PPP項(xiàng)目社會(huì)資本投資退出機(jī)制研究.docx

1、Vol.39No3Mar.2018建筑經(jīng)濟(jì)CONSTRUCTIONECONOMYPPP項(xiàng)目社會(huì)資本投資退出機(jī)制研究張國（中鐵四局集團(tuán)有限公司建設(shè)投資分公司，安徽淮南232000）摘要：分析PPP項(xiàng)目投資退出機(jī)制現(xiàn)狀和問題，結(jié)合案例從主動(dòng)和被動(dòng)兩個(gè)維度重點(diǎn)介紹目前社會(huì)資本退出路徑，并闡述各自的適用范圍。從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、投資退出渠道、配套制度建設(shè)、合同體系設(shè)計(jì)四個(gè)方面提出完善PPP項(xiàng)目社會(huì)資本退出機(jī)制的建議，為制定切實(shí)可行投資退出預(yù)案提供借鑒。關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；社會(huì)資本；退出路徑；配套制度中圖分類號(hào)：F407.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-851X（2018）03-0088-04DOI：1

2、0.14181/ki.l002-851x,201803088ResearchontheExitMechanismofSocialCapitalInvestmentinPPPProjectsZHANGGuo(ConstructionInvestmentBranch.ChinaRailwayNO.4BureauGroupCo.»Ltd,Huainan232000,China)Abstract：ThepaperanalyzesthecurrentsituationandproblemsintheexitmechanismofPPPprojectinvestment,introducesth

3、eexitpathofsocialcapitalfromactiveandpassivedimensionsemphaticallycombinedwithcases,andexpoundstheirrespectiveapplicablescope.Then,putsforwardsomesuggestionstoperfecttheexitmechanismofsocialcapitalinPPPprojectsfromfouraspectsofrisksharingmechanism*investmentexitchannel*supportingsystemconstructionan

4、dcontractsystemdesign,inorderprovidereferencesfbrdrawingupfeasibleinvestmentexitplan.Keywords：PPPproject：socialcapital：exitpath：supportingsystem1引言近年來，PPP項(xiàng)目簽約落地率不斷提升。但是PPP項(xiàng)目投資退出機(jī)制有待完善。目前己出臺(tái)的涉及PPP模式政策文件中對(duì)社會(huì)資本的退出機(jī)制大多停留在框架性表述的層面，另外還有些政策對(duì)社會(huì)資本退出限制嚴(yán)格，增加了社會(huì)資本退出安排的難度。本文通過對(duì)相關(guān)案例分析，提出優(yōu)化PPP項(xiàng)目社會(huì)資本投資退出機(jī)制的建議，為社會(huì)資本

5、參與PPP項(xiàng)目提供一定的參考和借鑒。2PPP項(xiàng)目投資退出機(jī)制現(xiàn)狀與問題2.1PPP項(xiàng)目投資退出機(jī)制現(xiàn)狀目前規(guī)范PPP項(xiàng)目投資退出管理的履約擔(dān)保機(jī)制、作者簡介：張國，男，生于】991年，安微六安人，經(jīng)濟(jì)帆研究方向：項(xiàng)目投資管理。收稿日期:2017-11-13風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、投資融資機(jī)制、建設(shè)運(yùn)維移交等配套制度尚不完善。PPP項(xiàng)目退出機(jī)制在很大程度上受到法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)制度、金融政策、建設(shè)模式等因素的影響，主要體現(xiàn)在：政策制定缺失、金融機(jī)構(gòu)高度風(fēng)險(xiǎn)隔離、政府方擁有單方豁免和審核等強(qiáng)勢地位，致使PPP項(xiàng)目投資退出方式不明確，可選擇的投資退出渠道較窄，能提供穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)資產(chǎn)不足，投資退出機(jī)制不暢。2.

