建立和完善煤礦安全投入長效機制的思考

1、    建立和完善煤礦安全投入長效機制的思考         我國富煤少油缺氣的能源資源條件決定了在未來較長時期內(nèi)，煤炭在我國一次能源結(jié)構(gòu)中仍將占有相當(dāng)重要的地位。而我國煤層埋藏深、地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜、自然災(zāi)害多，以及煤炭生產(chǎn)力總體水平低、監(jiān)管不到位、科技創(chuàng)新能力不足等多重因素造成了我國煤礦事故頻發(fā)、重特大事故多的問題突出。為了有效遏制煤礦安全事故，2004年國家有關(guān)部門出臺政策允許煤礦提取安全生產(chǎn)費用，專項用于補還煤礦安全生產(chǎn)欠賬、加大安全設(shè)施與設(shè)備投入。根據(jù)統(tǒng)計顯示，截止200

2、9年7月，我國大型煤炭企業(yè)累計提取煤礦安全生產(chǎn)費用1184億元，有效地改善了煤礦安全生產(chǎn)條件，促進了煤礦安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。但如何明晰煤礦安全投入主體責(zé)任，建立以政府引導(dǎo)、企業(yè)為主體，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格、規(guī)范有序的煤礦安全投入長效機制，仍然是今后促進我國煤炭工業(yè)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重點任務(wù)之一。一、我國煤礦安全生產(chǎn)的特殊性1.煤炭開采條件差，自然災(zāi)害多我國煤炭資源豐富，但是煤田地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜、自然災(zāi)害多，與世界主要產(chǎn)煤國家有明顯差距。煤田地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜。我國煤田地質(zhì)構(gòu)造是由多個板塊碰撞擠壓，經(jīng)歷多次強烈地殼運動、地質(zhì)構(gòu)造后形成的，在國有重點煤礦中，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜和極其復(fù)雜的煤礦占36%(生產(chǎn)能力約占27%)，

3、地質(zhì)構(gòu)造簡單的煤礦占23%(生產(chǎn)能力約占26%)。礦井開采深度大。據(jù)調(diào)查，我國95%煤礦為井工開采，大中型井工煤礦的平均開采深度在400m以上。頂板條件差異較大。我國多數(shù)大中型煤礦頂板屬于類、類，類頂板約占11%，類、V類頂板約占5%。沖擊地壓危害嚴(yán)重。我國是除德國、波蘭以外沖擊地壓最嚴(yán)重的國家之一，901處大中型煤礦中具有沖擊地壓危險的煤礦47處，占5.16%，隨著開采深度的增加，現(xiàn)有沖擊地壓頻率和強度還在不斷增加。瓦斯突出礦井比例高。在原國有重點煤礦中，高瓦斯礦井占21.0%，煤與瓦斯突出礦井占21.3%，隨著開采深度的增加，瓦斯涌出量的增大，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井比例還會增加。水文地質(zhì)

4、條件復(fù)雜，水害危險嚴(yán)重。國有重點煤礦中水文地質(zhì)條件屬于復(fù)雜或極復(fù)雜的礦井占27%。煤塵爆炸危險嚴(yán)重。全國煤礦中具有煤塵爆炸危險的礦井占煤礦總數(shù)的60%以上。煤層自然發(fā)火多。國有煤礦中具有自然發(fā)火危險的礦井占47.3%，由于煤層自燃，我國每年損失煤炭資源2億t左右。復(fù)雜的煤炭稟賦條件，決定了我國安全生產(chǎn)的艱巨性和復(fù)雜性。2.煤礦生產(chǎn)力水平低煤礦生產(chǎn)力水平呈現(xiàn)多層次。先進和原始落后的采煤方法并存，原煤產(chǎn)品和煤炭深度加工產(chǎn)品并存，煤炭開采、加工和利用技術(shù)的差異性很大，決定了煤礦建設(shè)投入的差異性、煤炭成本的差異性、煤炭資源回采率的差異性和煤礦安全的差異性。礦井整體技術(shù)裝備水平不高。國產(chǎn)綜采、綜掘裝備在

