信訪(fǎng)制度改革的理論分析和模式選擇

1、信訪(fǎng)制度改革的理論分析和模式選擇            內(nèi)容提要在新的歷史條件下，需要對(duì)信訪(fǎng)制度進(jìn)行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評(píng)述了我國(guó)信訪(fǎng)體制改革的背景及學(xué)界觀點(diǎn)，以闡述信訪(fǎng)制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點(diǎn)揭示信訪(fǎng)的概念、調(diào)整范圍、信訪(fǎng)人的權(quán)利、信訪(fǎng)機(jī)關(guān)的權(quán)力以及信訪(fǎng)的功能，進(jìn)而提出信訪(fǎng)制度改革的三種模式：集中統(tǒng)一模式、以點(diǎn)帶面的整合模式以及分別改進(jìn)的分散模式。關(guān)鍵詞信訪(fǎng)/制度/權(quán)利/權(quán)力/模式一、信訪(fǎng)制度改革的背景與必要性信訪(fǎng)是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度

2、。它是人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式；是國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)、建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督的重要渠道。我國(guó)目前正處于關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革中產(chǎn)生許多的問(wèn)題，如法律不完備，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公和政策偏失等等，這些問(wèn)題都通過(guò)不同渠道匯集到信訪(fǎng)部門(mén)，使信訪(fǎng)成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。但人們發(fā)現(xiàn)，在眾多的矛盾面前，原來(lái)寄托希望的信訪(fǎng)制度已經(jīng)滯后于時(shí)代發(fā)展，表現(xiàn)出對(duì)解決問(wèn)題的不力和不適應(yīng)。這種局面如果持續(xù)下去，不利于推進(jìn)依法治國(guó)的方略，也不利于我國(guó)國(guó)際地位的提升。故應(yīng)對(duì)信訪(fǎng)制度進(jìn)行大力整合，以制度創(chuàng)新來(lái)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)

3、。從國(guó)外的情況來(lái)看，繼瑞典首次建立申訴專(zhuān)員制度之后，芬蘭、挪威、英國(guó)、加拿大、法國(guó)等很多國(guó)家紛紛仿效，或者建立議會(huì)體制下的監(jiān)督專(zhuān)員制度，或者在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政監(jiān)督專(zhuān)員機(jī)制，甚至在歐盟這一超國(guó)家的體系當(dāng)中申訴專(zhuān)員制度也得到采用。這一世界性的發(fā)展趨勢(shì)為我們進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了良好的制度模版，但在制度背景、政治文化、法律文化、基本國(guó)情以及面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上與我國(guó)信訪(fǎng)制度還存在諸多不可比性，因此如果不考慮我國(guó)的特殊憲政體制和政治法律文化背景，無(wú)法真正將各國(guó)制度的精華提取出來(lái)，難以創(chuàng)立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的信訪(fǎng)制度。因此，筆者以為不論提出何種改革方案，都應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那就是新的信訪(fǎng)制度一定要與我國(guó)

4、現(xiàn)實(shí)的民主環(huán)境、法治目標(biāo)以及憲政體制相吻合。目前我國(guó)學(xué)者一般在“法治”與“人治”相對(duì)立的語(yǔ)境下探討信訪(fǎng)制度，認(rèn)為信訪(fǎng)兼具“法治之友”與“法治之?dāng)场钡膬擅嫘裕?并以此為前提，或者提出將信訪(fǎng)納入法治化軌道，或者主張干脆取消信訪(fǎng)，另建他制。2對(duì)此，筆者以為信訪(fǎng)制度的研究要避免進(jìn)入如下誤區(qū)。誤區(qū)之一是設(shè)想信訪(fǎng)制度解決所有的問(wèn)題，將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律所有的問(wèn)題全部推給信訪(fǎng)解決；誤區(qū)之二是讓信訪(fǎng)成為一種十分專(zhuān)業(yè)化的法律制度，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序，清清楚楚地將政策等處于邊界的問(wèn)題剔除出去；誤區(qū)之三是讓信訪(fǎng)僅僅成為信息通道，而將信訪(fǎng)的救濟(jì)和監(jiān)督功能分別交給法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門(mén)。筆者以為之所以存在這樣