6、2PPP項(xiàng)目投資退出機(jī)制問題政策環(huán)境、合法合規(guī)性手續(xù)、交易結(jié)構(gòu)（資本結(jié)構(gòu)）以及合同體系設(shè)計(jì)直接影響PPP項(xiàng)目投資退出順利與否，作為社會(huì)資本應(yīng)在項(xiàng)目篩選時(shí)，著重對(duì)以上四個(gè)方面進(jìn)行盡職調(diào)查和資信評(píng)估，提前籌劃好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，爭取參與測試項(xiàng)目實(shí)施方案，及時(shí)規(guī)避PPP項(xiàng)目投資退出障礙一般有以下四點(diǎn)：（1）投資退出路徑不明確。目前已實(shí)施政策對(duì)社會(huì)資本的“退”主要限定在發(fā)生不可抗力或違約事件等被動(dòng)退出情況下的臨時(shí)接管等，沒有提及參與方主動(dòng)退出項(xiàng)目情況。<2）合法合規(guī)性手續(xù)不完備。合法合規(guī)性主要體現(xiàn)在立項(xiàng)審批程序、政府采購程序、項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)三大方面，若在相關(guān)要件缺失的情況下盲目推進(jìn)，可能會(huì)出現(xiàn)重大的投

7、資損失。（3）項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)不合理。項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)直接影響著未來各合作方退出的難易程度和路徑選擇，特別是項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)起著至關(guān)重要的作用。不合理的資本結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目股債比例、期限、成本等方面失衡，致使項(xiàng)目實(shí)施阻滯。（4）合同體系設(shè)計(jì)不科學(xué)。項(xiàng)目合同中未建立動(dòng)態(tài)合理的定價(jià)與調(diào)價(jià)付費(fèi)機(jī)制；項(xiàng)目合同中未約定或未清晰約定不可抗力、提前終止以及爭議事項(xiàng)的責(zé)任劃分和處理程序，違約賠償以及爭議解決方式。合同體系不完善，增加事件發(fā)生時(shí)社會(huì)資本索賠的難度，使得社會(huì)資本很難以主動(dòng)方式退出。3PPP項(xiàng)目社會(huì)資本投資退出路徑選擇及適用范圍3.1主動(dòng)退出3.1.1資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目的成功依賴于良好的資本結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，合理

8、的資本結(jié)構(gòu)能激發(fā)社會(huì)資本參與熱情，有助于社會(huì)資本選擇理想的退出路徑。“注冊資本+補(bǔ)充資本金"的資本金結(jié)構(gòu)以及較低的項(xiàng)目資本金比例，都有利于提高資金使用效率，降低資金使用成本，便于社會(huì)資本在項(xiàng)目運(yùn)營過程中退出，提高股權(quán)資金價(jià)值及收益率。適用范圍：資本金結(jié)構(gòu)優(yōu)化設(shè)計(jì)目前在PPP項(xiàng)目中被廣泛使用，對(duì)各參與方都較為有利。尤其能更好地激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的熱情，使其提供“投貸一體”的系統(tǒng)解決方案。實(shí)施的重難點(diǎn)在于規(guī)范運(yùn)作。3.1.2項(xiàng)目公司再投資運(yùn)營期內(nèi)，PPP項(xiàng)目公司獲得付費(fèi)，若項(xiàng)目公司在償還銀行貸款本息后有結(jié)余資金，并征得股東一致同意，可通過購買金融產(chǎn)品、預(yù)借款給股東、受讓金融機(jī)構(gòu)持有基金份額等方

9、式實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本退出：通過再投資提高社會(huì)資本的資金使用效率，降低項(xiàng)目公司資金沉淀，特別是拓寬財(cái)務(wù)投資人投資退出路徑。適用范圍：項(xiàng)目公司再投資方式適用于各種性質(zhì)的PPP項(xiàng)目，股東方的一致同意是其成功實(shí)施的前提條件和重、難點(diǎn)，特別是需征得政府方及其出資代表的同意，再投資是解決社會(huì)資本長期資金占用、提升PPP資產(chǎn)流動(dòng)性的重要手段。3.1.3股權(quán)及相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)讓股權(quán)及相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)讓是PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本投資退出的重要渠道，一般項(xiàng)目股權(quán)鎖定期屆滿后，社會(huì)資本有權(quán)轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司中的全部或部分股權(quán)，但必須事先征得政府方的同意。此外受讓方還應(yīng)自愿承接轉(zhuǎn)讓方在合同項(xiàng)下的全部權(quán)利和義務(wù)。在PPP項(xiàng)目合同條款設(shè)計(jì)中合理

