公共支出總量分析

1、第二講公共支出總量分析公共經濟與管理學院鄧淑蓮公共支出的范圍n公共支出，就是公共部門提供公共服務的支出。公共支出反映了政府依據市場和資本的意愿進行的政策選擇。社會一旦決定了供應哪些產品和服務，生產多少、產量質量如何等，公共支出就代表著執(zhí)行這些政策的成本。n中央和地方用于政府部門往來和資本帳戶中的各項支出。為避免重復計算，大部分國家將中央對地方政府的轉移性撥款忽略不計。n英國著名財政專家C.V.布朗和P.M.杰克遜認為， 公共支出包括：公共部門的消費性支出；公共部門投資；對企業(yè)補貼；對個人的經常性撥款；資本轉移支出；債務利息支出；對私人部門和海外的凈借出。公共支出的經濟分析方法n公共支出總量及赤

2、字水平要與宏觀經濟的發(fā)展協調一致：大量的或不斷增加的預算赤字將產生某種宏觀經濟的不平衡，導致經濟的不穩(wěn)定如果赤字是通過外債彌補，它可能引起債務危機；通過過度使用外匯儲備彌補將導致國際收支危機；通過超限度發(fā)行貨幣會引起通貨膨脹；過多的內債則會推高利率，從而排擠私人部門的投資。國際比較證明，穩(wěn)定、較低的財政赤字與較高的增長率、投資以及經常性賬戶的平衡是聯系在一起的（經濟發(fā)展與穩(wěn)定原則）。n公共支出總量下的結構安排（資源配置）應使社會福利最大化（效率原則）。政府與私人部門的職能界定是公共支出分析的一個主要標準（效率原則）n分析主要支出項目對貧困階層的影響，包括這些項目的利益歸宿以及總成本(公平原則）

3、。公共支出規(guī)模分析n為什么需要公共支出？n公共支出規(guī)模擴大的趨勢及理論n公共支出規(guī)模的決定因素n中國公共支出規(guī)模分析為什么需要公共支出？市場失靈導致效率損失和公平問題n政府配置資源，提高全社會資源配置效率（購買支出）；n政府進行收入再分配，解決公平問題（轉移支付）n穩(wěn)定經濟。公共支出規(guī)模的發(fā)展趨勢及原因 n公共支出的規(guī)模越來越大。各國公共支出規(guī)模都經歷了一個從小到大的演變過程。工業(yè)化國家從1870年代直至1990年代中期100多年里，公共支出基本上保持增長的態(tài)勢。市場轉型之前的各個社會主義國家，盡管政府都掌握了大量的經濟資源，而不同于市場經濟國家，但公共支出的演變也表現出相同的趨勢。美國：20

4、世紀中葉，聯邦年度預算大約為500億元美元，占GDP的21.4%。進入21世紀，聯邦年度預算已超過20000億元美元， 占GDP的比重為20.6%。中國：1996年預算內外支出絕對數為11775.87億元，占GDP的 比重為17.3%；2004年，絕對數為32753.96， 占GDP的比重為23.9%。1870年以來政府的擴張n第一次世界大戰(zhàn)以前n兩次世界大戰(zhàn)期間n第一次世界大戰(zhàn)后到1980年n1980年代和1990年代第一次世界大戰(zhàn)以前的政府規(guī)模（公共支出規(guī)模）n1870年至第一次世界大戰(zhàn)期間，各國支出占GDP的平均份額緩慢提高，從1870年的10.7%左右增長到1913年的12.7%。n第