5、的誤區(qū)，主要是于如下原因所導(dǎo)致，一是沒(méi)有站在我國(guó)的憲政背景之下，沒(méi)有全面地了解我國(guó)憲政制度的特點(diǎn)，將三權(quán)分立體制下的運(yùn)作模式機(jī)械地套用于我國(guó)；二是只看到信訪(fǎng)制度的一個(gè)片面或一個(gè)局部，沒(méi)有與我國(guó)立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度相協(xié)調(diào)；三是將信訪(fǎng)制度目前表現(xiàn)不佳的功能當(dāng)作信訪(fǎng)不應(yīng)當(dāng)具有的功能而簡(jiǎn)單加以?huà)仐墸瑢⒈緛?lái)有多種功能的制度變成沒(méi)有實(shí)在生命力的制度“稗殼”。綜上所述，筆者認(rèn)為要使信訪(fǎng)制度獲得較大的改進(jìn)，首先要用歷史唯物論的觀點(diǎn)，辯證地看待現(xiàn)實(shí)制度，注重研究信訪(fǎng)制度本身的法理基礎(chǔ)，區(qū)分表象和本質(zhì)、實(shí)然與應(yīng)然；同時(shí)以目的論的觀點(diǎn)，從信訪(fǎng)制度所要實(shí)現(xiàn)的保護(hù)公民合法權(quán)利、改善國(guó)家權(quán)力體系這兩個(gè)

6、基本點(diǎn)出發(fā)，理順二者之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)和互動(dòng)，消弭緊張和沖突；最為重要的是，采用系統(tǒng)論和過(guò)程論的觀點(diǎn)建立新的信訪(fǎng)制度體系，使其在我國(guó)特殊的國(guó)情和憲政背景下，與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專(zhuān)項(xiàng)法律制度相銜接，在較小的社會(huì)震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。二、信訪(fǎng)制度建構(gòu)的理論分析（一）信訪(fǎng)制度的概念1995年頒布的信訪(fǎng)條例將信訪(fǎng)界定為：公民、法人和其他組織采用書(shū)信、電話(huà)、走訪(fǎng)等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門(mén)反映情況，提出意見(jiàn)、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。而從廣義的信訪(fǎng)來(lái)說(shuō)，信訪(fǎng)還包括各級(jí)黨委、人民法院、人民檢察院以及國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的信訪(fǎng)。自新

7、中國(guó)成立以來(lái)，信訪(fǎng)成為聯(lián)系黨與人民、國(guó)家與公民之間的橋梁，在國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。根據(jù)當(dāng)代救濟(jì)制度發(fā)展趨勢(shì)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者將信訪(fǎng)制度界定為：公民和組織在其合法權(quán)利受到各類(lèi)公權(quán)力侵害致?lián)p時(shí)，選擇以書(shū)信、走訪(fǎng)等形式反映事實(shí)、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來(lái)信來(lái)訪(fǎng)的機(jī)關(guān)通過(guò)直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度，它是其他法定救濟(jì)制度的重要補(bǔ)充。（二）信訪(fǎng)制度的調(diào)整范圍如下事項(xiàng)，可以作為信訪(fǎng)制度的調(diào)整范圍：1.在沒(méi)有向行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)提起申訴、起訴或控

8、訴之前，信訪(fǎng)人可就有關(guān)人員的違法、失職及不公或失當(dāng)?shù)男袨橄蛐旁L(fǎng)機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。2.在行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)的審理、判決和起訴等行政或司法程序終結(jié)之后，信訪(fǎng)人認(rèn)為行政或司法過(guò)程中有關(guān)人員的違法、失職、不公或失當(dāng)行為有所不滿(mǎn)時(shí)，也可以向信訪(fǎng)機(jī)關(guān)再次尋求救濟(jì)。3.對(duì)于行政機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、法院、行政監(jiān)察部門(mén)或檢察院不予受理的案件，在上訴或復(fù)議之后仍得不到受理時(shí)，信訪(fǎng)人可以向信訪(fǎng)機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。4.對(duì)于不合理的政策、抽象行政行為、或具體行政行為，信訪(fǎng)人可以向信訪(fǎng)機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，并可提出建設(shè)性意見(jiàn)。5.信訪(fǎng)機(jī)關(guān)可就立法、行政和司法制度中的不合理之處給予相關(guān)機(jī)關(guān)以批評(píng)或建議。（三）信訪(fǎng)人

