我國船舶防污染法律體系的構成和缺陷

1、我國船舶防污染法律體系的構成和缺陷【摘要】一直以來, 船舶污染海域的問題都嚴重威脅著我國的海洋生態(tài)環(huán)境以及海洋財產。 為盡 可能的減少事故的發(fā)生以及減少事故發(fā)生后造成的損失, 并使財產遭受損失的個人及相關單 位能得到相對應的賠償,對于我國來說一套完善的船舶防污染法律體系是必要的。經過 30年來的發(fā)展,雖然在有些方面由于起步較晚等原因,目前還比較薄弱, 總的說來, 我國在船 舶防污染方面已經構建了比較的完整的法律體系。【關鍵詞】船舶污染 法律體系 構成 缺陷【引言】我國是一個海洋大國,海洋國土遼闊,海洋資源豐富,然而近半個世紀以來,隨著科學 技術的發(fā)展, 海運事業(yè)蒸蒸日上, 這對我國的經濟發(fā)展起

2、到了至關重要的作用, 但是同時船 舶對海洋的污染問題也日益突出,相關資料統計表明,海洋環(huán)境污染中大約有 35%的污染 物來自于船舶的排放, 這其中最主要的是油類污染物。 因而船舶排放物已經成為造成我國海 洋環(huán)境污染,擾亂海洋生態(tài)平衡系統的主要污染源之一。一、我國船舶防污染法律體系的構成首先,我國憲法第 26條規(guī)定:“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和 其他公害。 ”這對防治污染(包括船舶污染作了原則性的規(guī)定。在法律方面:1979年,中國第一部環(huán)境保護法(試行 頒布,環(huán)境保護變成了我國的一項基本國 策。 此后, 在 1982年 8月 23日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議

3、通過了 中華人民共和國海洋環(huán)境保護法 ,這部法律在 1999年 12月 25日第九屆全國人民代表 大會常務委員會第十三次會議修訂通過,自 2000年 4月一日起實施。其第 8章防止船 舶及有關作業(yè)活動對海洋環(huán)境的污染損害, 整章都用來規(guī)定有關船舶污染的防治。 之后, 1984年 5月 11日,第六屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過中華人民共和國水污 染防治法 ,這部法律后來經 1996年 5月 15日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十九 次會議關于修改中華人民共和國水污染防治法的決定修正,以及后來 2008年 2月 28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議修訂后,新的中華

4、人民共和國 水污染防治法于 2008年 6月 1日起施行。這部法律的第四章第五節(jié)專門規(guī)定有關于船舶 水污染防治的相關內容。在行政法規(guī)方面,國家也出臺了一系列的條例和規(guī)定:1983年 12月 29日,國務院發(fā)布施行中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例 (以下簡稱“ 1983年條例” 。這個條例在隨后的二十多年里對我國加強船舶管理,保護海 洋環(huán)境,促進水運事業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的作用。但是隨著全國人大在 1999年修訂了 中華人民共和國海洋環(huán)境保護法 ,我國也相繼加入了聯合國海洋法公約 、 1992年國 際油污損害民事責任公約 、 1990年國際油污防備、反應和合作公約以及經諸多修正案 修正的

5、 MARPOL 公約等國際海洋環(huán)境保護公約和議定書, 1983年條例開始顯現出他的局限 性。因而在 2009年 9月 2日國務院新通過中華人民共和國防治船舶污染海洋環(huán)境管理條 例 ,對“ 83年條例 ”作了修改與調整,新的條例從 2010年 3月 1日起施行。施行的同 時廢止 1983年中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例 。 “即將實施的這一條例 , 在船舶污染的預控、 應急反應、 污染事故的調查、 油污損害的賠償以及有關法律責任等方面增設了一系列的規(guī)定。 ”中國交通運輸部海事局船舶處處長鄂海亮表示。另外,國務院于 1985年 3月 6日頒布了中華人民共和國海洋傾廢管理條例 , 1985年

6、 4月 1日起實施。 1988年 6月 1日發(fā)布并同時實施中華人民共和國防止拆船污染環(huán)境 管理條例 。交通部也制定了一系列的規(guī)定,辦法。如中華人民共和國船舶安全營運和防 止污染管理規(guī)則 (試行 ,于 2001年 7月 12日發(fā)布,自 2003年 1月 1日起開始陸續(xù)對國 內船舶生效。 中華人民共和國防治船舶污染內河水域環(huán)境管理規(guī)定 ,于 2005年 6月 20日經第 12次部務會議通過,自 2006年 1月 1日起施行。 中華人民共和國航運公司安全與 防污染管理規(guī)定 , 于 2007年 5月 9日經第 6次部務會議通過, 自 2008年 1月 1日起施行。 中華人民共和國船舶油污損害民事責任保

