還原個案監(jiān)督的本來面目

1、還原個案監(jiān)督的本來面目 去年11月15日法制日報對烏魯木齊人大一起個案監(jiān)督的案例進行了報道，并就“人大應(yīng)如何監(jiān)督兩院”話題發(fā)起討論，引起了社會各界的強烈反響。隨著各方觀點的不斷展開，人大能否對個案進行監(jiān)督的問題重新成為了人們關(guān)注的焦點。筆者以為，認(rèn)識個案監(jiān)督必須以理解以下問題為邏輯起點： 一、人大是否具有司法權(quán)（準(zhǔn)司法權(quán)）。如果人大具有司法權(quán)（準(zhǔn)司法權(quán)），那么人大對具體案件的最終判決施以影響至少在理論上具有可能。 現(xiàn)代意義的司法一詞是指審判或裁判，這是基于三權(quán)分立的憲法理念而對權(quán)力所作的劃分。這一劃分是以權(quán)力行使與規(guī)范間的關(guān)系而做出的，是一種形式上的劃分，具有普遍意義。依據(jù)這一理念，創(chuàng)造規(guī)則的

2、權(quán)力是立法權(quán)。執(zhí)行規(guī)則的權(quán)力是行政權(quán)，而依據(jù)規(guī)則做出裁決的權(quán)力則為司法權(quán)。因此，司法權(quán)是相對于制定規(guī)則的立法權(quán)和執(zhí)行規(guī)則的行政權(quán)而言的。從這個意義上說，立法機關(guān)享有司法權(quán)與準(zhǔn)司法權(quán)是不符合這一法理基礎(chǔ)的。但是，這種劃分也不是絕對的，否則英美法系的判例制度以及我國的司法解釋制度便無從理解。既然，司法可以分享立法權(quán)，立法權(quán)分享司法權(quán)至少具有形式上的可能。對于并非以三權(quán)分立作為憲政基礎(chǔ)的我國而言，以司法權(quán)專屬于法院的理由似乎并不充足。（其實在我國司法權(quán)至少還可以由檢察機關(guān)和公安機關(guān)行使。） 從憲政實踐的角度看，在國家的政治體制中，并非只限定作為法院的司法機關(guān)才能夠或只允許實行司法權(quán)。事實上，立法機關(guān)

3、甚至行政機關(guān)也能夠而且被允許行使臨時的、專項的、特殊的或者準(zhǔn)司法性的職權(quán)。例如美國國會常設(shè)委員會就有相當(dāng)大的權(quán)力，國會具備調(diào)查權(quán)及準(zhǔn)司法，可以調(diào)動警察機關(guān)、情報單位或調(diào)查局，美國國會在行使調(diào)查權(quán)或聽證權(quán)時，甚至還可根據(jù)相關(guān)法律適當(dāng)懲處配合意愿不足的政府官員或一般民眾。而在“議會至上”的英國則實現(xiàn)兩院制，貴族院實際上是國家的最高司法機關(guān)，其議長同時是貴族院首長，首席大法官和內(nèi)閣成員;而英國的法院系統(tǒng)由貴族院議長辦公室(Lord Chan-cellors Department )直接管理。針對特殊的案件議會也可以直接行使審判權(quán)。同時，立法機關(guān)分享司法權(quán)也并不意味著對司法獨立的破壞。美國是典型的司法

4、獨立國家，但美國憲法規(guī)定：“對一切罪行的審判，除了彈劾案以外，均應(yīng)由陪審團裁定?！边@也就是說，參議院分享了審判權(quán)。在我國法律制度中，權(quán)力機關(guān)擁有司法權(quán)或準(zhǔn)司法權(quán)從中也可以找到依據(jù)。比如根據(jù)憲法，全國人大常委會享有特赦的權(quán)力，就是對法院審判終級的例外。根據(jù)人民檢察院組織法規(guī)定，各級人民檢察院設(shè)立的檢察委員會在討論決定重大案件和其他重大問題時，如果檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以報請本級人民代表大會常務(wù)委員會決定。這更是人大擁有司法權(quán)或準(zhǔn)司法權(quán)的明證。 二、如果人大擁有司法權(quán)或準(zhǔn)司法權(quán)可以成立的話，那么人大對司法案件的監(jiān)督由于人大所具有權(quán)威的法律地位就有可能獲得“超司法”的性質(zhì)。隨之而來

