論WTO框架下金融自由化與金融監(jiān)管的關(guān)系

1、論WTO框架下金融自由化與金融監(jiān)管的關(guān)系        內(nèi)容提要：WTO框架下金融服務(wù)貿(mào)易自由化與金融監(jiān)管的關(guān)系問題，實(shí)質(zhì)上是成員方在金融這一非凡領(lǐng)域推進(jìn)金融自由化的多邊紀(jì)律與追求監(jiān)管目標(biāo)自由的關(guān)系問題，監(jiān)管是自由化取得成功的條件和保障，審慎監(jiān)管措施不受GATS自由化條款或承諾的羈絆。WTO有關(guān)規(guī)則蘊(yùn)涵著審慎措施標(biāo)準(zhǔn)，依此標(biāo)準(zhǔn)審閱國(guó)內(nèi)規(guī)制政策有助于在實(shí)踐中對(duì)審慎措施進(jìn)行辨別。    隨著金融服務(wù)貿(mào)易被納入WTO的多邊法律框架，金融服務(wù)貿(mào)易自由化(簡(jiǎn)稱金融自由化或自由化)與金融

2、監(jiān)管的關(guān)系問題就成了WTO和各成員國(guó)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。尋求金融自由化所需要的多邊紀(jì)律與各國(guó)追求監(jiān)管目標(biāo)的自由之間存在沖突。如何解決這一問題取決于二者關(guān)系的性質(zhì)、WTO法律框架對(duì)該關(guān)系的體現(xiàn)以及由此引起審慎監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)及涵蓋范圍。本文對(duì)以上問題進(jìn)行探討，以期對(duì)我國(guó)入世后的金融開放有所裨益。    一、問題的提出    金融業(yè)通常是各國(guó)監(jiān)管最為嚴(yán)密的行業(yè)，監(jiān)管的背后蘊(yùn)涵著所追求的政策目標(biāo)，這些政策目標(biāo)對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都具有重要意義。事實(shí)上，金融服務(wù)由于其戰(zhàn)略的重要性和政治的敏感性在服務(wù)貿(mào)易談判中一直是一個(gè)非凡的和備

3、受爭(zhēng)議的部門(Moore，2000)。首先，金融構(gòu)成現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系到其他部門和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的繁榮與穩(wěn)定，因而成為各國(guó)政府調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)必不可少的工具。金融業(yè)具有的這種影響全社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展“公共性”的特點(diǎn)使它不同于其他行業(yè)，需要非凡的監(jiān)管。其次，金融業(yè)作為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。以銀行業(yè)為例，它是一種典型的高負(fù)債行業(yè)，是一種以部分預(yù)備金為支點(diǎn)、以借短放長(zhǎng)的期限變換為杠桿，依靠資產(chǎn)組合的資產(chǎn)擴(kuò)張來盈利的產(chǎn)業(yè)，其經(jīng)營(yíng)必然受利率、存款結(jié)構(gòu)的規(guī)模、借款人償債能力、匯率等變化的影響，從而使金融機(jī)構(gòu)面臨種種風(fēng)險(xiǎn)。金融業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性和內(nèi)在的不穩(wěn)定性客觀上需要通過監(jiān)管使金融機(jī)構(gòu)依法運(yùn)作，保持

4、合理的資產(chǎn)負(fù)債比例、流動(dòng)性和清償能力。最后，金融機(jī)構(gòu)是經(jīng)營(yíng)貨幣商品的非凡企業(yè)，其生存在極大程度上維系于公眾的信任。假如金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善，很有可能引發(fā)擠兌并波及其他金融機(jī)構(gòu)，從而引起系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)甚至危及整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。此外，糾正市場(chǎng)失靈和金融業(yè)的外部效應(yīng)也需要有效的監(jiān)管。正因?yàn)槿绱?，在GATS(服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定)的談判過程中，各國(guó)政府普遍感到對(duì)金融服務(wù)應(yīng)當(dāng)給予非凡對(duì)待，對(duì)金融業(yè)應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)密規(guī)制，需要有為實(shí)現(xiàn)上述目的而采取審慎監(jiān)管措施的充分自由(WTOSecretariat，1999)。為此，GATS第19條規(guī)定，自由化應(yīng)尊重國(guó)內(nèi)政策目標(biāo)和成員方的整體與具體部門的發(fā)展水平，同時(shí)金融附錄的核心規(guī)定即審慎例外(

