基本公共服務均等化的含義和目標

1、    基本公共服務均等化的含義和目標    基本公共服務均等化是中國當前的一項重要公共政策。對于這項公共政策到底怎么來理解，各界做了很多的探討。站在不同的角度有不同的思維，也就有不同的結(jié)論。我認為，對于這樣一個以前不曾涉及的新問題，應盡可能地先從理論上弄明白，就事論事，則很難說得清。如果理論上說不清，也就談不上有效的政策操作。1現(xiàn)實背景考察簡單地概括，其現(xiàn)實背景有兩個方面：一是從生產(chǎn)與消費的關系來看，中國的生產(chǎn)擴大了，生產(chǎn)能力增強了，而消費相對萎縮了。我國有許多產(chǎn)品的產(chǎn)量居于世界第一，但是我們的國民消費率居于世界末位。20

2、06年的數(shù)據(jù)是我們的國民消費率50，低于發(fā)達國家的平均水平，也低于世界的平均水平（2005年為78.8%），還低于亞洲國家的平均水平（2005年為69.7%）。自己與自己比較，也是不斷下滑的，在改革開放的最初三年，我國消費率是明顯上升的，1980年比1978年提高了3.4個百分點。這種上升的勢頭一直持續(xù)到整個“六五”時期，這個時期成為改革開放以來消費率的最高點。自此之后，消費率就開始下降，進入“七五”時期，消費率環(huán)比下降了2.5個百分點，“八五”時期下降了4.4個百分點，“九五”上升了1個百分點，到“十五”時期又下降了4.3個百分點。進入“十一五”，消費率更是呈快速下滑之勢?？偟目?，“十五”時

3、期比“六五”時期消費率下降了10.2百分點。這說明，蛋糕做大了，但國民享用的蛋糕份額反而縮小了。消費是生產(chǎn)的目的，消費率的不斷下降，只能是證明生產(chǎn)在脫離消費而自我擴張。二是從總量與結(jié)構(gòu)的關系來觀察，我國的經(jīng)濟總量快速增長，改革開放以來GDP年均增長9%以上，但差距以更快的速度擴大。經(jīng)濟的蛋糕已經(jīng)相當大，我國成為世界第四大經(jīng)濟體，但享用這個蛋糕的差距也同時擴大了。這種差距體現(xiàn)在不同層次的主體之間，也表現(xiàn)在不同層次的客體之間。從主體之間來看，城鄉(xiāng)居民之間的差距擴大了，這些年我們盡管在不斷的重視農(nóng)村，重視三農(nóng)問題，加強新農(nóng)村建設，但城鄉(xiāng)之間的差距實際在擴大；不同地區(qū)居民之間的差距也在擴大，盡管我們在

4、不斷強調(diào)縮小地區(qū)之間的差距；不同群體之間的差距也在擴大，如產(chǎn)業(yè)工人中的藍領與白領之間、農(nóng)民工與城市工人之間等等。個人之間的差距呢？實際上也是如此。再從客體之間來看，這種差距也在擴大，就是說，從財富的差距來看是擴大的，從收入的差距來看也是擴大的，從消費的差距來看，依然是擴大的。而財富的差距、收入的差距和消費的差距是不一樣的，對人的意義來說是不同的。我們從收入差距和財富差距談得多，從消費差距這個角度講得少。世界銀行提供的一份材料表明，中國消費的差距比收入的差距要大，如果這個結(jié)論成立，那就意味著經(jīng)過政府的收入再分配以后反而變得更加不平等了。如果消費的基尼系數(shù)大于收入的基尼系數(shù)，則說明我們整個再分配系

5、統(tǒng)是起了反作用，在進行逆調(diào)節(jié)。當然，這個結(jié)論還需要進一步調(diào)查論證。與過去比，在消費差距方面，吃不上飯的差距縮小了，絕對貧困大大減少，但是上不起學、看不起病、住不上房等方面問題突出了。溫飽的差距縮小了，而個人發(fā)展的差距卻是在拉大。支撐個人發(fā)展的消費差距擴大，使消費成為一個公共性問題，成為社會各界最為關注的謂之民生問題。在上述客體方面的三種差距中，消費差距是最重要的。因為在人的生命周期里面最重要的是消費，而收入和財富僅僅是消費的條件，是手段。公共服務，是用來滿足公共消費的，自然要落到消費上來，離開消費談公共服務沒有任何意義。就此而言，公共服務屬于消費問題，而不是生產(chǎn)問題；是公共消費問題，而不是私人

