柳州等十幾個城市都開征了城市土地使用費，并制定了具體的實施辦法，取得了很好的效果。有償出讓土地使用權形式的正式出現(xiàn)是在1987年下半年，當時深圳市率先試行了這一辦法，使土地供應改變了以往只能依靠行政劃撥的做法，引入市場機制，從而正式拉開了城市國有土地使用制度改革的序幕。同年11月，國家又批準了上海、天津、廣州和海南試行土地使用權的有償出

25、讓和轉讓。不久，上海、深圳分別出臺了上海市土地使用權有償轉讓辦法、深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例。這些地方法規(guī)的制定和實施，標志著我國的土地使用制度改革在理論和實踐上都取得了重大的進展，其影響意義是深遠的。城市國有土地使用制度的改革得到了全國人大常委會和國務院的重視與支持。1988年4月，全國人大常委會修改了憲法的有關條款，規(guī)定土地使用權可以依法轉讓。同年12月，土地管理法得到修改，明確規(guī)定國家將依法試行城市土地的有償使用制度。1990年，國務院發(fā)布了城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例和外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法，為城市土地使用制度改革的進一步深入進行提供了法律依據(jù)。隨后的幾年里，城市土

26、地有償使用制度的推行逐漸擴展到全國各個城市，成為政府工作的重要內容。伴隨著城市土地有償使用形式的出現(xiàn)和推廣，作為城市土地有償使用制度有機組成部分的城市土地稅收和收費制度也得以發(fā)展起來。改革開放以前，我國幾乎沒有以土地、用地行為、土地收益為對象的稅種，20世紀80年代以后，隨著用地制度改革和財政管理體制改革的深入進行，逐漸開征了耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設稅、土地增值稅等稅種，初步形成了適合我國特點的土地稅收體系。同時，各地城市政府出于籌集城市維護建設資金和增加財政收入的需要，對土地建設、開發(fā)、使用、交易等的收費項目也逐漸增多，形成了各具特色的城市土地收費體系。3城市土地市場規(guī)范與強

27、化宏觀調控城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革由沿海擴及內地，由增量土地延及原來的存量土地。19901991年，杭州、重慶、撫順、樂山等城市進行試點，探索對原來的存量土地即行政劃撥用地制度的改革，重點放在如何使之根據(jù)市場需要合理流動方面。1992年，這項工作在全國全面展開。隨之，中國出現(xiàn)了“土地熱”和“開發(fā)區(qū)熱”，土地開發(fā)過度、出現(xiàn)供過于求，地皮炒賣盛行。隨著國民經(jīng)濟的宏觀調控，這些過量供應的土地后來又被閑置。1997年，黨中央、國務院要求把土地清理工作作為土地管理的一項重要任務。城市土地的開發(fā)過度，不僅擾亂了地產(chǎn)市場的正常發(fā)育，而且占用了大量農(nóng)田，危及我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1998年8月，新的中華人民共和國土地

28、管理法問世，并于1999年1月1日起施行。它從內容上突出了切實保護耕地這一主題，加強了對土地使用的宏觀管理。2001年國務院下發(fā)的關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知明確指出：商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他土地供應計劃公布后同一地塊有兩個以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地主管部門依法以招標、拍賣方式提供。自此，經(jīng)營性國有土地招標拍賣供地作為一種市場配置方式被正式確立。新土地法頒布和實施以來，中央政府歷經(jīng)數(shù)年調控，逐步開始形成了較為完整的政策體系。2003年，國家正式提出運用土地政策參與宏觀調控，而且首先是從運用土地政策參與房地產(chǎn)市場、穩(wěn)定住房價格作為重點的宏觀調控而展開的。數(shù)年調控歷程中的各種

29、措施，逐步形成了一個比較完整的土地政策調控體系。2003年6月5日，中國人民銀行發(fā)出關于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務管理的通知，收緊了地產(chǎn)信貸，被認為是加強土地市場宏觀調控的肇端。該文至今仍有深遠影響。同年7月18日，國務院辦公廳發(fā)出關于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知，提出“一律暫停審批新設立和擴建各類開發(fā)區(qū)”，土地調控全面啟動。當月，國務院辦公廳又發(fā)出關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知，全面清查和整頓規(guī)范各類開發(fā)區(qū)，并加強開發(fā)區(qū)建設用地的集中統(tǒng)一管理。11月，國務院發(fā)出關于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知，加大治理整頓力度，糾正地方政府等待觀望的態(tài)度，調控由開發(fā)區(qū)建設用地