5、prudentialcarve-out)非凡指出：“無論本協(xié)定任何其他條款如何規(guī)定，不應(yīng)阻止一成員為審慎原因而采取措施，包括為保護(hù)投資者、存款人、投保人或金融服務(wù)提供者對(duì)其負(fù)有誠(chéng)信義務(wù)的人而采取的措施，或?yàn)榇_保金融體系的統(tǒng)一和穩(wěn)定而采取的措施”。    誠(chéng)然，監(jiān)管不可或缺，但金融自由化對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定也具有積極作用，而推動(dòng)金融自由化沒有相應(yīng)的多邊紀(jì)律約束是行不通的。首先，假如沒有多邊紀(jì)律的約束，有可能出現(xiàn)以下情形：一方面要求其他國(guó)家盡可能多地開放市場(chǎng)以便從自由化中獲得更大利益，另一方面出于本國(guó)利益考慮則不惜以審慎措施為名逃避承諾和義務(wù)。其次，旨

6、在維護(hù)金融體系穩(wěn)定和保護(hù)存款人等審慎監(jiān)管措施，有時(shí)也免不了對(duì)GATS下的承諾和義務(wù)造成損害，而貿(mào)易保護(hù)主義可以監(jiān)管為借口逃避承諾和義務(wù)。應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)需要一定的標(biāo)準(zhǔn)將二者分開，使前者得以解脫，使后者被制止。因此，GATS在序言中明確提出，要建立一個(gè)服務(wù)貿(mào)易原則和規(guī)則的多邊框架，謀求服務(wù)貿(mào)易在透明及逐步自由化的條件下得到增長(zhǎng)。同時(shí)附錄也規(guī)定，監(jiān)管措施須出自審慎原因，當(dāng)審慎措施與GATS的規(guī)定不一致時(shí)，這些措施不得當(dāng)做該成員逃避其GATS承諾或義務(wù)的工具。    自由化與監(jiān)管究竟是什么關(guān)系?附錄所規(guī)定的審慎措施的標(biāo)準(zhǔn)是什么?哪些國(guó)內(nèi)政策構(gòu)成審慎措施?這類問題在

7、金融服務(wù)貿(mào)易委員會(huì)會(huì)議上發(fā)生過爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于：是否應(yīng)對(duì)審慎監(jiān)管進(jìn)行明確的界定，以建立必要的紀(jì)律避免監(jiān)管措施的濫用和對(duì)承諾與義務(wù)的逃避(WTOSecretariat，2000)。這些爭(zhēng)論反映了成員國(guó)在金融領(lǐng)域追求監(jiān)管目標(biāo)的自由與推進(jìn)多邊金融自由化的紀(jì)律之間的沖突。非凡值得注重的是，由于WTO金融服務(wù)談判在減少市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇限制方面已取得重要進(jìn)展，審慎措施及國(guó)內(nèi)規(guī)制對(duì)金融服務(wù)貿(mào)易的限制作用日益凸顯，各國(guó)解決金融服務(wù)貿(mào)易壁壘的重點(diǎn)，已轉(zhuǎn)移至國(guó)內(nèi)規(guī)制的非歧視性措施，包括妨礙外國(guó)服務(wù)提供者進(jìn)入市場(chǎng)的審慎措施和特許要求及程序(WTOSecretariat，1998)。因此，金融自由化與金融監(jiān)管的