5、設(shè)備技術(shù)參數(shù)提高、設(shè)備自動化、成套程度都有突破性進步，但技術(shù)性能指標(biāo)與國際先進水平相比還有一定差距，部分企業(yè)現(xiàn)金流量不足，礦井主要設(shè)備未能及時更新改造，逐漸老化。煤礦職工整體素質(zhì)仍需提高。煤炭從業(yè)人員隊伍整體受教育年限低于全國工業(yè)領(lǐng)域的平均水平，尤其是在大量的中小煤礦，大專院校主體專業(yè)的工程技術(shù)人員嚴(yán)重不足。3.煤礦管理粗放，安全監(jiān)管不到位部分企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實不到位，沒有建立嚴(yán)密、完整、有序的安全管理體系和規(guī)章制度，安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全投入政策以及企業(yè)用工、設(shè)備管理、培訓(xùn)宣傳、技術(shù)和現(xiàn)場管理等一系列安全管理制度沒有落到實處。4.安全科技支撐不足我國煤礦安全科研基礎(chǔ)設(shè)施不健全，安全科技力

6、量分散、流失嚴(yán)重，安全科技投入嚴(yán)重不足；煤礦安全技術(shù)落后，安全科技成果推廣轉(zhuǎn)化率低，企業(yè)安全科技自主創(chuàng)新能力弱；煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不能滿足安全生產(chǎn)發(fā)展的需要。5.安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系亟待完善安全生產(chǎn)需要一個強有力的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系作為支撐，我國經(jīng)濟成分的多樣化、經(jīng)濟利益的多元化、勞動用工形式的多樣化和生活方式的多樣化，給安全生產(chǎn)工作帶來許多新情況、新問題，迫切需要建立和完善符合中國國情的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系。6.煤礦負擔(dān)重企業(yè)成本快速增長。近年來，有關(guān)部門和部分產(chǎn)煤地方政府從推動成本完整化和自身管理需要出發(fā)，相繼出臺了一系列增加企業(yè)成本費用的政策和措施。如：實行煤炭資源有償使用，開征

7、礦業(yè)使用費和礦業(yè)權(quán)價款、提高煤炭資源稅率、推進煤炭資源稅由從量計征向從價計征改革、提高煤炭資源補償費征收標(biāo)準(zhǔn)；建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理機制，征收礦山環(huán)境治理保證金；在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點，開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)基金、環(huán)境補償基金和資源補償費；提高煤炭增值稅稅率；繼續(xù)保留鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)基金；征收價格調(diào)節(jié)基金等。隨著這些政策的密集出臺，煤炭企業(yè)成本增加很快。企業(yè)辦社會負擔(dān)依然沉重。7.安全生產(chǎn)投入機制不健全維簡費提取標(biāo)準(zhǔn)低。現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是10多年前確定的，隨著開采深度增加和開采難度加大，維簡費標(biāo)準(zhǔn)越來越滿足不了實際需要。安全生產(chǎn)費用捉取不到位。部分煤炭企業(yè)未能按規(guī)定提

8、取維簡費和安全生產(chǎn)費，安全投入嚴(yán)重不足。安全生產(chǎn)費超出使用范圍。部分煤炭企業(yè)未按照規(guī)定用途將安全生產(chǎn)費全部用于煤礦安全生產(chǎn)方面的支出，而擅自挪作他用。二、建立煤礦安全投入長效機制的基本思路遵循煤礦自身發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，以實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)形勢根本好轉(zhuǎn)為目標(biāo)，建立和完善煤礦安全投入長效機制，規(guī)范維簡費和安全費用提取，加強監(jiān)管，加大財政支持力度，強化煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任，保障必要的安全生產(chǎn)投入，促進煤炭工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。1.完善煤礦安全投入法律法規(guī)體系完善煤礦安全生產(chǎn)投入法律法規(guī)保障體系，健全安全生產(chǎn)投入的法制、體制、機制、責(zé)任制，規(guī)范政府、企業(yè)和公民的投資行為，做到有章可循、有章必循、

9、違章必糾，體現(xiàn)安全投入的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。研究建立多元化的煤礦安全投入機制，明確煤炭企業(yè)是安全投入的主體，按規(guī)定提取和使用安全專項資金，確保安全專項資金?？顚Ｓ?。明確中央和地方政府要支持困難煤炭企業(yè)的安全設(shè)備和技術(shù)改造，政策支持鼓勵煤炭企業(yè)加大安全生產(chǎn)投入，不斷改善安全生產(chǎn)條件。鼓勵和支持社會團體、社會保障和商業(yè)保險機構(gòu)積極為煤礦安全生產(chǎn)做出貢獻。2.加強煤礦安全費用財稅政策引導(dǎo)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2004年國家建立了提取煤炭安全費用制度，規(guī)定煤炭企業(yè)按原煤實際產(chǎn)量和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)從成本中提取安全費用，專門用于煤礦安全設(shè)施投入政策(財建2004119號)，2005年財政部等四部委又聯(lián)合發(fā)文調(diào)整提高了提取標(biāo)準(zhǔn)