5、一次世界大戰(zhàn)的影響。戰(zhàn)爭使政府的平均支出規(guī)模大幅度提高了。而戰(zhàn)后由于政府已經拓展了收入基礎，公共支出的較高水平得以維持。1920年及其以后的幾年，公共支出占GDP的比重為18.7%。只有瑞典、美國、西班牙仍維持在10%左右，而法國、德國意大利和英國（受戰(zhàn)爭影響最大的國家），公共支出超過了GDP的25%。澳大利亞、奧地利、加拿大、愛爾蘭、日本、荷蘭、挪威、瑞士公共支出占GDP的比重低于20%n自由放任居支配地位。兩次世界大戰(zhàn)之間n自由主義終結：第一次世界大戰(zhàn)后，人們對政府職能的一般態(tài)度開始發(fā)生變化。政府應該去做當時根本沒有做的事，如社會保險。到1920年代末，許多歐洲國家已經建立起基本社會保險制

6、度。n大衰退，凱恩斯主義1937年，公共支出占GDP的比重已提高到平均22.8%，約為1913年代2倍。第二次世界大戰(zhàn)到1980年n凱恩斯的影響進一步擴大-通論-Alvin. Hansen, Abba Lerner, Lawrence Klein 等人普及-Gallbraith 豐裕社會：目前，在需求不足的情況下， 稅收應該削減而公共支出應該增加。支持政府在教育，基礎研究，污染控制，社會保險方面進行干預。-Francis Bator,政府支出問題，要求加強政府職能。-James Tobin.n人們對公共支出的看法發(fā)生了根本的變化：很多歐洲國家開始把福利權利當作一項憲法權利看待。n公共支出占GD

7、P的份額大幅度提高，從1960年占GDP份額的28%左右增加到1980年代43%左右。財政平衡原則受到破壞1980年代和1990年代n對政府干預越來越懷疑：1970年代的經濟滯脹n公共選擇理論和新制度經濟學強調對財政決策施加約束的重要性。n政治層面上，潮流轉而擁護政府發(fā)揮較小職能。-瑪格麗特.撒切爾-羅納德.里根二人對大政府持否定態(tài)度。n現實：公共支出持續(xù)上升（過去承諾具有強制性），但速度明顯放慢。1990年，平均公共支出為GDP的44.8%，1996年達到45.6%。中國的公共支出規(guī)模分析n中國政府的預算內支出規(guī)模較小。2005年，預算內支出占GDP的比重為18.6%。預算內收入占GDP的1

8、7.5%（官方正式統計）。n官方正式統計之外的支出：-地方政府控制的制度外收支。規(guī)模巨大。沒有合法性，也沒有系統地編制成相應的官方統計數據。據估計，制度外支出占GDP的比重已經由20世紀90年代中期的2%上升到21世紀初的4%左右。制度外支出的資金來源：未經授權的收費，通常以臨時收費的形式出現。n稅收支出（tax expenditure)。對某些經濟活動的稅收優(yōu)惠及稅收豁免。如，外資企業(yè)。由此造成的稅收流失在1996年已達到了GDP的1.5%左右n政府以往許多政策導致的隱性負債或或有債務：金融機構的不良貸款，2004年給政府造成的成本將占2004年GDP總量的30%左右；社?；鹑笨?，目前（2

9、007年）約為3500億元；重組或關閉國有企業(yè)所帶來的潛在負債。n1978年以來中國政府規(guī)模變化的趨勢n財政支出占GDP的比重由1978年的30.96%逐步下降到1995年的11.87%，之后回升至2000年的18.01%；n政府總支出占GDP的比重由1978年的30.96%逐步下降到1995年的18.54%，之后回升至2000年的25.04%。n上述趨勢表明n在市場化進程中，傳統的在國家財政范圍內履行的政府職能逐步削弱； n在原有的國家財政范圍之外的新的政府職能，如社會保障職能、社區(qū)建設職能等得到很大加強。 在過去20年，導致這些債務的、為公開承認的政府支出平均占GDP的1%-1.5%。n調

