我國工傷保險基金現(xiàn)狀及對策分析

1、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院我國工傷保險基金運用現(xiàn)狀及對策分析基于與德國工傷保險的對比分析2009-1-5我國工傷保險基金運用現(xiàn)狀及對策分析 如無特殊說明，本文中數(shù)據(jù)皆來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站并由作者整理。基于與德國工傷保險的對比分析摘要 工傷保險是我國一個起步較早但發(fā)展較慢的社會保險險種，本文通過與較成熟的德國工傷保險比較，發(fā)現(xiàn)我國工傷保險基金在運用過程中存在著機制欠缺、結(jié)余過多、醫(yī)療浪費以及支出構(gòu)成不合理等問題。通過對我國工傷保險基金的分析并借鑒德國經(jīng)驗，本文希望給我國工傷基金的運用提出一些政策建議。關(guān)鍵詞 工傷保險基金 工傷保險 工傷預(yù)防 工傷康復(fù)引言工傷保險是社會保險的一個重要而特殊的分支，工傷保

2、險條例規(guī)定我國實行工傷保險的目的是“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償，促進工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險”。由用人單位繳納的工傷保險費及其利息和其他資金構(gòu)成的工傷保險基金是實施工傷保險制度及其目的的物質(zhì)保障。但是目前我國的工傷保險基金在運用過程中存在著較多的問題，如基金結(jié)余過多同時又存在著基金浪費現(xiàn)象，基金在工傷預(yù)防和工傷康復(fù)等方面的運用過少等問題。文獻綜述我國的工傷保險制度從建國初的企業(yè)自我保障到上世紀90年代的勞動法，再到企業(yè)職工工傷保險試行辦法，直到2004的工傷保險條例，經(jīng)歷了漫長的修改發(fā)展過程，但是目前國內(nèi)對工傷保險的研究并不是很多，主要

3、集中在費率機制、管理體制、工傷保險待遇制度等制度設(shè)計問題以及相關(guān)法規(guī)的健全等問題，并且鮮見進行理論上的深層次探討。而對于工傷保險基金的研究則更為少見。由于工傷保險實行的是差別費率，工傷保險基金沒有在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)籌，所以目前大多進行的是以市甚至某個企業(yè)單位為基礎(chǔ)的個案研究。王忠旭等（2005）采用流行病學(xué)現(xiàn)況調(diào)查方法對鞍鋼集團公司兩年多的工傷情況進行分析，探討鞍鋼各行業(yè)的工傷風(fēng)險等級，確定了鞍鋼工傷保險的差別費率，并建立了鞍鋼工傷保險基金收繳的模型。劉蘭（2005）以北京市為例，對其工傷保險制度運行中存在的覆蓋面小、工傷醫(yī)療費用居高不下但同時工傷保險基金結(jié)余過高等問題予以闡釋，通過對北京市工

4、傷保險基金發(fā)展趨勢的預(yù)測，認為在加強法制制度建設(shè)的同時應(yīng)改善費率以及工傷預(yù)防等運行機制，使工傷基金更好的運行。王民森（2007）通過專項審計調(diào)查，列出了景德市工傷保險基金征管中存在的問題及成因和可能的對策。林潔，姚國興等（2007）通過對無錫市2003-2004年的工傷保險基金支付費用的分析，研究了工傷的分布情況，提出應(yīng)加強對易致傷行業(yè)和主要傷害類型的預(yù)防工作，并完善職業(yè)傷害報告系統(tǒng)。對全國范圍內(nèi)工傷保險基金進行研究的文獻比較少見。梁文七，樊晶光，陳光（2008）對國內(nèi)工傷保險基金的使用以及規(guī)定等進行了比較詳細的介紹，并對工傷預(yù)防工作提出了一些建議。較為深入的對我國工傷保險基金進行理論探討的是

5、周慧文（2008）對工傷基金的收支及可持續(xù)性進行的分析，其依據(jù)近十幾年的數(shù)據(jù)，對工傷基金的結(jié)余、參保人數(shù)以及發(fā)展速度和保障度等多項指標進行了分析，認為目前我國工傷保險基金結(jié)余偏高但中長期面臨的支付壓力較大，基金制度需進一步完善。通過以上的綜述，可以看出目前對工傷保險基金的研究不是很多，對工傷保險運用過程中存在的問題也很少論述，因而本文將主要在這一方面作淺顯論述。德國工傷保險基金的運用德國是近代社會保障制度的濫觴，其也是實行工傷保險制度歷史最悠久的國家，經(jīng)過漫長的發(fā)展，德國的工傷保險制度基本已經(jīng)成熟，其工傷保險基金的運用也是十分合理，值得我們借鑒的。德國工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)分為農(nóng)業(yè)同業(yè)公會，公共系統(tǒng)