6、消費問題。如果這個判斷能夠成立，對公共服務本質(zhì)的認識則就能進一步明確，進而在政策操作上就可以找到一個能把各類菜單式的公共服務拎起來的“抓手”。2邏輯分析為什么要有公共服務？用來滿足公共消費的公共服務，其產(chǎn)生的動因是什么？在邏輯上可歸結(jié)為一點：消費風險所致。否則，無須公共服務。在市場經(jīng)濟條件下，在生產(chǎn)領域，生產(chǎn)者、投資者要面對各種各樣的風險；同樣，在消費領域，其風險也是多種多樣。這可以概括為兩個方面：一是“可獲得性風險”，即買不起的風險。你想吃飯，卻沒有錢。同樣，教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等等消費都存在可獲得性風險。從一個社會整體來看，總有一部分社會成員會面臨這樣的消費風險。二是“可及性風險”，即無

7、處可買的風險。如清潔的空氣、公共衛(wèi)生、良好的環(huán)境、放心的消費等等，這一類東西你有錢也買不來，即是有錢也買不來的風險。這是所有人都面臨的消費風險，不是靠單個人的力量可以解決的。這兩類消費風險會導致什么問題呢？一是會導致消費需求不足，使消費絕對或相對萎縮，再一個是會導致消費差距過大，這同樣也會導致消費的自然下降。三是導致消費秩序的紊亂，產(chǎn)生社會恐懼心理。例如我們生活水平提高了，吃的東西多了，但是吃起來不放心。如果消費過程的這種不確定性過大，社會公共生活和私人生活都會陷入紊亂之中。四是會導致人的自身發(fā)展受到阻礙，如健康水平下降、預期壽命縮短等等。這些問題都會轉(zhuǎn)化為一種公共性的問題，那就是公共風險。由

8、此引致的公共風險表現(xiàn)在：消費需求不足，帶來短期經(jīng)濟失衡；消費差距擴大，社會對立、矛盾加劇，帶來社會失衡；人的自身發(fā)展受阻，人力資本難以積累，經(jīng)濟社會的發(fā)展就會長期失衡而難以持續(xù)。這會使整個社會陷入既無效率，也無公平的“雙重陷阱”之中而無法自拔。這需要政府通過提供公共服務，滿足公共消費來化解。公共服務是直接為人和勞動力再生產(chǎn)服務的，這種服務就是分擔消費風險，防止風險累積而形成威脅整個社會的公共風險。所以從公共服務的自身邏輯來分析，對公共服務可以這樣定義：公共機構(gòu)利用公共權力或公共資源，運用公共政策，通過分擔居民消費風險來防范和化解公共風險而進行的一系列公共行為。在這里，政府是主導，更是最終的責任

9、承擔者。提供公共服務的過程中，可以引入非政府組織、市場機制，但不管用什么方式，政府的責任是伴隨始終的。3基本公共服務均等化的目標均等化本身不是目標，基本公共服務均等化的目標，應當是什么呢？我覺得可以從三個方面考慮：第一、從社會公平正義價值來看，應當是促進基本消費的平等化?；鞠M，我把它概括為（1）基本的營養(yǎng)，每一個人不應挨餓，不能營養(yǎng)不良；（2）基本教育，每一個人應當識字，不能是文盲；（3）基本保健，有了病有地方去看，并看得起病；（4）基本住房，每一個人都有基本的住所。這“四個基本”是每一個社會成員都應該獲得的。如果沒有這些基本消費的平等化，就談不上社會的公平正義。第二、從人的再生產(chǎn)來看，基

10、本公共服務均等化的目標是使每一個國民獲得基本的生存條件和獲得基本的能力。這是一個社會實現(xiàn)人和勞動力再生產(chǎn)的基本前提，其重要性一點不亞于物的再生產(chǎn)。人的再生產(chǎn)既是物的再生產(chǎn)的目的，也是物的再生產(chǎn)的最重要條件?；竟卜找粋€重要的功能就是防止物的再生產(chǎn)過程與人的再生產(chǎn)過程脫節(jié)，從而避免人類發(fā)展危機。如果基本公共服務沒有使人們的基本生存條件改善和基本能力有所提高，那么，它是無效的服務。第三、從發(fā)展的可持續(xù)性來看，其目標是防范和化解消費風險引致的公共風險和公共危機，包括消費不足和消費差距過大引發(fā)的經(jīng)濟失衡，人力資本積累不足導致的發(fā)展可持續(xù)風險等等。如果均等化本身是目標，則只能是政策的一個中介目標，決不能替代作為目的的最終目標。而且，也只有在清楚地認識到最終目標的前提下，才能準確地把握均等化的內(nèi)涵。如何來測量均等化，實際上是和目標聯(lián)系在一起的。在不少的論述中，把人均財政支出作為衡量基本公共服務均等化的