10、整后的中國政府支出規(guī)模占GDP的比重將在30%左右。n加上 國有企業(yè)支出，中國政府的規(guī)模更大。20世紀90年代中期以來（1998年）政府支出快速增長n積極的財政政策瓦格納法則瓦格納法則n德國財政學家阿道夫瓦格納（Adolph Wagner，1835-1917）探討了公共部門規(guī)模問題。在考察了19世紀許多西歐國家以及美國和日本的公共部門增長狀況之后，瓦格納認為，公共支出的增長是政治因素和經濟因素共同作用的結果。n隨著人民實際收入的提高，對這些服務的公共支出的比例也會提高。后來的學者將他的這些觀點概括為瓦格納法則或瓦格納定律。n瓦格納法則的含義 n當人均國民生產總值GNP增長時，財政支出占GNP的

11、比重會相應增長。 圖5-1 瓦格納法則財政支出/GDP人均GDPo時間型態(tài)論n時間型態(tài)論的含義n財政支出的增長不是按同一速度向前發(fā)展的，而是在不斷穩(wěn)定增長的過程中不時出現一種跳躍式的發(fā)展過程。n由英國經濟學家皮科克和懷斯曼提出。皮科克和懷斯曼（A. T. Peacock and J. Wiseman，1961）對1890-1955年間英國的公共支出的演變情況進行了分析，并提出了公共支出增長的時間型態(tài)模型。他們假定，政府喜歡多花錢，老百姓不喜歡多納稅，因此政府必須注意人民的意愿。據此，他們對公共支出的分析轉向投票箱對公共支出增長的影響上來。n又稱為“梯度漸進增長理論”。n主要觀點n在正常的時期，

12、居民的稅收容忍水平是穩(wěn)定的，政府的財政支出也是比較穩(wěn)定的，從長期來看是一種漸進的增長趨勢。 n當社會出現激變時，如戰(zhàn)爭、經濟危機的出現，財政支出需要大幅提升。納稅人的稅收容忍水平將會提高，整個政府財政支出在漸進的過程中呈現出一個臺階式的增長形態(tài)。n當社會激變過去之后，政府不會輕易容許已經上升的稅收容忍水平降到原有的水平，因此，政府財政支出水平雖然會下降，但下降的幅度不會太大，下降后的水平依然會比激變前高，在此基礎上財政支出繼續(xù)以穩(wěn)定的方式向前發(fā)展。 n戰(zhàn)爭結束后，財政支出變化的三種情形 n民用財政支出在戰(zhàn)爭結束之后立即恢復至戰(zhàn)前水平n民用財政支出的增長水平在戰(zhàn)爭結束之后繼續(xù)保持，即戰(zhàn)后民用財政

13、支出增長的幅度與戰(zhàn)爭時期總財政支出增長的幅度相同n民用財政支出在戰(zhàn)爭結束之后經過一段時間的回落后，又逐漸恢復到原先水平，即從長期來看，民用財政支出保持一種穩(wěn)定的增長狀態(tài) 第一種情形財政支出/GDP時間戰(zhàn)前戰(zhàn)時戰(zhàn)后財政總支出國防支出民用財政支出oo 第二種情形財政支出/GDP時間戰(zhàn)前戰(zhàn)時戰(zhàn)后財政總支出民用財政支出國防支出 第三種情形財政支出/GDP時間戰(zhàn)前戰(zhàn)時戰(zhàn)后財政總支出民用財政支出國防支出onPeacock和Wiseman 認為，財政支出在戰(zhàn)后的變化更符合第二種的情形，即財政支出在戰(zhàn)后繼續(xù)保持戰(zhàn)爭期間的增長勢頭。n社會突發(fā)性事件會造成三個方面的影響，導致了財政支出的增長n替代效應：政府支出代