9、的權(quán)利信訪(fǎng)人的權(quán)利，從規(guī)范的角度來(lái)看，是公民和組織在其基本權(quán)利受到公權(quán)力（立法、行政和司法）侵害時(shí)，以書(shū)信和走訪(fǎng)的形式反映事實(shí)，表達(dá)意愿，要求國(guó)家給予有效救濟(jì)的權(quán)利，同時(shí)信訪(fǎng)人有權(quán)就國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的行為作出積極或消極的評(píng)價(jià)。這一概念當(dāng)中包含著如下的關(guān)鍵要素：    2006-12-09        1.信訪(fǎng)權(quán)利首先是一種尋求救濟(jì)的權(quán)利。在從宏觀層面，它屬于一類(lèi)訴權(quán)，與民事訴權(quán)、刑事訴權(quán)和行政訴權(quán)、行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)、民事仲裁申請(qǐng)權(quán)等程序性權(quán)利有著相同的屬性，其共同的特征是：公

10、民和組織可以由這一權(quán)利直接導(dǎo)致相應(yīng)的國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于自己受侵害的事實(shí)給予救濟(jì)。2.在信訪(fǎng)權(quán)利這種形式意義上的權(quán)利背后，還隱藏著其他眾多的權(quán)利群，這些等待救濟(jì)的權(quán)利包括公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。33.信訪(fǎng)權(quán)利是一種動(dòng)態(tài)的民主權(quán)利，公民除了通過(guò)選舉制、代議制、復(fù)決制等方式參與國(guó)家的生活之外，還可以通過(guò)這種權(quán)利來(lái)保持日常當(dāng)中對(duì)于國(guó)家生活的參與。4.信訪(fǎng)權(quán)利從結(jié)果上說(shuō)，具有雙重性，一是直接實(shí)現(xiàn)了對(duì)私人權(quán)益的救濟(jì)，二是通過(guò)這種爭(zhēng)取權(quán)利恢復(fù)正義的過(guò)程而間接地實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。總之，信訪(fǎng)權(quán)利是一項(xiàng)重要的民主權(quán)利，它為我國(guó)憲法所確認(rèn)，具有一種復(fù)式的包容結(jié)構(gòu)。從表面上看，信訪(fǎng)權(quán)利是程序性

11、權(quán)利，但它卻以實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利為根本目標(biāo)，正是由于這種復(fù)式的結(jié)構(gòu)，使權(quán)利行使的結(jié)果一方面使公民受侵害的基本權(quán)利獲得恢復(fù)和救濟(jì)，同時(shí)使產(chǎn)生侵害結(jié)果的國(guó)家機(jī)關(guān)受到監(jiān)督和約束，并以此作為政府改進(jìn)服務(wù)、提高效率之鞭策。這項(xiàng)民主權(quán)利與公民的其他民主權(quán)利相比，更富于動(dòng)態(tài)性，它更側(cè)重于從日常生活和具體的案件中建設(shè)國(guó)家與公民之間的關(guān)系。同時(shí)，與其他的救濟(jì)性權(quán)利相比，信訪(fǎng)權(quán)利救濟(jì)范圍更加全面，公民通過(guò)行使信訪(fǎng)權(quán)利，可以得到比行政復(fù)議和行政訴訟更多的救濟(jì)機(jī)會(huì)。（四）信訪(fǎng)機(jī)關(guān)的權(quán)力信訪(fǎng)機(jī)關(guān)的權(quán)力，從規(guī)范的角度講，是信訪(fǎng)機(jī)關(guān)在接到信訪(fǎng)人的信訪(fǎng)要求或建議時(shí)，為實(shí)現(xiàn)其職責(zé)或目標(biāo)而應(yīng)當(dāng)具有的解決問(wèn)題的實(shí)際手段或能力，具體表現(xiàn)為