30、向整個土地市場延伸。2004年的土地政策進一步加強了土地宏觀調控的力度。2004年3月18日，國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知，全面推行經(jīng)營性用地招拍掛出讓制度，嚴肅查處違法違規(guī)批地用地行為。要求各地在2004年8月31日前將歷史遺留問題處理完畢，即影響深遠的“8·31大限”。同年4月，國務院辦公廳發(fā)出關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知，實施“三個暫?！?。5月，國土資源部發(fā)出關于貫徹落實國務院緊急通知精神進一步嚴格土地管理的通知。這兩個政策實質上暫停了半年農(nóng)地轉用審批。2004年10月，國務院印發(fā)關于深化改革

31、嚴格土地管理的決定。該文件系統(tǒng)提出了嚴格執(zhí)法，加強土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理，完善征地補償和安置制度，健全土地節(jié)約利用和收益分配機制，建立完善耕地保護和土地管理的責任制度，明確土地管理的權力和責任等深化改革嚴格土地管理的各項措施。該文件被認為是新一輪土地宏觀調控的標志性文件。2005年，土地政策以總體調控為基礎，在“穩(wěn)定房價”、從嚴控制建設用地等方面發(fā)揮了重要作用，備受各界關注的“國八條”、“新國八條”、“七部委意見”等文件中，土地政策都是重頭戲。2006年，是調控政策從總量到結構轉變和深化的一年。5月，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，提出住房供應結構、稅收、信貸

32、、土地、廉租房和經(jīng)濟適用房建設等六項措施，稱為“國六條”，開啟了2006年的房地產(chǎn)調控。當月，國務院辦公廳轉發(fā)建設部等九部委聯(lián)合制定的關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見，出臺了涉及稅收、信貸、土地等政策、對“國六條”作了細化，即“九部委意見”。7月，國務院辦公廳發(fā)布關于建立國家土地督察制度有關問題的通知，國家土地督察制度正式建立，全國?。▍^(qū)、市）及計劃單列市的土地審批利用全部納入嚴格監(jiān)管。8月，國務院發(fā)出關于加強土地調控有關問題的通知，這是繼2004年國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定出臺后，中央政府在土地管理和調控政策上的又一次重大調整。11月，財政部、國土資源部和中國人民銀行等部委發(fā)

33、布了關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知，規(guī)定從2007年1月1日起，新批準新增建設用地的土地有償使用費征收標準在原有基礎上提高1倍，同時調整地方分成的新增建設用地土地有償使用費管理方式。地方分成的70%部分，一律全額繳入省級國庫。12月，國土資源部出臺關于發(fā)布實施全國工業(yè)用地出讓最低價標準的通知，正式向低地價、零地價出讓工業(yè)用地說“不”。有資料顯示，2003年以來，國家發(fā)布的涉及土地宏觀調控政策的文件有50多個，形成了由宏觀到微觀、由原則到具體操作層面較為完整的政策體系。1.2.3 現(xiàn)階段城市土地使用制度改革面臨的主要問題盡管城市土地使用制度的改革取得了不可否認的成績，但是，從

34、目前情況看，仍與市場經(jīng)濟所要求的目標之間存在系統(tǒng)性的差距，現(xiàn)實中仍有很多不完善之處。而要尋求進一步的改進，首先必須認真地總結、分析現(xiàn)存的問題。1土地出讓及其收益分配中的地方主義嚴重由于中央和地方產(chǎn)權關系不明確，目前實行的實際上是城市土地“分級所有”的做法，導致地方政府在土地出讓及其收益分配過程中的地方主義表現(xiàn)主要有兩個方面：（1）越權批地。盡管土地管理法中對出讓土地的面積和批地的權限作了明確、嚴格的規(guī)定，但是，在實踐中，這種控制顯得蒼白無力，不僅市縣政府越權批地現(xiàn)象嚴重，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、甚至村民委員會也存在大量的變相“賣地”的行為。另外，出讓中的“化整為零”、不報審批或批讓不實是地方政府常采用的

