非理性征地補(bǔ)償?shù)闹贫日T因

1、非理性征地補(bǔ)償?shù)闹贫日T因 摘要我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)姆抢硇詠碜哉鞯刂贫缺旧恚赫鞯匮a(bǔ)償原-則回避被征土地的真實(shí)價(jià)值，不符合“等價(jià)交換”的市場(chǎng)規(guī)則；征地補(bǔ)償依據(jù)掩蓋土地的預(yù)期收益并使補(bǔ)償趨于最小化；征地補(bǔ)償方法缺少科學(xué)的理論基礎(chǔ)，使政府定價(jià)成為現(xiàn)實(shí)。因此，只有重新構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的征地制度框架，才有可能使征地補(bǔ)償回歸理性。關(guān)鍵詞征地補(bǔ)償，非理性，制度誘因 2008年10月12日閉幕的中共十七屆三中全會(huì)審議并通過了中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，將農(nóng)地制度改革作為下一步農(nóng)村改革的首要任務(wù)，提出改革征地制度，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等重要議題，這標(biāo)志著我國征地制度改

2、革即將進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期?；赝母镩_放30年，我國征地制度經(jīng)歷了多次改革和調(diào)整，目的在于使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的征地制度適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。然而，這些改革并沒有取得預(yù)期的效果。譬如，中央政府多次提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但仍然不能滿足農(nóng)民的實(shí)際需要，失地農(nóng)民仍然是社會(huì)關(guān)注的利益受損群體；國土資源部近年出臺(tái)了征地區(qū)片綜合地價(jià)，但仍然沒有脫離政府制定價(jià)格的基本思路，價(jià)格失真、失靈，市場(chǎng)不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，征地補(bǔ)償仍然處于非理性階段。究其原因，在于改革沒有跳出現(xiàn)有的制度框架，換言之，現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)姆抢硇哉莵碜哉鞯刂贫缺旧怼Ｒ虼?，必須正視現(xiàn)行征地制度的缺陷，清除來自制度內(nèi)的障礙，使征地補(bǔ)償回歸科學(xué)和理性。一

3、、現(xiàn)行的征地補(bǔ)償原則不符合市場(chǎng)規(guī)則 在許多國家的征收制度中，征收與補(bǔ)償往往是不可分割地被規(guī)定在一起，而且以公平補(bǔ)償為核心要件，依據(jù)公平的市場(chǎng)價(jià)值對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者的損失進(jìn)行評(píng)估并補(bǔ)償，因此，征收補(bǔ)償通常以“公平市場(chǎng)價(jià)格”為補(bǔ)償原則。我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)并沒有規(guī)定征地補(bǔ)償與土地價(jià)值的關(guān)系，卻在土地價(jià)值以外確立了補(bǔ)償原則：保持被征地農(nóng)民原有生活水平不降低。中華人民共和國土地管理法第四十七條規(guī)定：“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)?！?004年10月，國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定要求：“縣

4、級(jí)以上地方人民政府要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，應(yīng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)或從國有土地收益中予以補(bǔ)償?！?006年8月，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知再次提出：“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則?！睋?jù)此，“保持農(nóng)民原有生活水平”便成為地方政府征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t性標(biāo)準(zhǔn)。乍看這一原則，似乎是保護(hù)農(nóng)民利益，其實(shí)不然。（一）“保持農(nóng)民原有生活水平”本身就是低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償 1.改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展，城鄉(xiāng)人民生活水平不斷提高，國家因城市化建設(shè)征收農(nóng)民土地，

5、首先建立在農(nóng)民放棄對(duì)土地的經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上。而土地是一種稀缺資源，放棄土地經(jīng)營權(quán)本身就是對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，農(nóng)民理應(yīng)得到相應(yīng)的土地報(bào)酬，分享土地增值而帶來的經(jīng)濟(jì)利益，這些利益體現(xiàn)在生活水平的變化上應(yīng)當(dāng)是“提高”而不是“保持”或“不降低”。2.雖然國家要求地方政府在征地時(shí)要保證農(nóng)民原有生活水平不降低，但并沒有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界大多采用農(nóng)民征地前后的收入與支出指標(biāo)來衡量生活水平的變化。然而，這種方法的可信度并不高，因?yàn)檎鞯睾笈c征地前農(nóng)民的收入與支出已經(jīng)發(fā)生較大的變化。先看收入：土地被征前，農(nóng)民每年都能取得土地收益，盡管收入不多卻也細(xì)水長流；征地后，除獲得一次性的貨幣補(bǔ)償外再無土地收益，即使從事二、三產(chǎn)業(yè)