12、信訪(fǎng)機(jī)關(guān)能夠以多種手段實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)功能的能力。這一概念揭示了信訪(fǎng)機(jī)關(guān)的權(quán)力具有如下性質(zhì)：1.信訪(fǎng)機(jī)關(guān)權(quán)力是處于第二層位的監(jiān)督權(quán)（1）從邏輯上看，監(jiān)督權(quán)與立法、行政、司法三種權(quán)力的性質(zhì)有所不同，這后三種權(quán)力在憲政體制當(dāng)中，屬于第一層位的權(quán)力，而監(jiān)督權(quán)則是屬于第二層位的權(quán)力，第二層位的權(quán)力以第一層位的權(quán)力的行使為基礎(chǔ)。（2）從憲政構(gòu)架上看，立法、行政和司法三種權(quán)力的目標(biāo)是形成一定的規(guī)范、事實(shí)和判斷結(jié)果，而監(jiān)督權(quán)則是對(duì)已經(jīng)形成的規(guī)范和事實(shí)及判斷結(jié)果進(jìn)行反思，它所要解決的問(wèn)題并不局限于通過(guò)矯正正義而實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體的權(quán)益，而是通過(guò)這樣的形式達(dá)成維護(hù)民主秩序和憲政制度的目的。2.信訪(fǎng)機(jī)關(guān)的權(quán)力是間接權(quán)力而非直接

13、權(quán)力（1）不論立法權(quán)、行政權(quán)還是司法權(quán)，這些權(quán)力對(duì)它們所調(diào)整的對(duì)象都是采取直接的調(diào)整方式，均具有一定的形成力，亦即它們可以直接對(duì)相對(duì)方的利益作出分配。當(dāng)行使這種直接分配的權(quán)力時(shí)，權(quán)力的主體常常以“我有權(quán)力讓相對(duì)方服從”的姿態(tài)而出現(xiàn)。而監(jiān)督權(quán)顯然只能通過(guò)對(duì)權(quán)力的事后監(jiān)督和糾正才能使利益得到重新的分配，它的作用只能在事后通過(guò)對(duì)第一層權(quán)力的糾正才能實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上，信訪(fǎng)權(quán)力是直接指向公法上的國(guó)家權(quán)力，也就是通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約而影響對(duì)公民利益分配。在信訪(fǎng)人員的思維當(dāng)中，其考慮的問(wèn)題常?？勺鬟@樣有表述：“你（指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)）讓相對(duì)方服從你這公平嗎？還有更合理的方式嗎？”（2）立法、行政和司法權(quán)的行使

14、對(duì)象往往是公民的基本權(quán)利，而且往往是對(duì)私法上的法律關(guān)系進(jìn)行公法上的調(diào)整，可以用國(guó)家對(duì)個(gè)人的向度來(lái)表示，而監(jiān)督權(quán)則是通過(guò)對(duì)公法調(diào)整后的法律關(guān)系再度以公法手段進(jìn)行調(diào)整，前者的權(quán)力結(jié)構(gòu)中有兩重架構(gòu)（國(guó)家公民），而后者則包括三重架構(gòu)（國(guó)家國(guó)家公民）。3.信訪(fǎng)機(jī)關(guān)的權(quán)力是具有政治性質(zhì)的權(quán)力從現(xiàn)實(shí)功能來(lái)看，不能認(rèn)為信訪(fǎng)僅僅具有行政或司法方面的影響力；從信訪(fǎng)所救濟(jì)的對(duì)象來(lái)看，也不能只把信訪(fǎng)簡(jiǎn)單歸結(jié)為對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的一種方式；同時(shí)，從信訪(fǎng)的歷史來(lái)看更不能把信訪(fǎng)看作是只對(duì)部分國(guó)家機(jī)關(guān)和部分公民之間的關(guān)系。對(duì)此，筆者以為信訪(fǎng)實(shí)際上關(guān)涉國(guó)家與公民之間的整體關(guān)系，同時(shí)還關(guān)涉執(zhí)政黨與人民之間的整體關(guān)系。因?yàn)閺倪@種關(guān)