6、的工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)和工商業(yè)同業(yè)公會，分別對應(yīng)農(nóng)業(yè)保險、公共部門保險和工業(yè)保險三種。其中工商業(yè)同業(yè)公會是德國最大和最重要的工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)，工業(yè)保險也是其最重要的工傷保險。德國工傷保險最鮮明的兩個特點是“預(yù)防優(yōu)先”和“康復(fù)優(yōu)于補償”。工傷預(yù)防在社會法典中占有重要地位，并且設(shè)立了國家勞動安全監(jiān)察機構(gòu)與工傷保險機構(gòu)兩套工傷預(yù)防體系，此外，同業(yè)公會還會經(jīng)常開展教育培訓(xùn)。2002年，德國各行業(yè)參加勞動保護培訓(xùn)班的企業(yè)人員數(shù)總計有370450萬人，其中安全責(zé)任人54810人，勞動安全專業(yè)人員29097人，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子64113人（周慧文，2005）。工傷預(yù)防費用由工傷保險基金支出，并且占了很大一部分的比重

7、，由此可見德國各行業(yè)對工傷預(yù)防的重視程度。德國工傷思想認為，職工發(fā)生工傷后，重要的不是對職工進行經(jīng)濟上的補償，而是要盡最大的努力，采取一切適合的手段，對職工進行最好的康復(fù)，使工傷者能夠重返工作崗位并享受生活，從而“降低社會總成本”。其工傷康復(fù)包括：一是醫(yī)療康復(fù)，是為了幫助職工恢復(fù)健康。在德國，對工傷事故的治療提供最良好的醫(yī)療條件。二是職業(yè)康復(fù)；二是職業(yè)康復(fù)，是幫助工傷職工重新回到工作崗位；三是社會康復(fù)，社會康復(fù)是幫助工傷職工重新回到社會，享受正常的社會生活（付德團，2008）。工傷康復(fù)的費用也是直接由工傷保險基金支出。2004年，德國工商業(yè)同業(yè)公會工傷保險基金共支出94億歐元，其中7億歐元用于

8、工傷預(yù)防，占基金總支出的7.5%；26億歐元用于工傷康復(fù)，占基金總支出的27.7%；50億歐元用于工傷賠償，占基金總支出的53.1%；11億歐元用于管理費,占基金總支出的11.7%。從中我們可以看出，德國把事故預(yù)防看做是德國法定事故保險制度的核心和基本方針,重視工傷康復(fù),將預(yù)防-康復(fù)-補償結(jié)合起來。圖九 2004年德國工傷保險基金支出結(jié)構(gòu)由于對工傷預(yù)防的重視，自1960年以來, 德國的工傷事故率持續(xù)下降。1960年,發(fā)生工傷事故251萬件,而1995年,這一數(shù)字降低到162萬件。同期雇員人數(shù)增加了近50%,而事故發(fā)生率降低了30%。據(jù)德方專家推算,如果不是因為對預(yù)防的重視減少了事故發(fā)生率,假定

9、工傷事故仍停留在1960年的水平,則當(dāng)前工傷保險基金需要再多一倍才夠用（周慧文，2005）。工傷保險基金的一個重要原則是“以支定收，收支平衡”，德國在費率機制的設(shè)計上也值得我們借鑒，其除了根據(jù)不同的行業(yè)征收不同的費率外，還設(shè)計獎懲機制來決定對單個企業(yè)的征收費率，并且費率隨著時間和新事故的出現(xiàn)而不斷的進行調(diào)整，這使得德國的工傷保險基金既能充分保障工傷的需要，同時也不至于加重企業(yè)和社會的負擔(dān)。并且由于工傷預(yù)防做的到位，近年來，其費率也在不斷的降低，從1960年的每100馬克工資收繳1.51馬克工傷保險費降為1993年的1.44馬克。工傷保險費用支付占社會性支出的比重，從1960年的2.3降低為19