8、關(guān)系已成為一個(gè)不可回避的重要現(xiàn)實(shí)問題。    二、WTO框架下金融自由化與金融監(jiān)管的關(guān)系    (一)金融自由化須以充分有效的監(jiān)管為條件和保障    金融自由化對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融穩(wěn)定和公眾福利具有重要的積極作用(Hoj，KatoandPilat，1995；Levine，1997)。金融自由化使金融市場(chǎng)得到深化，從而減少波動(dòng)并增強(qiáng)對(duì)金融動(dòng)蕩的抵御能力，通過當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)的外國(guó)總部提供救援等方法消化國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的動(dòng)蕩。金融自由化導(dǎo)致的開放和更富有效率的金融市場(chǎng)，通過影響儲(chǔ)蓄和投

9、資以及改善資源配置能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，金融自由化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、金融穩(wěn)定的效果不是自動(dòng)的，而是需要一定條件，其中主要是宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和監(jiān)管制度的健全(Hoj，KatoandPilat，1995；Levine，1997；SachAndWarner，1995)。    需要強(qiáng)調(diào)的是，監(jiān)管對(duì)處于開放條件下的金融業(yè)更加重要。在開放的環(huán)境中，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的相互依靠性增強(qiáng)。同時(shí)，由于金融開放引起的競(jìng)爭(zhēng)加劇通常導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)利潤(rùn)率下降。近20年來，許多不同類型國(guó)家的實(shí)踐表明，從封閉到開放的轉(zhuǎn)型時(shí)期由于沒有及時(shí)調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策尤其是貨幣政策，沒有對(duì)金融體制進(jìn)行

10、必要的改革及制定可靠和有效的防范規(guī)則與監(jiān)督制度，因此招致金融困難(EdeyandHviding，1995)。    有效的監(jiān)管能夠增強(qiáng)開放條件下金融體系的穩(wěn)定性。首先，奉行有效的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和原則可以使自由化步入正軌。以巴塞爾委員會(huì)為例，該機(jī)構(gòu)以監(jiān)管責(zé)任劃分和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的充足性為主線，構(gòu)筑了一個(gè)相對(duì)嚴(yán)密的監(jiān)管體系，為金融業(yè)非凡是國(guó)際金融業(yè)的監(jiān)管提供了一個(gè)比較完備的藍(lán)本。貫徹和實(shí)施這些原則及措施有助于控制、預(yù)防與化解金融風(fēng)險(xiǎn)。其次，充分的準(zhǔn)入和退出措施可以增強(qiáng)金融業(yè)的穩(wěn)定。最后，WTO金融服務(wù)貿(mào)易的深入開展必將進(jìn)一步推動(dòng)金融的國(guó)際化，使國(guó)際金融業(yè)面臨前所未有的潛

11、在風(fēng)險(xiǎn)，并加劇各國(guó)金融之間的競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)際金融監(jiān)管合作有助于堵塞監(jiān)管漏洞，增強(qiáng)國(guó)際金融體系的穩(wěn)定。    2007-11-21            (二)金融自由化與金融監(jiān)管的關(guān)系在WTO法律框架內(nèi)的體現(xiàn)    正是因?yàn)榻鹑谧杂苫娴膶?shí)現(xiàn)需要以監(jiān)管為條件和保障，WTO有關(guān)規(guī)則答應(yīng)成員國(guó)在削減金融服務(wù)貿(mào)易壁壘和逐步實(shí)現(xiàn)金融自由化的同時(shí)采取審慎監(jiān)管措施。根據(jù)金融附錄的規(guī)定，WTO不阻止成員國(guó)采取措施保

12、護(hù)金融體系的穩(wěn)定和金融機(jī)構(gòu)的存款人等，這一點(diǎn)從附錄的性質(zhì)和GATS的談判過程可以得到印證。    GATS的各種附錄是根據(jù)不同服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的不同特點(diǎn)和需要制定的，是對(duì)GATS基本規(guī)則的有效補(bǔ)充，金融附錄是在充分考慮金融業(yè)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上對(duì)GATS有關(guān)規(guī)則的重要補(bǔ)充和延伸。按照法律適用中非凡優(yōu)于一般的原則，附錄中的審慎例外應(yīng)得到優(yōu)先適用。同時(shí)，審慎例外(prudentialcarve-out)本身就意味著審慎措施不必列入金融承諾表，也不受金融承諾的限制。金融附錄使用“無論本協(xié)定其他條款如何規(guī)定”的措辭，充分表明成員方采取審慎措施不受GATS自由化條款或承諾的限

