建立和完善煤礦安全投入長(zhǎng)效機(jī)制的思考

1、    建立和完善煤礦安全投入長(zhǎng)效機(jī)制的思考         我國(guó)富煤少油缺氣的能源資源條件決定了在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，煤炭在我國(guó)一次能源結(jié)構(gòu)中仍將占有相當(dāng)重要的地位。而我國(guó)煤層埋藏深、地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜、自然災(zāi)害多，以及煤炭生產(chǎn)力總體水平低、監(jiān)管不到位、科技創(chuàng)新能力不足等多重因素造成了我國(guó)煤礦事故頻發(fā)、重特大事故多的問(wèn)題突出。為了有效遏制煤礦安全事故，2004年國(guó)家有關(guān)部門(mén)出臺(tái)政策允許煤礦提取安全生產(chǎn)費(fèi)用，專(zhuān)項(xiàng)用于補(bǔ)還煤礦安全生產(chǎn)欠賬、加大安全設(shè)施與設(shè)備投入。根據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截止200

2、9年7月，我國(guó)大型煤炭企業(yè)累計(jì)提取煤礦安全生產(chǎn)費(fèi)用1184億元，有效地改善了煤礦安全生產(chǎn)條件，促進(jìn)了煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。但如何明晰煤礦安全投入主體責(zé)任，建立以政府引導(dǎo)、企業(yè)為主體，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格、規(guī)范有序的煤礦安全投入長(zhǎng)效機(jī)制，仍然是今后促進(jìn)我國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)之一。一、我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)的特殊性1.煤炭開(kāi)采條件差，自然災(zāi)害多我國(guó)煤炭資源豐富，但是煤田地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜、自然災(zāi)害多，與世界主要產(chǎn)煤國(guó)家有明顯差距。煤田地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜。我國(guó)煤田地質(zhì)構(gòu)造是由多個(gè)板塊碰撞擠壓，經(jīng)歷多次強(qiáng)烈地殼運(yùn)動(dòng)、地質(zhì)構(gòu)造后形成的，在國(guó)有重點(diǎn)煤礦中，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜和極其復(fù)雜的煤礦占36%(生產(chǎn)能力約占27%)，

3、地質(zhì)構(gòu)造簡(jiǎn)單的煤礦占23%(生產(chǎn)能力約占26%)。礦井開(kāi)采深度大。據(jù)調(diào)查，我國(guó)95%煤礦為井工開(kāi)采，大中型井工煤礦的平均開(kāi)采深度在400m以上。頂板條件差異較大。我國(guó)多數(shù)大中型煤礦頂板屬于類(lèi)、類(lèi)，類(lèi)頂板約占11%，類(lèi)、V類(lèi)頂板約占5%。沖擊地壓危害嚴(yán)重。我國(guó)是除德國(guó)、波蘭以外沖擊地壓最嚴(yán)重的國(guó)家之一，901處大中型煤礦中具有沖擊地壓危險(xiǎn)的煤礦47處，占5.16%，隨著開(kāi)采深度的增加，現(xiàn)有沖擊地壓頻率和強(qiáng)度還在不斷增加。瓦斯突出礦井比例高。在原國(guó)有重點(diǎn)煤礦中，高瓦斯礦井占21.0%，煤與瓦斯突出礦井占21.3%，隨著開(kāi)采深度的增加，瓦斯涌出量的增大，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井比例還會(huì)增加。水文地質(zhì)