7、險實施辦法 ,于 2010年 8月 19日公布, 2010年 10 月 1起施行。在地方性法律法規(guī)方面, 各個地方基本上都有相關的地方性法規(guī), 比如 江蘇省內河水 域船舶污染防治條例 , 廣東省珠海市防治船舶污染水域條例等。在國際公約方面:我國是國際海事組織 A 類理事國,除上面已經提到過的聯合國海洋法公約 、 1992年國際油污損害民事責任公約 、 1990年國際油污防備、反應和合作公約以及經諸多修 正案修正的 MARPOL73/78公約, 我國還加入了 1969年國際油污損害民事責任公約 , 1990年 國際干預公海油污事件公約 , 倫敦傾廢公約 , 1969年國際干預公海油污事件公約 及

8、 1973年干預公海非油類物質污染議定書等多個國際公約和議定書。由此可見, 目前我國國內在船舶防污染法律方面已經構建了一個較為完善的體系, 其構 成包含了憲法, 法律,行政法規(guī),地方性法規(guī)以及國際公約和議定書等各個領域, 這為我國 在保護海洋環(huán)境,維持海洋事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展做出了極其重大的貢獻。二、我國船舶防污染法律體系的缺陷(1我國至今仍然沒有形成自己完整的油污損害賠償體系。首先, 在船舶污染賠償方面, 我國的法律過于籠統, 并且缺少具體執(zhí)行標準和配套實施 細則,在實際操作中常常遇上無法可依的尷尬局面。我國作為僅次于美國的世界第二大石油消費大國,對國外石油的依賴度已經超過 50%的警戒線。在今

9、年的前 8個月依賴度已經達到了 53.9%,而我國 90%的石油進口是依靠海運 完成的, 因而進入我國海域的油輪數量很大, 雖然海上石油運輸成本相對來說是最為低廉的, 但是其發(fā)生事故后造成的污染所帶來的難以回復的自然環(huán)境的破壞還有對油污受害人所造 成的難以估量的巨大經濟損失, 以及處理污染需要的巨額資金等都是令人頭疼的問題。 而我 國的油污損害賠償一直處于比較低的水平。據統計,我國沿海發(fā)生溢油量在 50 噸以上的重 大油輪溢油事故中,最終獲得賠償的事故比例僅占 41%, ,而總共的賠償的金額僅僅只占總 的損失金額的 30%左右。1996年 5月 1日, “浙普漁油 31” 在老鐵山水道碰撞沉沒

10、,溢出潤滑油 476噸,遼寧 海事局共花費 260萬元用來處理污染, 但由于船東是個體戶, 并在發(fā)生事故后破產, 無力賠 償, 260萬至今也沒有償還。1999年 5月 17日, 廣東省外伶仃島發(fā)生了大面積的油污污染, 造成石沖灣水產養(yǎng)殖等 直接經濟損失達 828.9萬元,由于找不到漏油的船舶,始終沒有人賠償。2004年 12月 7日晚,巴拿馬籍“現代促進”輪與德國籍“ MSC 伊倫娜”輪在廣東海域 發(fā)生碰撞,泄漏燃油約 1200噸, 造成中國海域嚴重污染。 “現代促進” 輪在法院登記的債權 總額約為人民幣 3.741億元。但根據海事訴訟法的規(guī)定, “現代促進”輪船東就本次碰撞事 故所需支付的

11、賠償總額限于 3892萬元內,即“現代促進”輪支付的賠償額只占所有損失的 10.4%,而各受害人也只能以損失額按比例獲得賠償。如上述的例子在我國還有很多。而在國際上,海洋溢油事故的賠償金額往往是“天文數字” 。這是因為需要賠償的不僅 有利益相關方的經濟損失,還有海洋環(huán)境的長期生態(tài)損失。此外,在國際公約和議定書方面,我國一直沒有加入 1971年設立油污損害賠償國 際基金國際公約 (以下簡稱“基金公約” 及其隨后的一系列議定書。雖然我國海域內從來沒有發(fā)生過類似于 “ TORREY CANYON” 號一樣的大型油污污染事件, 但是近些年來, 伴隨我國進口石油的增加。 進入我國海域的油輪數量大大增加,