15、系的互動(dòng)當(dāng)中可以檢驗(yàn)建設(shè)“民主與法治國(guó)家”方略的實(shí)施情況，也可以檢驗(yàn)“國(guó)家尊重與保障人權(quán)”的制度建設(shè)情況，更可以檢驗(yàn)執(zhí)政黨與人民群眾之間的信任程度。前述關(guān)系是如此復(fù)雜、如此重要，以致于只能用政治性來(lái)表述。從以上分析可以看出，信訪(fǎng)機(jī)關(guān)的權(quán)力屬于一種間接的、第二個(gè)級(jí)別的政治權(quán)力。因?yàn)樗幱趪?guó)家權(quán)力架構(gòu)的更高一級(jí)層面，直接面對(duì)國(guó)家制度的整體及間接面對(duì)人民利益的全部，它可以通過(guò)對(duì)公權(quán)力的制約而實(shí)現(xiàn)對(duì)私權(quán)的保護(hù)。因此，在設(shè)計(jì)信訪(fǎng)的權(quán)力組成時(shí)，不宜像第一個(gè)級(jí)別的機(jī)關(guān)一樣具有直接的形成性的權(quán)力，而應(yīng)當(dāng)考慮配置協(xié)調(diào)性、督辦性、民主性、建設(shè)性的權(quán)力，否則便容易沖擊立法、行政和司法這些第一層面的權(quán)力，造成制度混亂

16、。但這并不能認(rèn)為信訪(fǎng)的上述權(quán)力是軟弱無(wú)力的。實(shí)際上，信訪(fǎng)的上述權(quán)力在民主國(guó)家當(dāng)中借助于民主大眾的力量，借助于執(zhí)政黨政治力量，可以發(fā)揮相當(dāng)大的作用。（五）信訪(fǎng)制度的功能定位1963年9月20日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪(fǎng)工作的通知，是年10月15日由國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳整理出國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪(fǎng)工作條例（草稿），其中重申了人民寫(xiě)信或上訪(fǎng)的民主權(quán)利，并對(duì)信訪(fǎng)功能做了更全面的總結(jié)，即了解社情民意的渠道、群眾監(jiān)督的方法、思想政治教育的途徑、調(diào)解矛盾的手段，同時(shí)指出信訪(fǎng)還可以起到調(diào)動(dòng)人民群眾積極性，鞏固人民民主專(zhuān)政，促進(jìn)社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)心的作用。從上面文件所反映的理念來(lái)看，信訪(fǎng)具

17、有重要的民主建設(shè)功能，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監(jiān)督和改進(jìn)制度的作用。分別從信訪(fǎng)人和國(guó)家公共權(quán)力機(jī)關(guān)兩個(gè)角度來(lái)解讀信訪(fǎng)制度的功能，大致可包括如下兩個(gè)方面的內(nèi)容：1.對(duì)公民而言，信訪(fǎng)意味著一項(xiàng)簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)、有效而全面的救濟(jì)方式，具有保障和維護(hù)公民權(quán)利和自由的功能。作為一個(gè)現(xiàn)代的民主國(guó)家來(lái)說(shuō)，其根本目的在于保障人權(quán)，促進(jìn)人的尊嚴(yán)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)已為2004年通過(guò)的我國(guó)憲法第二十四條修正案所確認(rèn)。就我國(guó)目前總體的法治狀態(tài)來(lái)說(shuō)，法律體系已經(jīng)基本建立起來(lái)，但制度之間還有一些互相矛盾或不協(xié)調(diào)的地方。同時(shí)，從法律體系的運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，并不能保證行政機(jī)關(guān)的每一個(gè)行政

