我國(guó)礦業(yè)權(quán)物權(quán)化立法的基本思路

1、我國(guó)礦業(yè)權(quán)物權(quán)化立法的基本思路 關(guān)鍵詞： 礦產(chǎn)資源法/礦業(yè)物權(quán)化/立法建議內(nèi)容提要： 原礦產(chǎn)資源法沒有以物權(quán)的指導(dǎo)思想規(guī)范采礦權(quán)。1996年修訂后礦產(chǎn)資源法制思想發(fā)生了根本性變化：明確了礦產(chǎn)資源等國(guó)家資源的國(guó)家所有權(quán)的行使問題；確立了礦產(chǎn)資源的有償使用制度；加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；借鑒了國(guó)外先進(jìn)立法成果?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源法對(duì)礦業(yè)權(quán)的規(guī)范還有待進(jìn)一步完善。礦產(chǎn)資源是一國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)。盡管在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代礦產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重有所下降，但是其重要性絲毫沒有降低。我國(guó)是世界上礦產(chǎn)資源比較豐富的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家之一。但是，礦產(chǎn)的人均儲(chǔ)量則相當(dāng)?shù)停邑毜V、呆礦、伴生礦比重很大，分布不均。因此，有效合理利用有限

2、的礦產(chǎn)資源是我國(guó)政府一貫的目標(biāo)。但是，我國(guó)礦產(chǎn)業(yè)存在著資源利用率不高、生產(chǎn)效率低、采礦技術(shù)落后等問題，不僅造成資源損失和浪費(fèi)，而且環(huán)境破壞嚴(yán)重。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)礦產(chǎn)資源實(shí)行國(guó)家所有，國(guó)家開發(fā)的政策，沒有運(yùn)用物權(quán)或產(chǎn)權(quán)機(jī)制，主要依靠政府直接管理監(jiān)督探采企業(yè)的辦法，開采礦產(chǎn)資源。但是，改革開放之后，我國(guó)逐漸走向國(guó)家所有、分散開采利用的模式，并創(chuàng)制了兩種物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利：探礦權(quán)和采礦權(quán)。1986年民法通則明確確立這兩種權(quán)利，并且不僅允許全民所有制單位開采利用，而且允許集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人開發(fā)國(guó)有礦藏。1986年礦產(chǎn)資源法進(jìn)一步對(duì)這兩種權(quán)利的取得和行使作出了規(guī)定。由此礦產(chǎn)資源開發(fā)利用開始走上物權(quán)化的軌

3、道。但是，1986年的礦產(chǎn)資源法并沒有以物權(quán)的指導(dǎo)思想規(guī)范采礦權(quán)。雖然規(guī)定對(duì)探礦和采礦采取可登記制度，但是探礦權(quán)、采礦權(quán)仍然實(shí)行由國(guó)家無(wú)償授予并不得流轉(zhuǎn)的制度。這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的制度，已經(jīng)不能完全適應(yīng)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)。主要問題是：國(guó)家勘探工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，國(guó)家對(duì)勘探工作的大量投入不能得到回報(bào)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。特別是私營(yíng)、外商等多種采礦主體出現(xiàn)后，國(guó)家對(duì)地質(zhì)勘探工作的投入被各種形式的礦山企業(yè)無(wú)償占有，嚴(yán)重侵害了國(guó)家利益。而且隨著土地使用權(quán)有償出讓制度建立后，對(duì)于整個(gè)資源利用物權(quán)化、可流轉(zhuǎn)性提出了挑戰(zhàn)。因此，1996年八屆人大第十一次會(huì)議對(duì)1986年的礦產(chǎn)

4、資源法進(jìn)行了修訂。這次修訂，不是個(gè)別條文的變動(dòng)，而是礦產(chǎn)資源利用方式和管理方式的重大變革，是礦產(chǎn)資源法制思想發(fā)生了根本性變化，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面首先，明確了礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)的行使問題。修改后的礦產(chǎn)資源法第3條第1款明確規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，不屬于任何地方或者部門所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變?！迸c此同時(shí)確立了國(guó)務(wù)院、省和縣級(jí)政府分級(jí)管理的礦產(chǎn)開發(fā)的模式，并規(guī)定國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院主管部門、省級(jí)礦產(chǎn)管理部門頒發(fā)許可證的礦產(chǎn)種類和范圍。在國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦山開采礦產(chǎn)資源，以

5、及開采國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種，必須經(jīng)國(guó)家地質(zhì)礦產(chǎn)資源部門批準(zhǔn)。其次，確立了礦產(chǎn)資源的有償使用制度。修改后的礦產(chǎn)資源法，改變了采礦權(quán)絕對(duì)不可轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，以礦產(chǎn)資源的有償使用為核心，確立了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和在某些特定情形下可依法轉(zhuǎn)讓的法律制度。再次，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，修改后的礦產(chǎn)資源法較為全面地體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的要求。對(duì)設(shè)立和關(guān)閉礦山企業(yè)、開采礦山資源都規(guī)定了嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)的要求。最后，借鑒先進(jìn)的立法成果，修改后的礦產(chǎn)資源法，對(duì)國(guó)外普遍實(shí)行的礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理制度、礦業(yè)權(quán)取得和流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行了大膽移植，取得了很好的效果。隨著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，我國(guó)開始建立以土