13、制。    附錄中的審慎例外明確規(guī)定，成員國(guó)有權(quán)采取措施維護(hù)金融業(yè)的統(tǒng)一、穩(wěn)定和保護(hù)存款人。因?yàn)樵诤艽蟪潭壬辖鹑诟戒浺?guī)定有足夠的監(jiān)管自主權(quán)和靈活性，所以許多國(guó)家才敢于在金融業(yè)這一高度敏感的部門實(shí)行對(duì)外開放?！案戒浺?guī)定的審慎監(jiān)管例外代表著許多重大利益的調(diào)和，構(gòu)成在確需慎重的這一敏感領(lǐng)域里為保留監(jiān)管靈活性而達(dá)成的一項(xiàng)妥協(xié)”(WTOCommitteeOnFinancialService，2000)。三、WTO框架下審慎監(jiān)管措施的標(biāo)準(zhǔn)及涵蓋范圍    (一)審慎監(jiān)管措施的標(biāo)準(zhǔn)問題   

14、0;WTO并沒有對(duì)審慎監(jiān)管進(jìn)行定義或列舉清單，然而，透過GATS非凡是金融附錄的有關(guān)規(guī)定，可以看出WTO框架下的審慎措施蘊(yùn)涵著以下標(biāo)準(zhǔn)：    1辨別監(jiān)管措施的依據(jù)是其目的性。附錄規(guī)定，不阻止成員國(guó)為審慎原因(forprudentialreasons)而采取措施。這實(shí)際上已經(jīng)揭示監(jiān)管的某些內(nèi)涵即監(jiān)管出于審慎目的。這一規(guī)定表明，WTO框架內(nèi)辨別監(jiān)管措施的主要標(biāo)準(zhǔn)是其目的性而不是其客觀效果，即一項(xiàng)措施是不是審慎措施，主要應(yīng)看其是否出自審慎監(jiān)管的需要而不是看是否對(duì)GATS下的承諾和義務(wù)造成損害。此外，附錄在涉及審慎措施的范圍時(shí)使用“包括(including)”

15、之措辭，表明在附錄明示的保障金融體系穩(wěn)定和保護(hù)存款人等具體目的之外還存在其他審慎目的，以及為這些目的而采取的其他監(jiān)管措施，這對(duì)于確定審慎措施所涵蓋的范圍具有重要意義。    2對(duì)于某項(xiàng)措施是否出于審慎目的從而構(gòu)成審慎措施，通常應(yīng)根據(jù)采取措施國(guó)家的情況來認(rèn)定，且采取措施的國(guó)家應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)大的發(fā)言權(quán)。首先，從橫向方面來說，各國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、傳統(tǒng)等不盡相同，情況千差萬別。對(duì)于一國(guó)來說是必需的審慎監(jiān)管措施，而對(duì)于其他國(guó)家來說可能并不構(gòu)成審慎措施甚至是貿(mào)易保護(hù)主義的偽裝。其次，從縱向方面來看，金融業(yè)在不斷發(fā)展，金融創(chuàng)新在不斷涌現(xiàn)，有效的審慎監(jiān)管措施只能是