4、條件復(fù)雜，水害危險(xiǎn)嚴(yán)重。國(guó)有重點(diǎn)煤礦中水文地質(zhì)條件屬于復(fù)雜或極復(fù)雜的礦井占27%。煤塵爆炸危險(xiǎn)嚴(yán)重。全國(guó)煤礦中具有煤塵爆炸危險(xiǎn)的礦井占煤礦總數(shù)的60%以上。煤層自然發(fā)火多。國(guó)有煤礦中具有自然發(fā)火危險(xiǎn)的礦井占47.3%，由于煤層自燃，我國(guó)每年損失煤炭資源2億t左右。復(fù)雜的煤炭稟賦條件，決定了我國(guó)安全生產(chǎn)的艱巨性和復(fù)雜性。2.煤礦生產(chǎn)力水平低煤礦生產(chǎn)力水平呈現(xiàn)多層次。先進(jìn)和原始落后的采煤方法并存，原煤產(chǎn)品和煤炭深度加工產(chǎn)品并存，煤炭開(kāi)采、加工和利用技術(shù)的差異性很大，決定了煤礦建設(shè)投入的差異性、煤炭成本的差異性、煤炭資源回采率的差異性和煤礦安全的差異性。礦井整體技術(shù)裝備水平不高。國(guó)產(chǎn)綜采、綜掘裝備在

5、設(shè)備技術(shù)參數(shù)提高、設(shè)備自動(dòng)化、成套程度都有突破性進(jìn)步，但技術(shù)性能指標(biāo)與國(guó)際先進(jìn)水平相比還有一定差距，部分企業(yè)現(xiàn)金流量不足，礦井主要設(shè)備未能及時(shí)更新改造，逐漸老化。煤礦職工整體素質(zhì)仍需提高。煤炭從業(yè)人員隊(duì)伍整體受教育年限低于全國(guó)工業(yè)領(lǐng)域的平均水平，尤其是在大量的中小煤礦，大專(zhuān)院校主體專(zhuān)業(yè)的工程技術(shù)人員嚴(yán)重不足。3.煤礦管理粗放，安全監(jiān)管不到位部分企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)不到位，沒(méi)有建立嚴(yán)密、完整、有序的安全管理體系和規(guī)章制度，安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全投入政策以及企業(yè)用工、設(shè)備管理、培訓(xùn)宣傳、技術(shù)和現(xiàn)場(chǎng)管理等一系列安全管理制度沒(méi)有落到實(shí)處。4.安全科技支撐不足我國(guó)煤礦安全科研基礎(chǔ)設(shè)施不健全，安全科技力

6、量分散、流失嚴(yán)重，安全科技投入嚴(yán)重不足；煤礦安全技術(shù)落后，安全科技成果推廣轉(zhuǎn)化率低，企業(yè)安全科技自主創(chuàng)新能力弱；煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不能滿足安全生產(chǎn)發(fā)展的需要。5.安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系亟待完善安全生產(chǎn)需要一個(gè)強(qiáng)有力的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系作為支撐，我國(guó)經(jīng)濟(jì)成分的多樣化、經(jīng)濟(jì)利益的多元化、勞動(dòng)用工形式的多樣化和生活方式的多樣化，給安全生產(chǎn)工作帶來(lái)許多新情況、新問(wèn)題，迫切需要建立和完善符合中國(guó)國(guó)情的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系。6.煤礦負(fù)擔(dān)重企業(yè)成本快速增長(zhǎng)。近年來(lái)，有關(guān)部門(mén)和部分產(chǎn)煤地方政府從推動(dòng)成本完整化和自身管理需要出發(fā)，相繼出臺(tái)了一系列增加企業(yè)成本費(fèi)用的政策和措施。如：實(shí)行煤炭資源有償使用，開(kāi)征

7、礦業(yè)使用費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價(jià)款、提高煤炭資源稅率、推進(jìn)煤炭資源稅由從量計(jì)征向從價(jià)計(jì)征改革、提高煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)；建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理機(jī)制，征收礦山環(huán)境治理保證金；在山西省開(kāi)展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)，開(kāi)征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)基金、環(huán)境補(bǔ)償基金和資源補(bǔ)償費(fèi)；提高煤炭增值稅稅率；繼續(xù)保留鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)基金；征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金等。隨著這些政策的密集出臺(tái)，煤炭企業(yè)成本增加很快。企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)依然沉重。7.安全生產(chǎn)投入機(jī)制不健全維簡(jiǎn)費(fèi)提取標(biāo)準(zhǔn)低?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是10多年前確定的，隨著開(kāi)采深度增加和開(kāi)采難度加大，維簡(jiǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越滿足不了實(shí)際需要。安全生產(chǎn)費(fèi)用捉取不到位。部分煤炭企業(yè)未能按規(guī)定提