18、行為都符合法治的要求，司法機(jī)關(guān)審理的每一件案件都獲得公正的審理和裁判，可以說(shuō)公民現(xiàn)實(shí)權(quán)利還不能全部得到順利實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)。因而一項(xiàng)更加簡(jiǎn)便有效，也更加全面靈活的救濟(jì)方式，就成為必需。這一點(diǎn)就是信訪(fǎng)對(duì)于公民而言所能夠提供的制度功能。    2006-12-09        從整體論的角度來(lái)講，法只是生活的一個(gè)局部，在法之外還有倫理、道德、文化和習(xí)俗以及政策等等。在一個(gè)完整的生活領(lǐng)域當(dāng)中，法律的功能和作用是有限的，這種有限性表現(xiàn)為非唯一性、非最佳性和非最終性，亦即我們可于法律之外尋

19、求其他的、更好的和今后的解決方案。因而如果從法律有限性的角度來(lái)看信訪(fǎng)，能夠獲得更加深刻的理解。我們可以把信訪(fǎng)看作是尋求法律解決之前的一種權(quán)衡，如果信訪(fǎng)能夠解決問(wèn)題的話(huà)，我們就無(wú)需進(jìn)入法律的救濟(jì)程序多費(fèi)周折；同時(shí)，由于法律的不完善性和落后性的存在，也可以讓信訪(fǎng)在法律所不能涉及的政策領(lǐng)域里保持一定的救濟(jì)能力；最后，法律并不能保證對(duì)生活是非問(wèn)題的判斷到此為止，因而對(duì)無(wú)盡生活保持一種不斷的反思也應(yīng)是人類(lèi)精神的應(yīng)有之義。如前所述，信訪(fǎng)可以成為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序，續(xù)探討?？梢?jiàn)，正是在法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的地方，信訪(fǎng)起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能。2.對(duì)公共權(quán)力而言，信訪(fǎng)是一項(xiàng)溫和的、反思

20、的、高效的制度更新機(jī)制，具有穩(wěn)定和促進(jìn)民主與法治的功能。（1）信訪(fǎng)可以充當(dāng)立法、執(zhí)法和司法這三種權(quán)力互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)器。我國(guó)目前還沒(méi)有協(xié)調(diào)公權(quán)力之間沖突的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中許多超越職權(quán)、濫用權(quán)力、管轄權(quán)沖突和權(quán)力不作為等現(xiàn)象還不能得到有效的抑制，制度之間的矛盾和沖突常常只能靠領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人能力來(lái)加以協(xié)調(diào)。從制度的整體角度來(lái)看，這種協(xié)調(diào)性制度的缺位是很不利于民主與法治建設(shè)的。在信訪(fǎng)案件的處理當(dāng)中，信訪(fǎng)機(jī)關(guān)經(jīng)常面臨的問(wèn)題是“這個(gè)問(wèn)題該哪個(gè)部門(mén)管”，亦即“哪個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)此負(fù)有法定的職責(zé)”。由此可以看出，這是一個(gè)具有公權(quán)力協(xié)調(diào)的部門(mén)才能有資格進(jìn)行判斷的問(wèn)題，顯然信訪(fǎng)實(shí)際上已經(jīng)承擔(dān)了一定的協(xié)調(diào)責(zé)任。（2

21、）信訪(fǎng)可以充當(dāng)整個(gè)制度的保健醫(yī)生的功能。按照過(guò)程論的觀點(diǎn)，任何事物都是一種“在途中”的事物，都不可能十全十美，制度的不完善性是現(xiàn)實(shí)生活中極為普遍的現(xiàn)象。因而對(duì)于一個(gè)國(guó)家的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度來(lái)說(shuō)，都需要用理性的和發(fā)展的眼光去看待，以務(wù)實(shí)和不斷完善的精神去實(shí)踐，用零星的社會(huì)工程4的方法去改造現(xiàn)實(shí)當(dāng)中不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的制度?；谶@樣的考慮，筆者認(rèn)為在一個(gè)宏觀的制度體系當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置某種特殊的機(jī)制以完成制度的內(nèi)在反思、缺陷查找和及時(shí)補(bǔ)救的功能。通觀我國(guó)各種制度和各類(lèi)公共組織，似乎還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)設(shè)立這樣一個(gè)類(lèi)似的機(jī)構(gòu)。這對(duì)于信訪(fǎng)制度而言，可能意味著一種重要的改革機(jī)遇，如果信訪(fǎng)能夠承擔(dān)這樣的制度功能，就