16、對(duì)當(dāng)時(shí)的金融狀況行之有效的措施，金融狀況發(fā)生變化，監(jiān)管措施亦應(yīng)隨之改變。這說明即便是在一個(gè)國(guó)家的不同階段也存在監(jiān)管措施的不同標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，對(duì)審慎措施通常應(yīng)根據(jù)不同的金融制度做出不同的解釋，否則，監(jiān)管就很難發(fā)揮維護(hù)金融穩(wěn)定和保護(hù)存款人等作用，甚至?xí)?dòng)搖金融自由化的基礎(chǔ)。    3對(duì)審慎措施應(yīng)當(dāng)有必要約束。將審慎措施納入WTO多邊紀(jì)律之中，就不可能不對(duì)各國(guó)監(jiān)管權(quán)力產(chǎn)生一定的約束。沒有約束或限定過于寬松，就會(huì)失去紀(jì)律的意義；限定過嚴(yán)，又不能適應(yīng)各國(guó)的不同情況。審慎措施的必要約束就是在二者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。從金融附錄的相關(guān)規(guī)定來看約束主要有兩點(diǎn)：禁止用逃避金融自

17、由化承諾和義務(wù)的手段以及監(jiān)管措施須出于審慎目的的直接性。前者是附錄對(duì)審慎措施施加的一項(xiàng)明確限制，禁止在審慎措施不符合GATS規(guī)定時(shí)用于規(guī)避該成員在GATS下承諾和義務(wù)的手段。后者是指監(jiān)管措施須直接出于審慎目的。    一方面采取措施的國(guó)家對(duì)審慎的認(rèn)定具有很大發(fā)言權(quán)，另一方面又要對(duì)之進(jìn)行上述約束，一個(gè)不可避免的問題是如何進(jìn)行約束。首先，任何審慎目的總能通過一定的客觀因素來衡量，如各國(guó)的金融體系發(fā)展水平、采取措施時(shí)的金融態(tài)勢(shì)、措施與目的的對(duì)應(yīng)性等。這就為采取措施的國(guó)家進(jìn)行必要的約束提供了條件。其次，WTO與其他國(guó)際組織的不同就在于通過爭(zhēng)端解決機(jī)制來適用規(guī)則(

18、麥克威爾，2000)。其他國(guó)家有權(quán)提出異議并通過爭(zhēng)議解決程序來確定有關(guān)審慎措施是否違反了必要的約束。否則，會(huì)導(dǎo)致這些國(guó)家非凡是那些強(qiáng)國(guó)自行采取措施?！皼]有爭(zhēng)議解決制度，國(guó)際貿(mào)易關(guān)系會(huì)很快退化為強(qiáng)權(quán)政治”(Hartridge，2000)。因此，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制提供了具體的辦法。    4審慎措施的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)照顧發(fā)展中國(guó)家的非凡需要，使其享有更多的靈活性。具有不同發(fā)展水平或處于不同發(fā)展階段的國(guó)家所需要的監(jiān)管措施不盡相同。GATS已經(jīng)注重到并承認(rèn)發(fā)展中國(guó)家在服務(wù)貿(mào)易自由化過程中的非凡需要。GATS第19條規(guī)定，自由化的進(jìn)程要反映各國(guó)的發(fā)展水平和政策目標(biāo)，明確規(guī)定

19、應(yīng)給予發(fā)展中國(guó)家適當(dāng)?shù)撵`活性。所以，無論從金融業(yè)的實(shí)際情況還是從GATS的有關(guān)規(guī)定來看，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)具有不同的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中就發(fā)展中國(guó)家的審慎措施提出異議時(shí)，要考慮發(fā)展中國(guó)家對(duì)監(jiān)管靈活性的非凡需要。    (二)金融附錄中審慎措施的涵蓋范圍    GATS及附錄對(duì)各國(guó)服務(wù)貿(mào)易政策建立了兩套規(guī)則，一是國(guó)內(nèi)規(guī)制，二是審慎措施。國(guó)內(nèi)規(guī)制并非由東道國(guó)任意支配，受到GATS第6條諸多義務(wù)限制，而審慎措施則不受此限制。金融業(yè)受國(guó)內(nèi)政策規(guī)制，而WTO推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易自由化重要手段是規(guī)制各國(guó)政策。探討附錄中審慎措施涵蓋范圍，是要依審慎標(biāo)準(zhǔn)考察哪些國(guó)內(nèi)政策