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文檔簡(jiǎn)介
1、省人民政府水行政主管部門建立水土保持人大討論、決定重大事項(xiàng)探析憲法第104條規(guī)定,“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?!钡胤浇M織法第8條和第44條在分別規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)時(shí),都有一項(xiàng)規(guī)定:“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)?!焙沃^“重大事項(xiàng)”?地方組織法比憲法規(guī)定得具體了些,列出了九個(gè)方面的工作,但依然比較籠統(tǒng),難以把握。從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始,一些省級(jí)人大常委會(huì)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),試圖用地方性法規(guī)的形式對(duì)“重大事項(xiàng)”作出界定和規(guī)范。至目前為止,已先后有安徽、北京
2、、重慶、海南、江蘇、遼寧、湖北、廣東、青海、云南、山東、吉林等省級(jí)人大常委會(huì)制定并實(shí)施了關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定。這些規(guī)定通常把“重大事項(xiàng)”區(qū)分為兩類:一類是由人大常委會(huì)討論作出相應(yīng)決議、決定的事項(xiàng),另一類是由常委會(huì)討論,但不作出決議、決定或必要時(shí)才作出決議、決定的事項(xiàng)。有的除區(qū)分上述兩類外,還列出一些事項(xiàng)只要求政府報(bào)告或備案,常委會(huì)不進(jìn)行討論。科學(xué)界定和規(guī)范“重大事項(xiàng)”,主要應(yīng)依據(jù)兩條:一是憲法和法律規(guī)定,二是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。上述省級(jí)人大常委會(huì)的討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定,總的看都是依據(jù)這兩條制定出來(lái)的。經(jīng)過(guò)對(duì)各地規(guī)定的對(duì)比和分析,我們把由人大常委會(huì)討論并作出決定的事項(xiàng)即第一類重大事項(xiàng)“概括為下
3、列十項(xiàng):(一保證憲法、法律、行政法規(guī)、上級(jí)人大及其常委會(huì)決議、決定和本級(jí)人大決議、決定的遵守和執(zhí)行的重大措施。(二實(shí)施依法治國(guó)方略,加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的重要部署和措施。(三保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重大事項(xiàng)。(四本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大改革方案。(五教育、科技、文化、衛(wèi)生等方面的發(fā)展規(guī)劃。(六計(jì)劃生育、土地管理、環(huán)境和資源保護(hù)方面的重大措施。(七根據(jù)本級(jí)人民政府的建議,決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分變更或調(diào)整。(八撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)或本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件。(九授予或撤銷地方的榮譽(yù)稱號(hào)。(十應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)討論、決定的其他重大事項(xiàng)。由人大常
4、委會(huì)討論,不作決議、決定或必要時(shí)才作出決議、決定的事項(xiàng),即第二類“重大事項(xiàng)”,可概括為下列十四項(xiàng):(一法律、法規(guī)和有關(guān)決議的實(shí)施情況。(二計(jì)劃、預(yù)算的實(shí)施情況。(三預(yù)算外資金的管理情況。(四教育基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金、扶貧基金、環(huán)境基金、住房公積金的管理情況。(五對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收入的審計(jì)情況。(六城市總體規(guī)劃、城市階段性建設(shè)規(guī)劃的編制和重大變更。(七本行政區(qū)域內(nèi)的重大建設(shè)項(xiàng)目。(八區(qū)劃變更和機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。(九受理申訴、控告、檢舉情況。(十“一府兩院”組成人員違法違紀(jì)的處理情況。(十一重大突發(fā)性事件的處理情況。(十二辦理代表議案和建議的情況。(十三同外國(guó)地方政府建立友好關(guān)系。(十四應(yīng)當(dāng)向人大常