10、地平衡雙方關(guān)注點(diǎn)，是確定適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更范圍和限制的關(guān)鍵。適用范圍：股權(quán)及相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)讓方式適用于各種性質(zhì)的PPP項(xiàng)目，只要社會(huì)資本持有的項(xiàng)目公司資產(chǎn)預(yù)期收益良好，其持有的PPP資產(chǎn)流動(dòng)性就會(huì)顯著提升。實(shí)施的重、難點(diǎn)在于清產(chǎn)核資，涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的還要按規(guī)定履行審批、評(píng)估手續(xù)，并在指定的產(chǎn)權(quán)交易場所掛牌公開轉(zhuǎn)讓。3.1.4項(xiàng)目公司減資方式通過減資方式退出社會(huì)資本是很多社會(huì)資本方研究探索的方向，指PPP項(xiàng)目公司運(yùn)營一定期限后出現(xiàn)資本過剩，根據(jù)經(jīng)營業(yè)務(wù)的實(shí)際情況，依法減少注冊資本的行為。PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本想通過減資方式退出，前提：一是獲得股東會(huì)通過允許減資行為；二是得到政府方認(rèn)可并在正式合同中約

11、定相關(guān)條款；三是項(xiàng)目融資時(shí)與債權(quán)人協(xié)商一致允許項(xiàng)目公司根據(jù)債務(wù)余額同比例減資。適用范圍：減資方式退出適用于各種性質(zhì)的PPP項(xiàng)目，實(shí)施的重、難點(diǎn)是：需征得其他股東方和債權(quán)人同意后，才可進(jìn)行減資各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。3.1.5項(xiàng)目公司注銷清算項(xiàng)目合作期滿后，項(xiàng)目公司根據(jù)合同約定將項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利移交給政府方，項(xiàng)目公司進(jìn)行清算，對(duì)其資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益進(jìn)行清查并按順序受償后，社會(huì)資本股東通過分配剩余資產(chǎn)方式實(shí)現(xiàn)完全退出。適用范圍：注銷清算退出適用于各種性質(zhì)的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目公司要成立清算小組，做好清產(chǎn)核資和剩余資產(chǎn)分配工作。3.1.6資產(chǎn)證券化資產(chǎn)證券化有利于豐富PPP項(xiàng)目的投資退出路徑，擴(kuò)大項(xiàng)目公司再

12、融資渠道，改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，有效地解決了存量資產(chǎn)的盤活和增量資產(chǎn)的資金需求。資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的成功發(fā)行需要有持續(xù)、穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)資產(chǎn)作為支撐，必要時(shí)原始權(quán)益人的股東需提供增信。目前，PPP項(xiàng)目主要以收益權(quán)或股權(quán)質(zhì)押的方式在金融市場上募集到資金，之后以再投資方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本變相退出。目前已成功發(fā)行的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品主要集中在資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃（ABS）和資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）,其中太平洋證券新水源污水處理收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃、華夏幸福固安新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目市政物業(yè)服務(wù)資產(chǎn)支持票據(jù)都是具有代表性的案例。具體交易結(jié)構(gòu)如圖1所示。適用范圍：資產(chǎn)證券化主要適用于有持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營性和準(zhǔn)