8、取維簡(jiǎn)費(fèi)和安全生產(chǎn)費(fèi)，安全投入嚴(yán)重不足。安全生產(chǎn)費(fèi)超出使用范圍。部分煤炭企業(yè)未按照規(guī)定用途將安全生產(chǎn)費(fèi)全部用于煤礦安全生產(chǎn)方面的支出，而擅自挪作他用。二、建立煤礦安全投入長(zhǎng)效機(jī)制的基本思路遵循煤礦自身發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)根本好轉(zhuǎn)為目標(biāo)，建立和完善煤礦安全投入長(zhǎng)效機(jī)制，規(guī)范維簡(jiǎn)費(fèi)和安全費(fèi)用提取，加強(qiáng)監(jiān)管，加大財(cái)政支持力度，強(qiáng)化煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任，保障必要的安全生產(chǎn)投入，促進(jìn)煤炭工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。1.完善煤礦安全投入法律法規(guī)體系完善煤礦安全生產(chǎn)投入法律法規(guī)保障體系，健全安全生產(chǎn)投入的法制、體制、機(jī)制、責(zé)任制，規(guī)范政府、企業(yè)和公民的投資行為，做到有章可循、有章必循、

9、違章必糾，體現(xiàn)安全投入的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。研究建立多元化的煤礦安全投入機(jī)制，明確煤炭企業(yè)是安全投入的主體，按規(guī)定提取和使用安全專(zhuān)項(xiàng)資金，確保安全專(zhuān)項(xiàng)資金專(zhuān)款專(zhuān)用。明確中央和地方政府要支持困難煤炭企業(yè)的安全設(shè)備和技術(shù)改造，政策支持鼓勵(lì)煤炭企業(yè)加大安全生產(chǎn)投入，不斷改善安全生產(chǎn)條件。鼓勵(lì)和支持社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)保障和商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極為煤礦安全生產(chǎn)做出貢獻(xiàn)。2.加強(qiáng)煤礦安全費(fèi)用財(cái)稅政策引導(dǎo)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2004年國(guó)家建立了提取煤炭安全費(fèi)用制度，規(guī)定煤炭企業(yè)按原煤實(shí)際產(chǎn)量和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)從成本中提取安全費(fèi)用，專(zhuān)門(mén)用于煤礦安全設(shè)施投入政策(財(cái)建2004119號(hào))，2005年財(cái)政部等四部委又聯(lián)合發(fā)文調(diào)整提高了提取標(biāo)準(zhǔn)

10、(財(cái)建2005168號(hào))。為提高政策實(shí)施效果，應(yīng)借鑒其他產(chǎn)煤國(guó)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家繼續(xù)增加對(duì)煤礦安全投入，提供必要的財(cái)政政策支持。對(duì)煤礦重大安全技改項(xiàng)目，政府應(yīng)采取補(bǔ)貼或貸款貼息的方式加以鼓勵(lì)和支持。中央財(cái)政拿出專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)關(guān)閉的合法小煤礦給予專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)煤炭行業(yè)資源整合給予適當(dāng)補(bǔ)貼或貸款貼息。進(jìn)一步修汀完善安全費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，科學(xué)評(píng)估和合理制定安全費(fèi)用計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定企業(yè)提取標(biāo)準(zhǔn)的浮動(dòng)范圍。3.加大對(duì)煤礦安全生產(chǎn)投入的監(jiān)管力度完善會(huì)計(jì)制度。按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第3號(hào)的規(guī)定，明確安全生產(chǎn)費(fèi)的性質(zhì)和提取辦法，解決安全生產(chǎn)費(fèi)期末余額會(huì)計(jì)年報(bào)列示問(wèn)題。企業(yè)提取的維簡(jiǎn)費(fèi)和其他具有類(lèi)似性質(zhì)的費(fèi)用，稅前列