10、92年的1.6%。我國工傷保險基金運用分析我國的社會保障制度較德國起步較晚，但自勞動法實施以來，我國的工傷保險制度也還是處在不斷完善的過程中，尤其是2003年起，由于工傷保險條例的頒布，我國的工傷保險新增參保人數(shù)連續(xù)三年超過1500萬人，從2003年底的4575萬人，三年增加了5455萬人，到2006年全國年末累積參保人數(shù)超過了1億（圖一）；享受工傷保險的人數(shù)也在不斷增加，2006年享受待遇人數(shù)達到了77多萬人（圖二）；隨之工傷保險基金也快速增長，2006年工傷保險基金收入規(guī)模也突破100億元，累計結(jié)余達到了近200億（圖三）。圖一 2001-2006年工傷保險參保人數(shù)圖二 2001-2006

11、年享受工傷保險待遇人數(shù)享受工傷待遇的人數(shù)享受工傷待遇的人數(shù)：是指勞動者因工負傷致殘、死亡或因患職業(yè)病致殘，根據(jù)有關(guān)規(guī)定享受工傷保險待遇職工或供養(yǎng)直系親屬人數(shù)。包括傷殘人數(shù)、職業(yè)病人數(shù)、因工死亡人數(shù)、供養(yǎng)直系親屬人數(shù)。圖三 2001-2006年全國工傷保險基金收入支出及結(jié)余情況因工傷保險條例的法律性、權(quán)威性較以往的“試行辦法”更高，它的頒布使工傷保險制度的覆蓋范圍大大增加，大大促進了我國工傷保險事業(yè)的發(fā)展。但是，制度推出之后，真正的貫徹實施它，卻仍需解決一系列的問題，才能不違其初衷。從圖四和圖五我們可以看出，工傷保險條例實施以來，參保人數(shù)比上年增長的比例并非是上升的而是不穩(wěn)定的，年末領(lǐng)取工傷保險

12、基金的人數(shù)的增長比例這更是有明顯的下降趨勢，其中雖然與我國加大了安全生產(chǎn)的力度有關(guān)，但是工傷保險制度落實過程中存在著問題也是毋庸置疑的。我國每年因為各種事故造成大量的工傷并且其中大多數(shù)都得到了工傷認定，以2006年為例，當(dāng)期受理工傷認定數(shù)633898件，確認認定的有622724件。但是真正能享受工傷保險的人數(shù)卻依然是一個很小的比例。從圖六可以看出，雖然從2003年起，全國工傷保險參保人數(shù)和享受待遇人數(shù)都在不斷的增長，但是兩者的比例卻始終處于很低的水平，甚至有略微下降的趨勢。還以2006年為例，這一年，全國年末累積參保人數(shù) 102684600，但是享受到工傷保險待遇的只有778201，比例不到0

13、.76%。圖四 2001-2006年末參保人數(shù)比上年增長百分比圖五 2001-2006年領(lǐng)取工傷保險基金人數(shù)比上年增長百分比圖六 2001-2006年享受工傷保險待遇人數(shù)占參保人數(shù)比例從圖四我們可以看出，雖然工傷保險基金的累積結(jié)余以及基金收入和支出都在不斷的增長，但是很明顯的是累積結(jié)余和基金收入的增長速度要快于基金支出的增長速度。也就是說，隨著工傷保險條例的實施，由于參保人數(shù)規(guī)模的不斷擴大，工傷保險結(jié)余及收入都在增長，但是工人能享受到的工傷保險待遇卻沒有以相同的速度在增長。從圖七可以看出，我國工傷保險基金的人均累積結(jié)余一直處在近200元的水平上。造成這樣的現(xiàn)象，除了剛剛提到的由于覆蓋面的增加而

14、使工傷保險基金的總結(jié)余迅速增長之外，應(yīng)該還有以下兩個方面的主要原因。從工傷保險基金的收入方面來說，說明我國工傷保險的費率機制存在著一定的問題，沒有能夠做到“以支定收”，使得征收的工傷保險基金超出了所需的費用，加重了企業(yè)的負擔(dān)，增加了社會成本。從工傷保險基金的支出方面來說，工傷保險制度沒有很好的發(fā)揮其預(yù)防與保障作用，存在著應(yīng)支付而未支付或拖欠支付的現(xiàn)象，工人沒有得到必要的工傷保障，能夠享受到工傷保險待遇的人很少。同時，工傷保險的落實監(jiān)督制度欠缺，工人的權(quán)益受損，而這在很大程度上也反映了我國工傷保險制度的不完善。在這兩個方面上，可以看出，我國工傷保險制度與德國存在明顯差異。圖七 2001-2006