5、委會(huì)報(bào)告的其他重大事項(xiàng)。上述兩類“重大事項(xiàng)”(主要是第一類“重大事項(xiàng)”,規(guī)定得是否科學(xué),是否符合法律和實(shí)踐,目前尚有一些不同的意見(jiàn)和看法。我們擬從以下三個(gè)方面進(jìn)行討論和評(píng)析。一、有無(wú)必要和可能對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行界定和規(guī)范?有的同志認(rèn)為,什么是“重大事項(xiàng)”沒(méi)有固定標(biāo)準(zhǔn),既難以界定,也沒(méi)必要界定,列出若干條,反而會(huì)“作繭自縛”,限定人大行使決定權(quán)。我們不同意這種看法。主要理由是:第一,上述所列第一類十項(xiàng)“重大事項(xiàng)”,既涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等各方面的工作,又屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng),總的說(shuō)是比較全面可行的。不錯(cuò),“重大事項(xiàng)”具有變動(dòng)性和相對(duì)性的特點(diǎn):在甲地是重大事項(xiàng),在乙地可能不是重大事項(xiàng);現(xiàn)在是
6、重大事項(xiàng),未來(lái)不一定是重大事項(xiàng)。正因?yàn)槿绱?重大事項(xiàng)不可列得過(guò)于繁細(xì),除具有共性的具體事項(xiàng),如計(jì)劃、預(yù)算的變更和調(diào)整,撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件外,主要應(yīng)列涵蓋各方面工作的概括事項(xiàng)。實(shí)際上,憲法和法律在規(guī)定人大及其常委會(huì)職權(quán)時(shí),也是采取了概括事項(xiàng)和具體事項(xiàng)相結(jié)合的列舉方式。第二,省級(jí)人大常委會(huì)制定的關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定,屬地方性法規(guī),地方立法的一條基本經(jīng)驗(yàn)就是“不耐蟲(chóng)、有特色、可操作”。為了做到有地方特色,在不同法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,各地在界定和規(guī)范“重大事項(xiàng)”時(shí),都注意體現(xiàn)本地特點(diǎn)。第三,兩類“重大事項(xiàng)”最后都有一條“兜底性”條款,即“應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)討論、決定的其他重大事項(xiàng)”、
7、“應(yīng)當(dāng)向人大常委會(huì)報(bào)告的其他重大事項(xiàng)”。這類“兜底性”條款,為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)留有很大的甚至是無(wú)限的余地和空間,不存在限定和束縛人大自身手腳的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái),恰恰是對(duì)“重大事項(xiàng)”不作界定,影響了人大決定權(quán)及其他職權(quán)的有效行使。因此,地方人大用列舉的方式把“重大事項(xiàng)”具體化,既是必要的,也是可能的。二、如何理解討論、決定重大事項(xiàng)的性質(zhì)?它是行使決定權(quán)還是行使監(jiān)督權(quán)?有的同志提出,討論、決定重大事項(xiàng)是人大行使決定權(quán),而上列第一類十項(xiàng)“重大事項(xiàng)”中,包括保證憲法和法律的遵守和執(zhí)行,決定計(jì)劃、預(yù)算的部分變更或調(diào)整,撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)和本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件,這些均屬于行使監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容,不