10、(財建2005168號)。為提高政策實施效果，應(yīng)借鑒其他產(chǎn)煤國經(jīng)驗，國家繼續(xù)增加對煤礦安全投入，提供必要的財政政策支持。對煤礦重大安全技改項目，政府應(yīng)采取補貼或貸款貼息的方式加以鼓勵和支持。中央財政拿出專項經(jīng)費，對關(guān)閉的合法小煤礦給予專項財政補貼，對煤炭行業(yè)資源整合給予適當(dāng)補貼或貸款貼息。進一步修汀完善安全費用提取標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，科學(xué)評估和合理制定安全費用計提標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定企業(yè)提取標(biāo)準(zhǔn)的浮動范圍。3.加大對煤礦安全生產(chǎn)投入的監(jiān)管力度完善會計制度。按照企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第3號的規(guī)定，明確安全生產(chǎn)費的性質(zhì)和提取辦法，解決安全生產(chǎn)費期末余額會計年報列示問題。企業(yè)提取的維簡費和其他具有類似性質(zhì)的費用，稅前列

11、支政策和會計處理方式，比照安全生產(chǎn)費執(zhí)行。同時，進一步完善安全生產(chǎn)費形成的固定資產(chǎn)后續(xù)計量會計處理，研究按照資產(chǎn)使用年限計提折舊并計入相關(guān)產(chǎn)品成本或費用。完善煤礦安全生產(chǎn)投入備案制度。企業(yè)在國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)確定的安全生產(chǎn)費提取標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)報稅務(wù)部門和安全監(jiān)管部門備案，提取標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)確定，不得隨意變動，確需變動的，必須經(jīng)過職工代表大會和董事會同意，報稅務(wù)部門和安全監(jiān)管部門備案。企業(yè)按年度提出安全生產(chǎn)投入項目計劃，報稅務(wù)部門和安全監(jiān)管部門備案，企業(yè)提取和使用安全生產(chǎn)費情況，接受安全監(jiān)管部門和財政、稅務(wù)、審計監(jiān)督。健全安全風(fēng)險抵押金制度。從政策上強化煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)意識，促使煤炭企業(yè)保障安全設(shè)施投入、減

12、少事故。嚴(yán)格安全生產(chǎn)責(zé)任制度。依照安全生產(chǎn)法律法規(guī)，加大事故處理力度，依法追究有關(guān)部門和相關(guān)人員的刑事及民事責(zé)任。三、相關(guān)政策建議1.加強法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)，通過立法保障煤炭企業(yè)安全投入資金來源，明確煤礦安全投入責(zé)任和義務(wù)。提高煤炭行業(yè)的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提升煤礦安全基礎(chǔ)水平。2.鼓勵企業(yè)加大安全投入擴大安全專用沒備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄范圍，將巷道支護設(shè)備、礦井通風(fēng)設(shè)備、礦井排水設(shè)備、安全防護設(shè)備、安全監(jiān)控設(shè)備、礦山救護沒備等列入安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄。減輕煤礦井下職工個人所得稅負擔(dān)，對煤礦采掘一線職工的井下津貼、班中餐、夜班費補貼免征個人所得稅。3.抓好煤炭專用人才培養(yǎng)增加安全和煤礦主體專業(yè)人才培養(yǎng)資金投入，合理配置教育資源，支持和鼓勵煤炭專用人才培養(yǎng)。對安全和煤礦主體專業(yè)人才培養(yǎng)實施中央財政補貼，并對“對口單招”給予特殊補貼。4.完善工傷保險制度，提高安全事故賠償標(biāo)準(zhǔn)建立費率與事故掛鉤的費率調(diào)節(jié)機制，落實煤礦井下職工意外傷害保險制度，鼓勵企業(yè)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險，逐步形成安?；訖C制。提高煤礦事故傷亡人員賠償標(biāo)準(zhǔn)，加大煤礦安全事故成本，促進煤炭企業(yè)變安全投入的壓力為追求經(jīng)濟效益的動力。5.切實減輕煤炭企業(yè)負擔(dān)積極穩(wěn)妥地推進煤炭企業(yè)稅費制度改革，不斷增強煤炭企業(yè)安全保障能力。通過優(yōu)化稅制