14、替了私人支出：如保險等n檢查效應：需要建立應付突發(fā)事件的保險機制n集中效應經濟發(fā)展階段論n由馬斯格雷夫（Musgrave ，R.A.）和羅斯托（Rostow，W.W.）兩人提出的。n馬斯格雷夫認為，在經濟發(fā)展過程中，當總投資占GNP的比重增加時，公共部門投資占GNP的比重卻下降了。羅斯托認為，一旦經濟發(fā)展進入成熟階段，公共支出的主要目的將會由提供社會基礎設施,轉向教育、衛(wèi)生和福利服務的支出。用于社會保障和收入再分配方面的支出相對于公共支出的其他項目及GNP而言，都將會有較大幅度的增長。n利用經濟發(fā)展階段論來解釋財政支出增長的原因 n經濟發(fā)展的早期階段n經濟發(fā)展的中期階段n經濟發(fā)展的成熟階段n經

15、濟發(fā)展早期階段的財政支出特征n財政支出中用于公共投資部分（基礎設施和國有企業(yè)投資等）比重很大，增長的速度也很快n人們的生活水平不高，主要是滿足人們的基本需要，如吃、穿等，因而對政府的公共性消費支出需求不大n這一時期主要考慮經濟的發(fā)展速度，因而轉移性支出不大n經濟發(fā)展中期階段的財政支出特征 n此時私人資本積累開始上升，公共積累支出的增長率就會下降，從而公共投資支出在GNP的比重下降n政府用于教育、衛(wèi)生和安全等方面的消費性支出增加，其在整個財政支出中的比重相應上升n用于解決收入分配問題的轉移性支出開始增加n經濟發(fā)展的成熟階段 n這一時期的政府公共性投資支出又呈增長勢頭，表現為一種對私人消費品的補償

16、性公共投資。但從總體上而言，公共性投資占GNP的比重是呈不斷下降趨勢的n公共消費支出占社會總消費支出中的比重上升n用于解決社會公平的轉移性支出將會大幅度增加公共選擇理論的解釋n第一種理論：源于經典的國家理論。認為國家為執(zhí)行人民的意愿而存在，國家政策是個人偏好的反映，政府的存在是為了提供公共物品、消除外部性、再分配收入和財富。公共支出增長的原因：個人偏好的變化，中位數選民群體構成的變化，利益集團偏好的變化，民主這個難題制度設計的缺陷（個人主義）。n第二種理論：將國家置于公民之上，具有法定意義的是國家偏好，或者政府中的個人偏好，而非公民本身的偏好（整體主義）。-官僚力量是公共支出的誘導者：追求部門

17、預算最大化-財政幻覺：通過稅收和支出制度制造出受益大，分擔小的假象：間接稅，國債。維托.坦齊的解釋n人們對政府的觀念發(fā)生了變化，對政府有越來越多的要求。實際上，政府完全沒有必要提供如此之多的公共品。政府提供公共品過度。公眾需求與支出增長n公眾對公共產品的需求隨著經濟發(fā)展帶來的收入提高而增加；n有效的公共產品規(guī)模的決定： 公眾從新增公共支出中得到的利益之和等于為本項目支出分攤的稅收份額之和（邊際成本），即msb=msc,任何高于或低于這一點上的公共支出水平都將是無效的。n影響公共需求的因素-收入-環(huán)境-人口數量-公共產品提供的成本（稅收）-公共產品的質量-政治程序-其他n環(huán)境對公共產品產量的影響

18、n環(huán)境的含義：影響生產一定水平的公共產品所需的資源的社會經濟和地理變量。n如果社會經濟環(huán)境發(fā)生了變化，公共產品的產出水平就會發(fā)生變化。n以警察保護為例：環(huán)境狀況惡化時，人們?yōu)榱说玫胶驮瓉硪粯铀降谋Ｗo就必須多交稅，以滿足政府多雇用警察的費用開支（圖5-5） 圖5-5 警察保護水平及其變動AC(H)AC(Ho)NPDDMNSQ1QoO稅收與平均成本n啟示n在評價公共部門活動的效率時，不能僅從公共支出是否增加，服務水平是否提高來衡量，還必須對公共部門活動所處的環(huán)境狀況加以考慮。n人口因素的影響人口的規(guī)模、年齡結構、人口密度、學齡兒童人數、老年人的比例等等，都會對公共支出產生影響。n純公共產品和服務