11、支政策和會(huì)計(jì)處理方式，比照安全生產(chǎn)費(fèi)執(zhí)行。同時(shí)，進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)費(fèi)形成的固定資產(chǎn)后續(xù)計(jì)量會(huì)計(jì)處理，研究按照資產(chǎn)使用年限計(jì)提折舊并計(jì)入相關(guān)產(chǎn)品成本或費(fèi)用。完善煤礦安全生產(chǎn)投入備案制度。企業(yè)在國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)確定的安全生產(chǎn)費(fèi)提取標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)報(bào)稅務(wù)部門(mén)和安全監(jiān)管部門(mén)備案，提取標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)確定，不得隨意變動(dòng)，確需變動(dòng)的，必須經(jīng)過(guò)職工代表大會(huì)和董事會(huì)同意，報(bào)稅務(wù)部門(mén)和安全監(jiān)管部門(mén)備案。企業(yè)按年度提出安全生產(chǎn)投入項(xiàng)目計(jì)劃，報(bào)稅務(wù)部門(mén)和安全監(jiān)管部門(mén)備案，企業(yè)提取和使用安全生產(chǎn)費(fèi)情況，接受安全監(jiān)管部門(mén)和財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)監(jiān)督。健全安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度。從政策上強(qiáng)化煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)意識(shí)，促使煤炭企業(yè)保障安全設(shè)施投入、減

12、少事故。嚴(yán)格安全生產(chǎn)責(zé)任制度。依照安全生產(chǎn)法律法規(guī)，加大事故處理力度，依法追究有關(guān)部門(mén)和相關(guān)人員的刑事及民事責(zé)任。三、相關(guān)政策建議1.加強(qiáng)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)，通過(guò)立法保障煤炭企業(yè)安全投入資金來(lái)源，明確煤礦安全投入責(zé)任和義務(wù)。提高煤炭行業(yè)的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提升煤礦安全基礎(chǔ)水平。2.鼓勵(lì)企業(yè)加大安全投入擴(kuò)大安全專(zhuān)用沒(méi)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄范圍，將巷道支護(hù)設(shè)備、礦井通風(fēng)設(shè)備、礦井排水設(shè)備、安全防護(hù)設(shè)備、安全監(jiān)控設(shè)備、礦山救護(hù)沒(méi)備等列入安全生產(chǎn)專(zhuān)用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄。減輕煤礦井下職工個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)，對(duì)煤礦采掘一線職工的井下津貼、班中餐、夜班費(fèi)補(bǔ)貼免征個(gè)人所得稅。3.抓好煤炭專(zhuān)用人才培養(yǎng)增加安全和煤礦主體專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)資金投入，合理配置教育資源，支持和鼓勵(lì)煤炭專(zhuān)用人才培養(yǎng)。對(duì)安全和煤礦主體專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)實(shí)施中央財(cái)政補(bǔ)貼，并對(duì)“對(duì)口單招”給予特殊補(bǔ)貼。4.完善工傷保險(xiǎn)制度，提高安全事故賠償標(biāo)準(zhǔn)建立費(fèi)率與事故掛鉤的費(fèi)率調(diào)節(jié)機(jī)制，落實(shí)煤礦井下職工意外傷害保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)企業(yè)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)，逐步形成安?；?dòng)機(jī)制。提高煤礦事故傷亡人員賠償標(biāo)準(zhǔn)，加大煤礦安全事故成本，促進(jìn)煤炭企業(yè)變安全投入的壓力為追求經(jīng)濟(jì)效益的動(dòng)力。5.切實(shí)減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)煤炭企業(yè)稅費(fèi)制度改革，不斷增強(qiáng)煤炭企業(yè)安全保障能力。通過(guò)優(yōu)化稅制