5、的，就是如何協(xié)調(diào)人大監(jiān)督與司法獨立的關(guān)系就顯得非常必要。 縱觀世界各國，在這一問題上采取了不同方式，日本為了保證司法不脫離民意的監(jiān)督，采取了一種國政調(diào)查權(quán)制度。所謂的國政調(diào)查權(quán)，按照日本憲法第62條的規(guī)定:兩議院可以各自進行有關(guān)國政的調(diào)查，為此可要求證人出席并提供證言和記錄。這種國政調(diào)查權(quán)的對象主要限于為了有效，適當(dāng)?shù)匦惺箛鴷臋?quán)能而進行的必要調(diào)查。 因此在對法院的審判活動進行國政調(diào)查時，哪怕是稍有一些違反司法權(quán)獨立那樣的調(diào)查，也應(yīng)當(dāng)予以容忍?！?瑞典實行議會督察專員(Parlinientary ombudsman)，根據(jù)1809年憲法，議會可以選出一個富有法律知識和忠誠正直的人作為國會的代表

6、去監(jiān)督所有的官員和法官，以保證法律和法令的執(zhí)行。雖然議會監(jiān)察專員既不隸屬行政機關(guān)，也非司法機關(guān)，卻兼有對二者進行監(jiān)督的職能。國會督察專員享有很大的權(quán)力，他可以出席任何法院或行政機關(guān)的審議會，并有權(quán)查閱任何法院或行政機構(gòu)的會議記錄和其他文件。任何法院，行政機構(gòu)以及國家或市政當(dāng)局的公務(wù)員應(yīng)向督察專員提供其所需要的情況或者報告。處于督察專員監(jiān)督之下的任何人也有責(zé)任履行上述義務(wù)。， 可以看出，在處理立法機構(gòu)在對司法案件行使具有司法性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)時，以資可以借鑒的原則主要有兩條：一是來自立法機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)往往與政治責(zé)任追究相聯(lián)系，而對案件司法過程的內(nèi)在機制運行則一般不予干涉。例如， 德國基本法第44條規(guī)定的

7、議會調(diào)查委員會(parlamentarische Untersuchungsausschu)。它在性質(zhì)上屬于一種議會的臨時委員會。聯(lián)邦議院可以在不依賴政府來源的情況下通過調(diào)查委員會獨立獲得它所需要的信息，因為調(diào)查委員會擁有準(zhǔn)司法權(quán)，可以像法院那樣強制收集證據(jù)和要求任何有關(guān)機構(gòu)提供咨詢。它的工作方向主要是調(diào)查未公開的丑聞，特別是與腐敗有關(guān)的丑聞。這類丑聞一旦提到調(diào)查委員會上，通常就等于將其公之于眾，影響到涉嫌人的政治生涯、甚至政黨的利益。1972年“多米諾委員會”(Steiner-Ausschu)的報告就曾導(dǎo)致了一次建設(shè)性不信任投票。在瑞典的議會督察專員制度中，督察專員可以對有犯罪行為的法官提起

8、訴訟，但是，瑞典的政府組織法第十一章第二條卻又明確規(guī)定:任何機關(guān)乃至議會都不得干預(yù)法院對某一案件的判決，也不得干預(yù)法院對某一案件的法律運用。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1992年7月1日至1993年6月30日間，議會督察員對法院采取警告或者其他批評的案件有9起。但是，所有這些案件中，議會督察員都沒有對法院在個案中如何適用法律或取證發(fā)表意見，他們的監(jiān)督方式主要在于確保案件按現(xiàn)行程序規(guī)則處理并在合理的時間內(nèi)予以判決。只有在極個別的情況下，議會督察員才可以對法院某一個案的結(jié)果提出異議。例如，當(dāng)他發(fā)現(xiàn)法院的判決超出了法律許可才會這樣做。而美國的國會司法權(quán)的行使則直接與彈劾制度緊密聯(lián)系在一起。二是無論采取什么形式