8、宜列為重大事項(xiàng)。我們認(rèn)為,這種看法值得商榷。人大四權(quán)包括立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán),是從80年代以來(lái)人大工作中流行的一種通俗概括。人大四權(quán)之間的關(guān)系,既不是孤立的,也不是對(duì)等的,而是你中有我、我中有你、相互聯(lián)系、配合行使的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說(shuō),前三權(quán)屬于同一性質(zhì),我們稱之為議決權(quán)。所有議案,不論是法案、重大事項(xiàng)案、人事任免案,都需要以會(huì)議的形式集體進(jìn)行審議,經(jīng)過(guò)表決方能通過(guò),并具有一定法律效力。議決權(quán)的行使又同監(jiān)督權(quán)的行使互為表里。行使議決權(quán)是前提和基礎(chǔ),體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)和來(lái)源;行使監(jiān)督權(quán)是條件和保障,體現(xiàn)了對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范和制約。保證憲法和法律的有效實(shí)施,部分變更、調(diào)整計(jì)劃或預(yù)算,撤銷不當(dāng)?shù)?/p>
9、規(guī)范性文件,都是地方政治、經(jīng)濟(jì)生活中的重大事項(xiàng),人大常委會(huì)就這些重大事項(xiàng)作出決定,既是行使決定權(quán),也是進(jìn)行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督,是人大決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)兩權(quán)的配合行使。至于第二類所列事項(xiàng),在一般情況下,人大常委會(huì)只聽(tīng)取和審議有關(guān)情況的報(bào)告,這顯然屬于人大工作監(jiān)督的常見(jiàn)形式;只有在必要時(shí)作出決定的情況下,才是行使決定權(quán)。我們?cè)谘芯咳舜笥懻摗Q定重大事項(xiàng)的性質(zhì)時(shí),不應(yīng)從概念和定義出發(fā),更不宜把四權(quán)截然分開(kāi)。應(yīng)當(dāng)說(shuō),地方人大制定討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定,主要是為了保障和規(guī)范決定的行使,同時(shí)也有利于加強(qiáng)監(jiān)督工作,有利于兩權(quán)的配合行使。三、對(duì)有些事項(xiàng)是否列為一類“重大事項(xiàng)”,存在爭(zhēng)議。許多地方把檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)
10、題上不同意檢察委員會(huì)多數(shù)人的決定而報(bào)請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)決定的事項(xiàng),列為一類重大事項(xiàng)。有的同志指出,這一條出自檢察院組織法第3條第2款,鑒于法律已有明確規(guī)定,況且這類情況在實(shí)際中比較罕見(jiàn),可以由最后的兜底性條款管著,不必單獨(dú)列項(xiàng)。一些地方把人民代表大會(huì)閉會(huì)期間人大常委會(huì)批準(zhǔn)逮捕或?qū)徟写淼氖马?xiàng)列為重大事項(xiàng)。有的同志指出,這一條已由地方組織法、代表法作了規(guī)定,可以不單獨(dú)列項(xiàng)。有的同志則認(rèn)為當(dāng)前實(shí)際生活中侵犯代表合法權(quán)利的事件時(shí)有發(fā)生,為保障代表執(zhí)行代表職務(wù),也可以考慮列為重大事項(xiàng)。一些地方把保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的事項(xiàng)列為重大事項(xiàng)。我們認(rèn)為,這樣規(guī)定既同地方組織法關(guān)于地方各級(jí)人大職權(quán)的有關(guān)
11、規(guī)定相一致(參看地方組織法第8條中第12至15項(xiàng)、第9條中第10至13項(xiàng),也符合我國(guó)憲政的根本原則和現(xiàn)代法制的基本要求。加上,一些地方侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的問(wèn)題比較突出,尤其是加人WTO以后,如何依法保護(hù)勞動(dòng)關(guān)系主體雙方的合法權(quán)益,將成為一個(gè)突出問(wèn)題。因此應(yīng)當(dāng)把保護(hù)公民權(quán)利,包括保護(hù)各特殊群體權(quán)利的有關(guān)事項(xiàng)列為一類“重大事項(xiàng)”。人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng),除需要對(duì)“重大事項(xiàng)”進(jìn)行界定和規(guī)范外,還需要抓好三個(gè)環(huán)節(jié):一是,選準(zhǔn)議題。上列一類“重大事項(xiàng)”中具體事項(xiàng)少,概括事項(xiàng)多,每個(gè)概括事項(xiàng)如民主法制建設(shè)的重要部署和措施,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大改革方案,計(jì)劃生育、土地管理、環(huán)境和資源