19、n人口數量的增加不會導致純公共產品的生產成本上升，也沒有理由預期人口增加將導致純公共產品支出增加。n近似的公共產品n政府用于這類公共產品的支出增長速度會低于人口的增長速度。n人口變化會通過價格效應作用于財政支出，這要求財政支出以小于人口增長率的速度上升。 n公共產品質量的影響n一般而言，質量較高的公共產品要比質量較低的公共產品投入更多的資源。n隨著投入的增加，質量提高的速度是下降的。n對公共產品質量的分析指標主要是根據投入大小來測定的，如學生/教師比例、病人/醫(yī)生比例。 n公共部門投入價格的影響nBaumol(1967)將經濟分為兩個部分：進步部門和非進步部門。Baumol模型正是建立在兩大部

20、門在勞動生產率方面的差異之上的。n如果公共部門的生產率增長比其它經濟部門的生產率慢，而公共部門的工資水平又要和其它經濟部門的工資水平保持同步增長，在其它條件不變的情況下，財政支出將會增加。 官僚拉動與支出增長n官僚的動機：權力以及與此相關的福利政府部門的擴大預算最大化：更大的權力導致更大的資源控制權n壟斷的信息和壟斷權力使這種追求實現的概率很高。n這種委托代理關系中的機會主義（違反委托人意愿而追求代理人自身利益的行為）只有在有效的外部監(jiān)督情況下才能得到一定程度的抑制。公共支出的規(guī)模應該有多大？n經濟因素：市場失靈的領域。政府失效政府失效的成本與市場失靈的成本比較（如何劃分其中的界限？）。n政治

21、問題：這是所有社會都必須提出并通過政治制度加以解決的問題。n在民主國家里，政府活動的水平是通過投票、在議會中的政治相互作用以及通過領導人之間的談判來決定的。n在非民主國家里，政府活動的水平是由掌握政治權力者或委員會決定的。n中央計劃經濟體制。在前蘇聯和改革開放前的中國，政治領導通過復雜的經濟計劃決定生產何種產品，生產多少，價格。政治權力和計劃代替了市場機制進行資源配置和收入分配；這種體制比市場機制明顯缺乏靈活性，轉軌異常困難。n混合經濟制度。大多數主要工業(yè)化國家。在混合經濟里，政府活動的范圍大為不同。OECD成員國：政府支出占GDP的比重上至52%（瑞典），下至24.7%（韓國）。美國2002

22、年，GE/GDP=30%，處于中等水平。n在那些政府支出數額巨大的民主國家中，大部分政府支出用于社會保險計劃 ，包括家庭補貼、高額失業(yè)與殘疾保險。在瑞典經濟中，1/3的工人受雇于政府。國有公司的收入占瑞典公司收入總額的20%。政府經常支出占GDP的%，2004年預計數（資料來源：Economic outlook 27, N)n瑞典 52.1n奧地利 49.3n丹麥 49.1n法國 48.8n匈牙利 46.6n意大利 46.1n捷克共和國 45.6n德國 45.1 n比利時 44.8n波蘭 44.2n挪威 43.5n分離 42.6n荷蘭 42.4n希臘 42

23、.2n葡萄牙 40.7n冰島 39.8n英國 39.4n日本 38.2 n西班牙 37.1n新西蘭 36.9n加拿大 36.7n愛爾蘭 32.9n美國 31.9n澳大利亞 31.8n韓國 24.7 未來的公共支出未來的公共支出n80年代以前，無論是哪一類國家，公共支出規(guī)模都是不斷增長的。n從1980年代至今，各國的公共支出總量不再像以前那樣不斷增長，出現了調整趨勢。n西方許多國家推行了私有化計劃。英國1979年撒切爾夫人政府上臺之后，掀起了國有企業(yè)的私有化浪潮，并波及到整個世界n前計劃經濟國家向市場經濟的轉軌，使得它們的公共支出也大為縮小。n對這種現象的解釋是：公共部門的低效率導致了壓縮公共部