22、可能大大提高我國(guó)民主制度的整體水平。    三、信訪(fǎng)制度改革模式選擇基于上述分析討論，筆者提出我國(guó)信訪(fǎng)制度改革舉措的三種構(gòu)想供選擇參考：（一）集中統(tǒng)一模式大改模式所謂集中模式，是指將現(xiàn)在分散的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來(lái)，形成一個(gè)專(zhuān)門(mén)處理信訪(fǎng)個(gè)案的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。具體來(lái)說(shuō)，可以國(guó)外的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度或行政監(jiān)察專(zhuān)員制度作為參照，建立我國(guó)的信訪(fǎng)委員會(huì)制度，將其集中放在全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)之下，與人大的其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)相并列。信訪(fǎng)委員會(huì)受理公民、法人和其他組織就行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類(lèi)案件，以調(diào)查、報(bào)告、公開(kāi)、建議、調(diào)解等方式

23、指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以更有效率的方式作出更符合信訪(fǎng)人合法利益的改進(jìn)建議和指導(dǎo)。這種建議和指導(dǎo)不具有當(dāng)然的法律強(qiáng)制力，但其結(jié)論應(yīng)當(dāng)公開(kāi)并受有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之尊重。信訪(fǎng)人有權(quán)于行政復(fù)議或行政訴訟之前、之后向信訪(fǎng)專(zhuān)員尋求救濟(jì)，但于行政復(fù)議和行政訴訟程序之中則不得進(jìn)行，除非法院認(rèn)為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。上述構(gòu)想的理由是：首先，這種模式與我國(guó)憲政體制相符合：（1）我國(guó)憲法第二條規(guī)定：中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。憲法的這一規(guī)定，說(shuō)明我國(guó)的權(quán)力機(jī)

24、關(guān)各級(jí)人民代表大會(huì)，是人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的機(jī)關(guān)，同時(shí)憲法還為人民參與國(guó)家生活規(guī)定了廣泛的參與渠道，上述規(guī)定恰恰與信訪(fǎng)制度的實(shí)質(zhì)目標(biāo)相吻合。（2）我國(guó)憲法第三條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。具體而言，人民代表大會(huì)享有選舉權(quán)、罷免權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、立法權(quán)、調(diào)查權(quán)、審議權(quán)等專(zhuān)項(xiàng)權(quán)力，這些權(quán)力的行使必須以民意和事實(shí)為基礎(chǔ)，而信訪(fǎng)個(gè)案則正好提供這樣的案件事實(shí)和民意信息，從而可以與人民代表大會(huì)制度相銜接。（3）我國(guó)憲法第七十條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立民族委員會(huì)、法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、

25、外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)和其他需要設(shè)立的委員會(huì)。這一條說(shuō)明我國(guó)人民代表大會(huì)下設(shè)的委員會(huì)可以按分工設(shè)置，這就為信訪(fǎng)委員會(huì)的建立留下可操作的空間。其次，這種模式有利于信訪(fǎng)制度發(fā)揮功能優(yōu)勢(shì)：（1）信訪(fǎng)委員會(huì)設(shè)在人大，有利于發(fā)揮信訪(fǎng)的信息溝通功能，便于人民群眾反映民情民意，及時(shí)將好的建議提供給立法機(jī)關(guān)，制定出更加科學(xué)、更加合理的政策和法律。（2）從信訪(fǎng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，可以脫離行政權(quán)力和司法權(quán)力的干涉，保持相對(duì)獨(dú)立性和客觀性，一方面利于對(duì)公民的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，另一方面也方便對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。（3）信訪(fǎng)委員會(huì)成為專(zhuān)門(mén)受理信訪(fǎng)案件的機(jī)關(guān)，有利于信訪(fǎng)事業(yè)向?qū)I(yè)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化的方向發(fā)展，這樣可以集中處理熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，節(jié)省社會(huì)資源，提高工作效率。再次，這種模式有利于國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展：從目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況而言，正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新的制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)，舊的制度還在不同程度上發(fā)揮著作用，因此就更需要有一種開(kāi)放的、靈活的機(jī)制