13、經(jīng)營PPP項(xiàng)目，實(shí)施的重、難點(diǎn)在于有適宜進(jìn)行證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)；為PPP項(xiàng)目提供了一個(gè)低成本、低風(fēng)險(xiǎn)和高效率的融資方式，以便有效緩解社會(huì)資本投資退出難題。3.2被動(dòng)退出PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本出現(xiàn)被動(dòng)退出情形，主要源于投融資無法到位、政府方違約及發(fā)生合同約定的不可抗力、提前終止事件等，致使合同無法繼續(xù)履行，項(xiàng)目公司難以為繼。目前涉及被動(dòng)退出事項(xiàng)主要有合法合規(guī)性手續(xù)缺失、融資無法落地、有效需求不足、政府方未按約付費(fèi)、政策及法律風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力等。觸發(fā)被動(dòng)退出情形，在分析其成因的基礎(chǔ)上，根據(jù)合同約定和合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)行責(zé)任劃分和違約賠償。原則上，手續(xù)缺失、法律及政策變動(dòng)、未按約付費(fèi)等貴任主要由政府方承

14、擔(dān)；投融資、建造運(yùn)營和市場需求等經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)；不可抗力、自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。4完善PPP項(xiàng)目社會(huì)資本投資退出機(jī)制的建議在分析目前社會(huì)資本主要投資退出路徑及其適用范圍的基礎(chǔ)上，從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、投資退出渠道、配套制度建設(shè)、合同體系設(shè)計(jì)四個(gè)方面提出完善PPP項(xiàng)目社會(huì)資本退出機(jī)制的建議。4.1構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)合理分配直接關(guān)系到合作各方的權(quán)益和訴求，承擔(dān).風(fēng)險(xiǎn)程度與所得收益對(duì)等，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有上限，建立動(dòng)態(tài)的定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制。這些合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制能夠有效規(guī)避法律政策變動(dòng)對(duì)投資回收的影響，有利于培育各方的理性和謹(jǐn)慎行為，使社會(huì)資本更多地關(guān)注項(xiàng)目自身價(jià)值，通過

15、投資建設(shè)運(yùn)營帶來良好的收益，形成優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)資產(chǎn)，增加其流動(dòng)性。4.2拓寬PPP項(xiàng)目投資退出市場體系積極發(fā)展區(qū)域性和全國性場外交易市場。場外交易市場（OTC市場）是指在證券交易所外進(jìn)行證券買賣的市場，是多層次資本市場體系中不可或缺的主體之一，建立健全場外交易市場，特別是場外股權(quán)交易市場和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品收益權(quán)交易市場，可以大大增強(qiáng)社會(huì)資本持有的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)流動(dòng)性和變現(xiàn)能力?；A(chǔ)資產(chǎn)現(xiàn)金計(jì)劃管理人承銷商托管銀行原始權(quán)益人項(xiàng)目公司（發(fā)j起人）支付基礎(chǔ)資產(chǎn)對(duì)價(jià)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃認(rèn)購計(jì)劃受益憑證合格投資人（證券持有A）ms資產(chǎn)盼擔(dān)保機(jī)構(gòu)（若有）評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)律師夠所:賞聲分配專攻計(jì)劃收益評(píng)級(jí)增值法悻意見責(zé)產(chǎn)jdt

16、lr項(xiàng)例（ABS）責(zé)產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）圖1資產(chǎn)支持計(jì)劃像據(jù)交易結(jié)構(gòu)促進(jìn)企業(yè)并購市場的發(fā)展。當(dāng)PPP項(xiàng)目公司發(fā)展到成熟階段，社會(huì)資本可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)將項(xiàng)目公司整合成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)包，清產(chǎn)核資后將其出售給其他投資者，社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)資本退出。43完善PPP項(xiàng)目投資退出配套制度4.3.1制定保障社會(huì)資本權(quán)益的法律法規(guī)完善的法律法規(guī)是PPP項(xiàng)目長期平穩(wěn)實(shí)施的保障；清晰明確的實(shí)施流程及合同體系，能夠?yàn)樯鐣?huì)資本退出提供規(guī)范和依據(jù)。因此，應(yīng)加快國家層面的PPP立法工作，對(duì)涉及項(xiàng)目運(yùn)作給出法律方面的規(guī)范，完善投資引導(dǎo)、投資回報(bào)、會(huì)計(jì)核算、金融支持以及各種優(yōu)惠政策，創(chuàng)立多渠道的退出機(jī)制。4.3.2完善產(chǎn)權(quán)交易制度及信用體