24、門的必要性。n多數國家的公共支出用于提供直接的公共產品：法律與秩序的維持、國防等；公共雇員工資（公共產品提供的成本）；具有再分配性質的轉移性支出（它們也有公共產品的某些特征）。這樣，公共產品提供效率的降低，也可能會成為提高最優(yōu)公共支出規(guī)模的理由：效率降低減少了公共支出的（總）效益，但（由于物理提供量的不足）反倒增加了對公共支出的需要。（黃有光，2003）如果這種理由能夠成立，那么未來公共支出可能出現進一步增長的現象。中國公共支出分析n公共支出的范圍n中國財政支出的變動趨勢n對財政支出增長的控制中國財政支出的變動趨勢n政府總支出的計算n絕對指標：表5-1n相對指標：表5-2政 府總 支 出(國

25、際 口 徑 )=財 政支 出(官 方 口 徑 )+債 務 利 息支 出+企 業(yè)虧 損 補 貼+預 算 外支 出+社 會 保 障支 出表5-1 中國的政府支出(1978-2000年) 單位：億元 年份 財政支出 (官方口徑)利息支出企業(yè)虧損 補貼預算外支 出社會保障支出政府總支出(國際口徑)1978197919801981198219831984198519861987198819891122.091281.791228.831138.411229.981409.521701.022004.252204.912262.182491.212823.786.60 10.80 10.90 9.60 8

26、.40 10.20 11.90 12.20 12.80 13.70 507.02324.78376.43446.46598.88734.53 875.81 1114.74 1375.03 1578.37 1840.75 2145.27 2503.10 118.831122.091281.791235.43 1149.21 1975.41 2294.93 2824.16 3896.50 4119.96 4491.56 5095.74 6058.29 表5-1（續(xù)） 年份 財政支出 (官方口徑)利息支出企業(yè)虧損 補貼預算外支 出社會保障支出政府總支出(國際口徑)1990199119921993 1

27、994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 3083.593386.623742.204642.30 5792.62 6823.72 7937.55 9233.56 10798.18 13187.67 15886.50 50.0070.00 130.00 70.00 150.00 320.00 400.00 570.00 750.00 748.50 578.88510.24444.96411.29 366.22 327.77 337.40 368.49 333.49 290.03 278.78 2707.063092.26 3649.90 1314.30 1710.39

28、 2331.26 3838.32 2685.54 2918.31 3139.14 3529.01 149.34173.07321.91472.88 665.75 858.28 1082.38 1339.151623.09 2108.122385.606568.877232.19 8288.97 6910.77 8684.98 10661.03 13595.65 14196.74 16423.07 19473.46 22079.89 表5-2 中國的政府支出占國內生產總值(GDP)的比重(1978-2000年) 年份 GDP財政支出(億元)財政支出/GDP(%)政府總支出(億元)政府總支出/GD

29、P(%)1978197919801981198219831984198519861987198819893624.1 4038.2 4517.8 4860.3 5301.8 5957.4 7206.7 8989.1 10201.4 11954.5 14922.3 16917.8 1122.091281.791228.831138.411229.981409.521701.022004.252204.912262.182491.212823.7830.96%31.74%27.20%23.42%23.20%23.66%23.60%22.30%21.61%18.92%16.69%16.69%1122.091281.791235.43 1149.21 1975.41 2294.93 2824.16 3896.50 4119.96 4491.56 5095.74 6058.29 30.96%31.74%27.35%23.64%37.26%38.52%39.19%43.35%40.39%37.57%34.15%35.81%表5-2（續(xù)） 年份 GDP財政支出(億元)財政支出/GDP(%)政府總支出(億元)政府總支出/GD