9、，都依據(jù)憲法建立了一套嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)格的程序制度，即使是依照憲法慣例立法機關(guān)采取的司法措施也相應(yīng)地要遵循一定的程序。 三、個案監(jiān)督其實是一個涵意不清，語意不詳?shù)母拍?。其既沒有實質(zhì)意義上的內(nèi)容，也不具有形式意義上制度特征。因此，必須還原個案監(jiān)督本來的面目。 從實踐中考察，目前所謂的個案監(jiān)督是以兩種方式出現(xiàn)的，一種是以法律明確規(guī)定的方式，如合肥市人大常委會對“汪倫才案件”成立特定問題調(diào)查委員實施監(jiān)督，而更多地個案監(jiān)督則是以混亂的方式出現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)批示、案件轉(zhuǎn)辦、聽取匯報、代表個人監(jiān)督等等都可以成為監(jiān)督的方式。筆者以為，只有前者才是真正意義上的個案監(jiān)督，而后者則已經(jīng)脫離了憲政的軌道。首先，人大對司法的監(jiān)督權(quán)是

10、以民主制度為基礎(chǔ)的，法院由人大及其常委會組成選舉產(chǎn)生并對人大負(fù)責(zé)，司法權(quán)由人大授予法院后，人大一般就不能對具體案件行使權(quán)利，但其對司法人員保留監(jiān)督權(quán)。一般情況下，人大發(fā)起對案件的監(jiān)督是源于對司法人員違法犯罪行為的監(jiān)督，其目標(biāo)首先是對司法人員的政治問責(zé)，在此基礎(chǔ)上才是對錯誤實體問題進行糾正。但目前的情況恰恰相反，大多數(shù)情況下人大發(fā)起個案監(jiān)督的直接動因則是基于對司法案件實體的認(rèn)識與司法機關(guān)的認(rèn)識不同而產(chǎn)生的，其動機是要求法院按照人大的判斷作出判決，而無關(guān)政治責(zé)任追究的初衷。這也是目前質(zhì)疑人大監(jiān)督損害司法獨立最主要的理由。其次，人大對司法案件的監(jiān)督是源于憲政民主制度的直接設(shè)計，而非在制度外追求創(chuàng)新。

11、目前的個案監(jiān)督已經(jīng)越來越背離憲政制度的屬性，演變成人大與司法機關(guān)在實踐中的權(quán)力搏弈。離開了憲法制度的框架，地方人大探索的個案監(jiān)督方式不可能具有正統(tǒng)性與權(quán)威性。同時，這種以命令或類似于命令的監(jiān)督方式由于缺乏具體明確的程序保障，也不符合司法權(quán)或準(zhǔn)司法權(quán)的形式特征。盡管為了彌補其先天性不足，總結(jié)出了事后監(jiān)督、集體監(jiān)督、窮盡司法救濟等原則，但這種抽象的規(guī)定難以使這種形式、內(nèi)容不詳?shù)貍€案監(jiān)督在憲法制度中占有一席之地。 結(jié)論： 人大有權(quán)對司法案件進行監(jiān)督，而且這種監(jiān)督具有司法或準(zhǔn)司法性質(zhì)。但這種監(jiān)督是來源于憲法制度的直接設(shè)計，而非在實踐上的隨意行使。根據(jù)憲法，人大及其常委會享有質(zhì)詢、特定問題調(diào)查權(quán)，而這兩種方式應(yīng)當(dāng)是個案監(jiān)督的唯一形式。首先，它是憲法明確規(guī)定的民主監(jiān)督形式，由于是憲政制度的重要內(nèi)容，其權(quán)威性得以保障。其次，基于人大享有司法權(quán)或準(zhǔn)司法權(quán)的前提，由于對其程序進行了嚴(yán)密地設(shè)計，其正統(tǒng)性得以彰顯。第三