35、辦法。這種現(xiàn)象在大城市相對較少，主要發(fā)生在小城鎮(zhèn)，造成城市用地系統(tǒng)的低效率擴張，加劇了與耕地保護之間的矛盾。據(jù)有關材料披露，某省越權批地總計竟達3.17萬畝之多。而對于這些土地越權行為，地方土地管理部門執(zhí)法難的問題相當突出，主要表現(xiàn)為發(fā)現(xiàn)難、制止難、處罰難、處理后兌現(xiàn)難等。一些地方土地管理部門普遍存在同級政府干預、指揮過多的現(xiàn)象，使得土地管理服從當?shù)卣庵?，即使發(fā)現(xiàn)問題也不舉不報，甚至協(xié)助文過飾非。目前，在土地監(jiān)察力度不斷加強的情況下，雖然此類違法案件得到一定程度的遏制，比之1999年以前年均30萬起 畢小曼面對“權力”的尷尬國土資源報，1999年4月28日。的數(shù)量有所下降，但案件總數(shù)仍居高

36、不下。2007年7月，國土資源部部長徐紹史在回答半月談記者提問時透漏，“今年15月份，全國共立案查處土地違法案件24 245件，涉及土地面積約22萬畝，這個數(shù)字與2006年同期相比，分別下降了3.6%和12.14%。盡管如此，我們也發(fā)現(xiàn)一些市、縣政府默許、縱容乃至在背后操縱違法違規(guī)用地，未批先用、“以租代征”，擅自設立和擴大開發(fā)區(qū)，擅自調整土地利用總體規(guī)劃，違規(guī)侵占基本農(nóng)田，侵害農(nóng)民土地權益。地方政府主導的違法用地面積占80%”。 周清印打一場只能勝不能敗的18億畝耕地保護戰(zhàn)國土資源部部長徐紹史答半月談記者問國土資源新聞網(wǎng)，2007年8月1日。（2）中央與地方收益分配關系紊亂。盡管中

37、央和地方財政規(guī)定了土地出讓金收益的分成比例（原比例為四、六分成，現(xiàn)在改為三、七分成），并大多返還地方，保證了土地出讓金收益的大部分留于地方。但是，地方政府出于經(jīng)濟本位主義，仍變相壓低“出讓金”，使中央財政無從所獲。所采取的辦法往往有兩種：一是采取“實物地租”的形式暗補出讓金；二是加大配套費等的比例，壓低“出讓金”。2商品房空置率仍呈正增長，造成土地資源和大量資金積壓據(jù)有關統(tǒng)計資料表明，1998年底，全國積壓商品房達8 783萬平方米，截至2006年2月，據(jù)中國經(jīng)濟景氣監(jiān)測中心一份研究報告稱，商品房空置面積達1.14億平方米，而且在2005年全國已被購置土地面積中，未完成開發(fā)的有近1.

38、7億平方米。多年來，從總體趨勢看，商品房積壓率呈慣性上揚格局，房屋面臨過剩局面。國土資源部認為，與相應結構性供地過剩相關，是住宅用地的結構性失衡所致。促進未開發(fā)土地的開發(fā)和再利用以及適量增加低價位住宅用地供應，已成為房地產(chǎn)用地調控的當務之急。大量的商品房積壓，造成相應的大量土地資產(chǎn)積壓和社會資金的沉淀。僅以上海市為例，據(jù)統(tǒng)計，由于房產(chǎn)（商品房）空置而擱置的社會資金約在1000億元人民幣左右 蔣如高土地供應總量失控及對策（作者為上海市土地學會會長），大量銀行貸款無法回收，極易形成銀行系統(tǒng)的巨額不良資產(chǎn)。另據(jù)有關資料的分析表明，由于我國商品房開發(fā)仍處于“粗放”階段，土地資源消耗高達發(fā)達國家的3倍。

39、3隱形市場的存在造成國有收益的大量流失土地“隱形市場”（黑市）的普遍存在，主要表現(xiàn)在三個方面：一是劃撥土地的使用者私下出租或變相出租（交換實物）土地普遍存在；二是未繳納補足地價的房屋（房改房）私下出租，房租中包含地租的成分（據(jù)有關的資料統(tǒng)計，土地收益往往占有房租40%50%的比例）；三是將劃撥使用土地采取與他人聯(lián)營、聯(lián)建、入股的形式合辦企業(yè)或共同開發(fā)房地產(chǎn)，收取分紅或利潤分成；四是土地使用者擅自改變土地用途、增加容積率，逃避應補交的土地有償使用費；五是隨意減免地價，擠占挪用國有土地收益現(xiàn)象嚴重。由于這些原因，使得本應由國家取得的土地收益流失到少數(shù)單位和個人手中，不僅嚴重影響了國家對土地的保護和