15、年人均工傷保險基金累積結(jié)余（注：人均工傷基金累積結(jié)余=當(dāng)年工傷保險基金的累積總結(jié)余/當(dāng)年累積參保人數(shù)）但通過圖八對2001-2006年間享受工傷保險待遇的人人均享有的工傷保險支出達到了平均7000多的水平，說明在工傷醫(yī)療的過程中費用并不低，并且占了工傷保險基金支出的很大一部分，這說明工傷保險基金在運用到工傷醫(yī)療的過程中，可能存在著較嚴重的浪費現(xiàn)象。而在工傷醫(yī)療的過程中，我國現(xiàn)在還沒有一套體制來監(jiān)督工傷保險基金的使用。圖八 2001-2006年人均享有工傷保險基金支出（注：指享有工傷保險待遇的人人均享有的基金支出）聯(lián)系圖七和圖八，通過與德國的工傷保險進行對比，我們可以看出以下兩個問題：一是我國工

16、傷保險制度“以支定收”的原則并沒有很好的得到貫徹，工傷保險基金大量結(jié)余。表明我國工傷保險基金沒有得到有效的運用，我國工人沒有得到應(yīng)有的工傷保障，個人保障度不夠；二是我國工傷保險對醫(yī)療補償投入過多，而在很大程度上忽略了預(yù)防和康復(fù)。相比德國，更可以看出差距。1993年，德國同業(yè)公會支付的工傷預(yù)防費用為9.9億馬克，同1960年相比，增長了30倍。但是從1960年以來，工傷事故率持續(xù)下降，到1995年底，事故引起的工傷人數(shù)減少50%，造成殘疾的工傷事故減少2/3，死亡事故減少3/4，工傷預(yù)防取得了顯著的成效。（陳勝、劉鐵民，2003）。小結(jié)通過與德國的比較及數(shù)據(jù)分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國工傷保險基金運用

17、過程中存在以下的問題：（一） 工傷保險基金累積結(jié)余已經(jīng)達到一定水平，但是并沒有被有效的運用到保障工人的權(quán)益上，能夠真正享受到工傷保險的人一直較少。雖然隨著立法的深入，我國工傷保險基金覆蓋的廣度正在急劇擴張，但是很明顯的是保障水平并沒有及時跟上擴張的步伐，在真正體現(xiàn)保障的本質(zhì)上還有很長的路要走。（二） 我國工傷保險基金運用“保障度低同時又嚴重浪費”的雙重不合理現(xiàn)象。這主要是由于我國工傷保險的機制設(shè)計不合理，具體體現(xiàn)在費率設(shè)計機制和基金運用監(jiān)督管理機制上。這兩種不合理直接導(dǎo)致了我國工傷保險基金累積結(jié)余過大卻不能很好的為工人提供保障，同時又由于監(jiān)督機制的匱乏，造成了工傷醫(yī)療過程中的基金浪費現(xiàn)象。（三

18、） 工傷保險基金的支出構(gòu)成不合理，從而也就使得工傷保險不能很好的起到減少事故發(fā)生率的作用。我國工傷保險基金主要運用在工傷醫(yī)療費用方面，人均工傷保險基金支出已經(jīng)達到了一個較高的水平，但是對于工傷預(yù)防和康復(fù)投入?yún)s遠遠不夠，各地區(qū)工傷事故發(fā)生率有增無減。在發(fā)生事故后，雇主對工人往往采取一次性支付賠償金的方式，使得工人以后的長期生活缺乏保障。政策建議（一） 工傷保險基金的運用過程中的政策和機制設(shè)計應(yīng)進行一定的改革。首先，應(yīng)出臺相應(yīng)的法律法規(guī)或政策，確保被認定為工傷保險范圍內(nèi)的人可以真正的享受工傷保險待遇，增強工傷保險基金的保障度，同時加強對其落實過程的監(jiān)管。其次，工傷保險的費率機制要進行一定的調(diào)整，確?！耙灾Фㄊ铡钡脑瓌t得到體