12、保護(hù)方面的重大措施等,還可以分解為若干議題。那么如何確定每個(gè)年度乃至每次常委會(huì)會(huì)議討論、決定的議題呢?各地的經(jīng)驗(yàn)主要是:第一,圍繞黨和國(guó)家的中心任務(wù)和工作確定議題。人大討論、決定的事項(xiàng)一般都是根本的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、重大的事項(xiàng),但在時(shí)間和空間上卻具有一定相對(duì)性和變動(dòng)性。如現(xiàn)在解決亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是農(nóng)村工作的一個(gè)突出問(wèn)題,可以把解決“三亂”作為重大事項(xiàng),而在實(shí)行費(fèi)改稅后如何解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題就要改換內(nèi)容和題目了。又如,在興建重大水利建設(shè)項(xiàng)目的地方,移民問(wèn)題就是重大事項(xiàng)。因此,地方人大討論、決定重大事項(xiàng),一定要在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下,從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā),審時(shí)度勢(shì)作出正確抉擇。 第二, 圍繞人民群眾
13、關(guān)心的“熱點(diǎn)”問(wèn)題確定議題。 有的地方人大常委會(huì)從代表提出的議案中, 選擇幾個(gè)議案反映同一個(gè)問(wèn)題的或者同一個(gè)問(wèn)題代表聯(lián)名較多的,如環(huán)境污染問(wèn)題、“菜籃子”問(wèn)題、老 區(qū)人民溫飽問(wèn)題等, 從中確定重大事項(xiàng), 通過(guò)行使決定權(quán)推動(dòng)解決了許多與人民群眾切身利益有關(guān)的問(wèn)題。 第三,圍繞一些重要法律的出臺(tái)確定議題。修改憲法和一些重要法律的出臺(tái),有一個(gè)貫徹實(shí)施的問(wèn)題,要 把人大執(zhí)法檢查的重點(diǎn)同人大常委會(huì)討論、 決定的重大事項(xiàng)有機(jī)結(jié)合起來(lái), 以保障和促進(jìn)法律的有效實(shí)施。 二是,規(guī)范程序?,F(xiàn)在出臺(tái)的省級(jí)人大常委會(huì)關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定,已對(duì)討論、決定的程 序,包括議案的提出、議案的審議、議案的表決、決議或決
14、定的公布和實(shí)施等作了一些規(guī)定。但有的規(guī)定 過(guò)于簡(jiǎn)略,需要在實(shí)踐中修改、完善。比如,對(duì)決議作出后如何貫徹實(shí)施,要規(guī)定監(jiān)督反饋程序,要對(duì)其 法律效力作出剛性的、操作性強(qiáng)的規(guī)定。人大作出的決議或決定,缺乏有效的監(jiān)督措施,就可能變成一紙 空文。由于憲法和法律對(duì)人大常委會(huì)討論、決定各方面工作的重大事項(xiàng)作了明確規(guī)定,加上多數(shù)重大事項(xiàng) 屬于經(jīng)常性工作,需要及時(shí)作出決定,因此各地都只對(duì)人大常委會(huì)(有的是各級(jí)人大常委會(huì)行使這一職權(quán) 制定了地方性法規(guī)。實(shí)際上有些重大問(wèn)題只有通過(guò)人民代表大會(huì)討論、決定,才更有權(quán)威性。應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng) 驗(yàn),進(jìn)一步制定人民代表大會(huì)決定重大事項(xiàng)的單項(xiàng)法律或法規(guī)。 三是,理順關(guān)系。人大及其常委會(huì)
15、要行使好討論、決定重大事項(xiàng)的職權(quán),必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,理 順各方面的關(guān)系,特別要理順黨委、人大和政府的關(guān)系。 首先,要正確認(rèn)識(shí)和處理黨委決策與人大依法行使討論、決定重大事項(xiàng)職權(quán)的關(guān)系?,F(xiàn)在,我們黨已 成為在全面改革開(kāi)放條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的執(zhí)政黨,要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則,進(jìn)一步加強(qiáng)和完 善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制,改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,既保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,又充分發(fā)揮人大的職能作 用。為此,黨中央提出了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略,并已載入憲法。這標(biāo)志著我們黨 在新的歷史條件下領(lǐng)導(dǎo)方式,特別是執(zhí)政方式的重大發(fā)展和改善。它要求黨組織要善于把黨的主張通過(guò)法 定程序變成國(guó)家意志。因