40、合理開發(fā)、利用，而且也滋生了腐敗現(xiàn)象。改革開放以來，隨著土地使用制度改革的深化，土地資源的資產(chǎn)價值得到體現(xiàn)，在城市建設、企業(yè)改革和經(jīng)濟結構調整等方面發(fā)揮了巨大的作用。但是，從全國來看，土地資產(chǎn)管理制度尚不完善，國有土地收益流失現(xiàn)象仍很嚴重。土地隱形市場的存在，造成國有產(chǎn)權收益的大量流失。據(jù)有關部門測算，我國目前國有土地資產(chǎn)總量在28萬億元左右，約是其他國有資產(chǎn)的3倍，據(jù)保守估計，每年因隱形市場的原因造成的國有土地收益流失超過百億元。 王先進政府要管好土地資產(chǎn)中國土地，2002（7）4城市政府基礎設施建設投資短缺、融資困難理論上講，城市建設使城市土地系統(tǒng)價值增加，由此帶來的土地價格增加理應通過土

41、地租、稅、費體系加以回收，但由于劃撥土地、協(xié)議出讓比重過大，造成資金的回收困難和國有收益的流失，使得城市建設的投入產(chǎn)出難以形成“投入產(chǎn)出再投入再產(chǎn)出”的良性循環(huán)。有的城市政府實際征收的地租年金水平與土地稅費的年收入水平加和，尚不足以償還興建城市基礎設施投資的貸款利息。這些情況進一步造成了城市政府在多數(shù)情況下，不得不實行財政傾斜，把有限的資金投向能直接增加產(chǎn)值和財政收入的生產(chǎn)項目上，從而導致基礎設施建設相對滯后。5城市土地資源配置尚未擺脫行政配置的樊籬市場經(jīng)濟條件下，城市土地資源配置的基礎應是市場機制，市場機制應當在城市土地資源配置中起基礎性的決定作用。這是社會主義市場經(jīng)濟對城市土地資源配置的基

42、本要求。但是，就目前的情況看，城市土地資源配置中的行政色彩仍很濃厚：城市政府單方面確定土地使用權出讓價格；城市政府對相同產(chǎn)業(yè)類型的土地使用權受讓主體，實行區(qū)別定價；不少城市政府甚至出于吸引外資的目的，搞新一輪土地使用權的無償使用或“低償使用”，有的土地不但白給，甚至倒貼也可以。城市土地資源行政配置的一個直接后果就是增量土地中出讓比例過小。而在有償出讓用地中，協(xié)議出讓占絕大多數(shù)，通過拍賣和協(xié)議方式出讓的所占比重很小，地價的確定缺乏競爭機制。另外，實際工作中，土地供應采取有償還是無償、哪種有償方式，往往是有關領導意志決定，隨意性較大。土地供應的隨意性和非競爭性，給部門、官員和開發(fā)商徇私舞弊提供了極

43、大的便利，造成國有收益的大量流失。6部分城市試行年租制過程中缺乏力度和政策不規(guī)范現(xiàn)象并存針對出讓制推行困難和目前國有企業(yè)普遍效益低下的現(xiàn)狀，從1998年初，部分城市開始試行城市土地年租制。但是時至今日，從試行的情況來看，存在兩方面的問題：一是缺少相應的法律依據(jù)，造成試點城市政府雖然“充滿信心”，但卻難以加大征收力度，顯得“力不從心”；二是不少城市政府只看到了年租制在確保收益方面的優(yōu)勢，而沒有真正明白其與出讓制的差別所在，導致制訂的政策往往不規(guī)范。由于缺乏相應的法律依據(jù)和統(tǒng)一的理論指導，一方面使得這種極具現(xiàn)實意義的改革舉措難以貫徹，另一方面又極易造成實際操作中的混亂，為以后的發(fā)展埋下隱患。7租、

44、稅、費體系存在較為嚴重的不規(guī)范與不合理現(xiàn)象（1）租、稅、費名目繁多、相互重疊，造成分配關系紊亂。目前，我國城市土地的收益分配體系中不僅包括租、價的形式，同時還有名目繁多的各種稅、費形式。從現(xiàn)有的土地稅、費體系中不難看出，不僅稅、費存在交叉重復，而且租、稅、費之間關系也較為混亂，部分稅、費設置不合理，并在有的環(huán)節(jié)上存在多次收取的現(xiàn)象。這不僅表現(xiàn)在房與地的收益解繳之間，而且也表現(xiàn)于土地收益的解繳本身之中。顯然，這么多的稅與費，是不適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的。稅、費體系的不規(guī)范，勢必造成土地收益分配關系紊亂和分配機制的扭曲。（2）收費部門過多、相互牽制，導致國有收益的流失。目前，城市土地的收費過