17、系建設(shè)規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易行為和制度和公正客觀的信用評(píng)價(jià)體系，有助于社會(huì)資本開展PPP資產(chǎn)信息發(fā)布、組織交易、產(chǎn)權(quán)鑒證、資金結(jié)算交割、股權(quán)登記等業(yè)務(wù)活動(dòng)：降低資產(chǎn)交易成本、提高交易效率，拓寬社會(huì)資本投資退出渠道，為產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓提供便利條件和綜合配套服務(wù)。4.3.3健全項(xiàng)目公司清算制度PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行清算主要有兩種情況：一是觸發(fā)合同約定的提前終止事項(xiàng)，且雙方同意解除合同，項(xiàng)目公司在完成規(guī)定資產(chǎn)移交后進(jìn)行注銷清算；二是合作期滿，項(xiàng)目公司完成合同項(xiàng)下全部權(quán)利義務(wù)后進(jìn)行清算。PPP項(xiàng)目因涉及的利益主體較多，應(yīng)在項(xiàng)目合同、股東協(xié)議及公司章程中明確約定不同情況下清算的原則、程序，以及股東對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)的分配順序。發(fā)生

18、提前終止事項(xiàng)后政府方與項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）可按如下原則結(jié)算補(bǔ)償金，見表1。表1PPP項(xiàng)目提前終止清算補(bǔ)償機(jī)制序號(hào)觸發(fā)條件補(bǔ)償金額1項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）違約建設(shè)期內(nèi)提前終止時(shí),為A,X0.7運(yùn)營期內(nèi)提前終止時(shí)，為A2X0.7+C2政府方違約建設(shè)期內(nèi)提前終止時(shí)，為A,X1.3運(yùn)營期內(nèi)提前終止時(shí)，為A3X1.3+3不可抗力事件(A4-B)/2+C其中,A為經(jīng)審計(jì)的項(xiàng)目公司實(shí)際發(fā)生的項(xiàng)目投資支出;A?為經(jīng)確認(rèn)的項(xiàng)目總投資X項(xiàng)目剩余運(yùn)營年限頌?zāi)靠傔\(yùn)營期限；A逸項(xiàng)目公司尚未收回的項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)在提前終止當(dāng)年現(xiàn)值（按中標(biāo)回報(bào)率i折現(xiàn)）；1為提前終止通知發(fā)出日，項(xiàng)目固定資產(chǎn)及無形資產(chǎn)的賬面凈值（包括未轉(zhuǎn)成固

19、定資產(chǎn)的在建工程）：B為發(fā)生不可抗力事件時(shí)，項(xiàng)目公司獲得的全部保險(xiǎn)付款（包括認(rèn)定保險(xiǎn)賠款）；C為提前終止通知發(fā)出日，項(xiàng)目公司應(yīng)向政府方移交運(yùn)營維護(hù)所需的零部件、備品備件和化學(xué)品的評(píng)估值。4.3.4引入保險(xiǎn)保理制度商業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)移的重要手段，能有效降低被動(dòng)退出情形下社會(huì)資本的損失，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。引入保理商到PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營中，可有效解決資金問題。若運(yùn)營期出現(xiàn)政府或使用者無法按時(shí)付費(fèi)，項(xiàng)目公司可根據(jù)PPP合同將產(chǎn)生應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓給保理商，由保理商向其提供資金融通、信用風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、賬款催收等綜合金融服務(wù)方式。4.4明確合同條款及再談判機(jī)制公平合理的合同條款在不同主體間分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，是平衡政府和社會(huì)資本不同關(guān)注點(diǎn)的有效手段。對(duì)于約定由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，政府方應(yīng)遵守契約精神，增強(qiáng)社會(huì)資本信心，確保項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)營。項(xiàng)目核心利益條款應(yīng)清楚明確，規(guī)定各方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)、違約處理原則，避免