12、 因此發(fā)生溢 油污染的幾率也不斷在增加。 而小型的溢油事故更是頻頻發(fā)生, 根據國家海洋局的統計, 中 國沿海地區(qū)平均每四天就發(fā)生一起溢油事故,其中最主要又是船舶溢油事故,僅在 1998年 至 2008年十年間,中國管轄海域就發(fā)生了 733起船舶溢油污染事故。2001年 9月 6日,載著 26萬噸原油的科威特籍油輪“ AL SAMIDOON”號在青島海域發(fā) 生泄漏事故, 2005年 4月 4日,裝載了 11.9574萬噸原油的 20萬噸級油輪 “ 阿提哥 ” 油輪觸 碰上名為“南三輛車礁”的一處暗礁而擱淺,船體傾斜度超過 8度,所載的原油發(fā)生泄漏, 所幸這兩起事故因為處理及時,并沒有造成災難性的

13、后果,但是,應該也給我們敲了警鐘, 雖然我國已經是 “責任公約”的締約國, 但是這僅僅在我國油輪在國外造成污染時,對我國 船公司所承擔的民事責任有所限制。而因為我國沒有加入“基金公約” ,當外輪在我國海域 內發(fā)生大型油污事件時, 我國的油污受害人所取得的補償就遠遠不能抵償所遭受的損失。 上 面已經提到的 “現代促進” 輪事件雖然溢出油量不算巨大, 但是其造成的損失與其補償數額 之間已經形成了巨大的反差。反觀加入“基金公約”的賠償情況, 1980年 3月 7日,載有 26000噸原油的懸掛馬達 加斯加船旗的“ TANIO ”號油輪,在法國海域擱淺,船體斷裂成 3段,溢出原油 13500噸, 造成

14、海洋污染損失嚴重, 盡管法國政府及時組織了清污, 但長達 200余公里的法國海岸依然 受到不同程度的污染,油污基金經審查,最終賠償了法國 244746000法郎,并包括船舶所 有人責任的 118337180法郎,但由于該輪懸掛的是非 1971年基金公約締約國的船旗, 油輪所有人無權享受 1971年基金公約 對船舶所有人進行的補償。 由此可見 “基金公約” 在處理賠償大型油污賠償事件時有著很大的作用。由此可見, 我國無論在國內法還是在國際公約方面, 船舶油污損害賠償體系都亟待完善。 (2我國的船舶溢油應急系統不夠完善目前, 我國應對突發(fā)的溢油事故的應急系統還不夠完善, 現行的 中國國家船舶污染水

15、 域應急計劃在面對突發(fā)性的重大溢油事故的時候,缺乏應急能力。2010年 7月 6日發(fā)生在大連新港的輸油管道起火爆炸事故雖然是港口過失所致,但是 也反映出我國在應對這種突發(fā)的溢油事故時缺乏應急能力, 導致大量原油的泄漏, 造成巨大 經濟損失,同時也給大連海域生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞。(3在防治有毒有害貨物污染及其造成污染賠償方面的法律法規(guī)缺乏雖然, 相比于油污污染, 船舶造成的有毒有害物質污染要少見的多, 但是鑒于有毒有害 物質所能造成的破壞難以估量,如長江口“ 4.17”苯乙烯泄漏污染事故案造成的影響就非常 的大。關于防止有毒有害物質污染防治的重要性不容小覷。而現階段我國在防治船舶有毒有害物質的法

16、律法規(guī)方面相對來說還十分缺乏。 我國對有 毒有害物質的包裝以及包裝上的標記沒有提出具體的要求, 使得這些物質同一般物質難以分 開,容易對其他物質造成污染。此外,對于有毒有害物質造成的污染引起的損失賠償方面也缺乏一套完善的法律體系。 三、我國船舶防污染法律體的完善盡管存在較多的缺陷, 但是也應該看到, 我國的船舶防污染體系也在不斷的完善中, 例 如我國的船舶溢油應急系統雖然起步很晚(上世紀九十年代中期 ,在經歷十幾年后也已經 有了較大的提升, 船舶溢油應急預案體系也已經初步建立。 在油污污染賠償方面, 關于設立我國船舶油污損害賠償基金的工作也在近些年來有了很大進展。 2003年 1月,交通部會同 財政部向國務院上報了關于盡快建立我國船舶油污損害賠償機制的請示 ,建議設立我國 船舶油污損害賠償基金。 2月,國務院同意交通部和財政部建議。同年 8月,財政部、交通 部組成調查組赴上海、 寧波等地開展調研, 并起草了 船舶油污損害賠償基金征收和使用管 理辦法 ,隨著防治船舶污染海域管理條例的施行,其第五十六條規(guī)定:“在中華人民共