45、程中，往往存在多個政府部門共同收費的現(xiàn)象。同一項費用，同時具有不同的上級主管，或聯(lián)合發(fā)文，或單獨發(fā)文。文件發(fā)至下面后，又由不同的職能部門收取，給地方職能部門的分工與協(xié)調帶來了較大的波動。這勢必導致部門之間相互扯皮，進而影響稅、費的實際到位，造成國有收益的流失；或是給亂收費、亂攤派提供了合法的借口。從而不僅嚴重影響了城市土地收益的合理分配，還給“權力尋租”提供了溫床。（3）稅、費征管不規(guī)范，導致企業(yè)競爭的不公平。我國現(xiàn)有的收益分配體系，不僅地租、地價的制定和收取有不合理之處，而且稅、費的制定和收取也有相當?shù)牟粐栏裥浴２簧俣悺①M的征收和減免彈性區(qū)間較大，有的可以減半，有的甚至可以為零；有的形同虛設

46、，有的可以隨意加碼。于是，企業(yè)便千方百計地找政府部門“公關”、“溝通”，以求減免優(yōu)惠。這樣勢必造成企業(yè)間稅、費征收標準不一、優(yōu)惠程度不同，導致企業(yè)間的不公平。（4）市場體系的完善與現(xiàn)有稅、費體系的沖突問題。由于我國土地產(chǎn)權體系設置的特殊性，現(xiàn)有的土地稅、費，在體現(xiàn)一般稅、費功能的同時，還行使著部分租的功能。因此，隨著市場體系的完善，如年租制的實行，地租逐漸顯化，就存在一個稅、費體系調整的問題（這也是部分城市政府實行年租制所碰到的主要問題之一）。8國企股份制改造中的土地國家股管理失誤造成的資產(chǎn)流失我國目前對大中型國有企業(yè)的股份制改造中，由于忽視了土地資產(chǎn)的特殊性，造成了國有土地資產(chǎn)的大量流失。按

47、照國家的有關規(guī)定，國有企業(yè)改制中，土地資產(chǎn)的評估應由專業(yè)評估機構完成。但是現(xiàn)實中，大部分企業(yè)的土地資產(chǎn)被附帶于其他資產(chǎn)的評估一起進行，甚至有的僅以征地費、土地開發(fā)費作為“土地資產(chǎn)”，土地資產(chǎn)評估價格偏低，造成國有權益的流失。筆者認為，以上存在的種種問題，實質上說明我國城市用地制度存在系統(tǒng)性的缺陷。因此，要想從根本上解決這些問題，就必須對現(xiàn)有的城市土地使用制度進行系統(tǒng)性的調整和改革。這也正是本書的基本出發(fā)點。1.2.4 本書研究的基本框架1我國城市土地使用制度改革研究的基本原則本書認為，我國城市土地使用制度改革的基本原則是：鞏固和完善城市土地的國家所有制，理順城市土地經(jīng)濟關系，因地制宜、積極穩(wěn)妥

48、地進行改革創(chuàng)新。（1）鞏固和完善城市土地的國家所有制。國際國內的經(jīng)驗證明，城市土地的經(jīng)營利用是否合理，除與城市土地所有制有關外，主要取決于是否具有符合現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展要求的城市土地使用制度。市場經(jīng)濟關系要求城市土地使用制度使各主體權責明確、利益關系明晰，要求建立城市土地合理流轉機制，使城市土地與其他生產(chǎn)要素合理配置并得以有效利用，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。筆者認為，當前，我國城市土地制度之所以有缺陷，并不在于城市土地國有制，而是現(xiàn)有的城市土地使用制度不能完全適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，抑制了城市土地國有制優(yōu)越性的充分發(fā)揮。（2）理順城市土地經(jīng)濟關系。建立城市土地有償使用制度，不僅僅是為了合理用地和增加政府財政收入，還有一個很重要的目的就是為了理順土地資源利用過程中的土地經(jīng)濟關系。在前一階段的城市用地制度改革中，雖然開始通過出讓金等形式收取所有者收益，后來又通過加強監(jiān)察等手段進行土地利用的調控，但是由于沒有著眼于理順城市土地經(jīng)濟關系，造成了各級政府之間、各個部門之間的“土地大戰(zhàn)”。地租倒是收取了，但是城市土地經(jīng)濟關系卻模糊了，典型的如中央與地方政府的地租分配關系紊亂。（3）因地制宜、積極穩(wěn)妥