16、此,黨組織作出的決策,凡是關(guān)系國(guó)家事務(wù)的,要求全體公民都遵守的,屬于人 大職權(quán)范圍內(nèi)的, 都應(yīng)作為建議或通過(guò)“一府兩院”提出議案, 由人大及其常委會(huì)作出決定或制定為法律, 再由“一府兩院”去執(zhí)行。由此可見(jiàn),黨委決策同人大行使討論、決定重大事項(xiàng)的職權(quán)是完全一致的。其 次,要正確認(rèn)識(shí)和處理人大討論、決定重大事項(xiàng)和政府討論、決定重大事項(xiàng)的關(guān)系。對(duì)各方面工作的重大 事項(xiàng),人大可以討論、決定,政府從行政管理的角度也可以討論、決定,實(shí)踐中確有不易分清的地方。但 是人大行使決定權(quán)同政府行使行政決定權(quán),在性質(zhì)、地位、作用和法律效力上都是不相同的。如何加以區(qū) 別?根據(jù)各地經(jīng)驗(yàn),應(yīng)當(dāng)把握好以下幾點(diǎn):一是從兩個(gè)國(guó)家
17、機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位看,人大和政府的關(guān)系是決 定和執(zhí)行、監(jiān)督和被監(jiān)督、制約和被制約的關(guān)系。人大只對(duì)根本的、全局的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大問(wèn)題作決定,對(duì) 于行政管理方面的事務(wù)不必去管,要防止人大不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)政府的日常工作。反過(guò)來(lái)也要防止政府借口 “提高效率”、“怕麻煩”,避開(kāi)人大自行作出決定。如果出現(xiàn)這類侵犯人大職權(quán)的不適當(dāng)?shù)臎Q定,人大 常委會(huì)有權(quán)予以撤銷或督促其自行撤銷。二是,從人大討論、決定重大事項(xiàng)的程序看,一般是由黨委提出 建議,由政府或法院、檢察院提出議案,再由人大及其常委會(huì)通過(guò)審議作出決定。要嚴(yán)格按照法定程序辦 事,不能把人大視為只是“走走形式、辦辦手續(xù)”的機(jī)關(guān),更要避免擱置人大決定權(quán)的現(xiàn)象。三是從實(shí)
18、際 看,黨委、人大、政府及其工作機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)協(xié)商和聯(lián)系。因?yàn)槲覈?guó)各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)都是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下唱的一 臺(tái)戲,因此在把某個(gè)重大事項(xiàng)提請(qǐng)人大討論、決定之前,要加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)。政府對(duì)某一事項(xiàng)該由自己決 定還是提請(qǐng)人大決定拿不準(zhǔn),要及時(shí)聽(tīng)取人大的意見(jiàn)。人大決定重大事項(xiàng)也要通過(guò)黨組征得黨委的原則同 意,并及時(shí)同政府通氣。黨委則要總攬全局,協(xié)調(diào)各方,保證各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地工作, 特別要支持國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使各項(xiàng)職權(quán)。 一是從兩個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位看,人大和政府的關(guān)系是決定和執(zhí)行、監(jiān)督和被監(jiān)督、制約和被制 約的關(guān)系。人大只對(duì)根本的、全局的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大問(wèn)題作決定,對(duì)于行政管理方面的事務(wù)不必去管,要防 止人大不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)政府的日常工作。反過(guò)來(lái)也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻煩”,避開(kāi)人大自 行作出決定。如果出現(xiàn)這類侵犯人大職權(quán)的不適當(dāng)?shù)臎Q定,人大常委會(huì)有權(quán)予以撤銷或督促其自行撤銷。 二是,從人大討論、決定重大事項(xiàng)的程序看,一般是由黨委提出建議,由政府或法院、檢察
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