6、地使用權(quán)為基礎(chǔ)的可流轉(zhuǎn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度。這為礦產(chǎn)及整個(gè)資源立法創(chuàng)設(shè)了樣板。礦產(chǎn)資源法的修改即是努力建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)范體系。盡管在某些方面已經(jīng)與世界各國(guó)礦產(chǎn)立法接軌，確立了可交易的礦業(yè)權(quán)。但是，該法仍然是一部以行政管理為主導(dǎo)思想的立法，其目的仍是為了維護(hù)和保障礦產(chǎn)資源的管理秩序，它還不是一部確認(rèn)權(quán)利、限制權(quán)利、規(guī)范權(quán)利行使為內(nèi)容的法律。筆者認(rèn)為，礦產(chǎn)資源利用權(quán)是具有強(qiáng)烈社會(huì)性的私法，以物權(quán)法的思路定位和規(guī)范礦業(yè)權(quán)，建立以物權(quán)規(guī)范為基礎(chǔ)，由經(jīng)濟(jì)行政法和環(huán)境法為輔的規(guī)范體系，是礦產(chǎn)資源法的理想模式?，F(xiàn)分以下四個(gè)方面，談?wù)劦V業(yè)權(quán)規(guī)范的進(jìn)一步完善問題。 （1）從立法上確立礦業(yè)權(quán)的物權(quán)定位。在制

7、定物權(quán)法時(shí)，應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)方面確立礦業(yè)權(quán)的物權(quán)地位。一是明確礦業(yè)權(quán)是國(guó)家礦藏所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的物權(quán)途徑，礦業(yè)權(quán)在我國(guó)具有獨(dú)特的法律地位。在我國(guó)礦藏資源歸國(guó)家單獨(dú)所有，但除國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)開采的礦藏外，要以有償出讓或拍賣等方式將探礦權(quán)、采礦權(quán)分散給普通民事主體，開采利用。由此形成的礦業(yè)權(quán)在性質(zhì)上成為民法上的物權(quán)，從而確立礦業(yè)權(quán)在中國(guó)特色的物權(quán)體系中的地位。二是礦業(yè)權(quán)只是對(duì)于礦產(chǎn)或礦藏本身的排他支配權(quán)，其權(quán)利客體并不當(dāng)然地包括土地，本質(zhì)上屬于大陸法的地役權(quán)范疇的權(quán)利。但是，礦業(yè)權(quán)也具有不同于一般的資源取得權(quán)，它具有較強(qiáng)的獨(dú)立存在性，礦業(yè)權(quán)具有可流轉(zhuǎn)的屬性。在物權(quán)法中或者在將來修改礦產(chǎn)資源法中應(yīng)從物權(quán)法的角度對(duì)礦

8、業(yè)權(quán)的基礎(chǔ)性的內(nèi)容，例如礦業(yè)權(quán)的主體、客體、內(nèi)容、取得、時(shí)限、效力等都應(yīng)予以規(guī)定。（2）規(guī)范礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。礦業(yè)權(quán)作為一項(xiàng)物權(quán)，其本身就標(biāo)志著利益，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中礦業(yè)權(quán)由行政授權(quán)無(wú)償取得，不得流轉(zhuǎn)的制度，抹煞了礦業(yè)權(quán)的趨利特性，并且不能充分地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。這是造成我國(guó)自然資源低效利用和浪費(fèi)的重要制度原因。在這方面1996年修改后的礦產(chǎn)資源法已經(jīng)確立了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和有條件轉(zhuǎn)讓的法律制度。但是仍然要進(jìn)一步完善和規(guī)范，使這種流轉(zhuǎn)在給權(quán)利人帶來利益的同時(shí)，又能保護(hù)國(guó)家的利益。所以應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定礦業(yè)權(quán)可以在具有資質(zhì)條件的主體之間轉(zhuǎn)讓、繼承、設(shè)定擔(dān)保并應(yīng)對(duì)非法轉(zhuǎn)讓設(shè)置相應(yīng)的行政制裁。同時(shí)，應(yīng)

9、當(dāng)防止礦業(yè)權(quán)的“炒賣”，通過借鑒國(guó)際上通行的作法，對(duì)礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行必要的限制，并建立健全資質(zhì)審查制度，對(duì)探礦人、采礦人的資質(zhì)予以嚴(yán)格審查，同時(shí)通過行政法律規(guī)范完善礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)登記、審批制度，在程序上規(guī)范礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)活動(dòng)。（3）加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)的平等保護(hù)。商品經(jīng)濟(jì)要求主體平等，由之孕育而出的民法也要求對(duì)權(quán)利主體的平等保護(hù)；同時(shí)要使礦業(yè)權(quán)具有一定的可流轉(zhuǎn)屬性，就必須取消礦業(yè)權(quán)的身份性，不再以身份不同而規(guī)定不同的取得規(guī)則和轉(zhuǎn)讓規(guī)則。這兩項(xiàng)要求歸根到底是要求對(duì)礦業(yè)權(quán)的平等保護(hù)。因此，今后的立法要做到僅僅以當(dāng)事人資質(zhì)作為取得礦業(yè)權(quán)的條件，而不再按照身份區(qū)別對(duì)待，如給予公有制經(jīng)濟(jì)主體和非公有制經(jīng)濟(jì)主體不同待遇或市場(chǎng)準(zhǔn)入條件等。（4）加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)的規(guī)制。之所以要對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行限制，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用進(jìn)行行政立法，就是要防止私權(quán)濫用，危害社會(huì)。因此，維持礦產(chǎn)的合理開發(fā)利用，保護(hù)生態(tài)和環(huán)境是公法或資源管理法存在的理由。實(shí)質(zhì)上，礦業(yè)權(quán)必須輔之以公法規(guī)范，使礦業(yè)權(quán)成為可持續(xù)發(fā)展的“綠色物權(quán)”。針對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)對(duì)環(huán)境的危害，必須制定專門系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范，以立法的形式確定“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)污染誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)”的原則，正確處理礦山開發(fā)與環(huán)境保護(hù)，礦山閉坑與土地復(fù)