6、，收入也很不確定。再看支出：土地被征前，農(nóng)產(chǎn)的家庭消費(fèi)支出相對(duì)較低，有些農(nóng)產(chǎn)品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后，農(nóng)戶面臨與城鎮(zhèn)居民相同的消費(fèi)環(huán)境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場(chǎng)購買，一些大項(xiàng)消費(fèi)如住房、子女人學(xué)、大病就醫(yī)等更增加了普通農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。如此一來，土地被征前后農(nóng)民生活水平的參照系發(fā)生了變化，城市家庭和農(nóng)村家庭相比，相同數(shù)額的收入與支出所產(chǎn)生的效用已經(jīng)大大降低，“生活水平”難以衡量補(bǔ)償合理與否。（二）農(nóng)民的生活水平不能充當(dāng)被征收土地的等價(jià)物 從當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)來看，國家建設(shè)征收、征用農(nóng)民的土地，盡管是一種政府的強(qiáng)制行為，但給農(nóng)民以合理的補(bǔ)償是應(yīng)該的。實(shí)際上許多國

7、家也都是這么做的，多數(shù)國家是按照被征土地的公開市場(chǎng)價(jià)格或等價(jià)物進(jìn)行對(duì)等補(bǔ)償。如果以“等價(jià)交換”的市場(chǎng)規(guī)則看待我國征地補(bǔ)償，人們不禁要問：“生活水平”能否充當(dāng)被征收土地的等價(jià)物？二者是否等值？顯然，答案是否定的，與被征土地價(jià)值對(duì)等的只能是土地的公開市場(chǎng)價(jià)格。所謂公開市場(chǎng)價(jià)格，是指在公開市場(chǎng)上最可能形成的價(jià)格。在公開市場(chǎng)上，交易雙方的交易目的是最大限度地追求經(jīng)濟(jì)利益，并且掌握必要的市場(chǎng)信息，有較充裕的時(shí)間，有必要的專業(yè)知識(shí)，交易條件公開且不具有排他性。那么，如何解釋我國征地補(bǔ)償要以“生活水平”為標(biāo)準(zhǔn)呢？這只能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償思路中尋找答案。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期否認(rèn)土地的價(jià)值屬性，更沒有土地價(jià)格和市場(chǎng)

8、規(guī)則的范疇。當(dāng)時(shí)，農(nóng)村集體土地實(shí)際上是準(zhǔn)國有化的，國家征地給予農(nóng)民的土地補(bǔ)償是象征性的，對(duì)農(nóng)民的安撫更多是依靠用地單位吸納用工和集體內(nèi)部進(jìn)行土地調(diào)劑來解決。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，脫離土地價(jià)值的補(bǔ)償是合理的，也是適用的，當(dāng)然，這種損害農(nóng)民利益的做法引起農(nóng)民不滿。為了緩解農(nóng)民的對(duì)抗情緒，保持國家的政治穩(wěn)定，國家提出“保持農(nóng)民原有生活水平不降低”這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而使征地補(bǔ)償脫離土地價(jià)值有了法律依據(jù)。顯然，土地的真實(shí)價(jià)值是高于按“農(nóng)民原有生活水平”衡量的征地補(bǔ)償數(shù)額的，其間的差額構(gòu)成了中央和地方政府的土地收益。（三）失地農(nóng)民的生活水平面臨事實(shí)上的下降 從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，失地農(nóng)民的生活水平非但沒有保持反而降低。

9、據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)2942戶的農(nóng)民調(diào)查，耕地被占用前人均純收入平均為2765元，土地被征用后人均純收入為2739元，約下降了 1%。其中，年人均純收入增加的有1265戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的43%；持平的有 324戶，約占11%；下降的有1353戶，約占46%。 二、現(xiàn)行的征地補(bǔ)償依據(jù)不符合土地估價(jià)原理 我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是被征土地農(nóng)業(yè)用途的收益，補(bǔ)償費(fèi)被限定在農(nóng)地價(jià)格范疇。土地管理法第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！睂?duì)于農(nóng)村土地而言，被征收土地的原用途多指農(nóng)業(yè)用地。國土資源部出臺(tái)的關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見中提出的“征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”和“征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)

10、準(zhǔn)”都將征地補(bǔ)償限定為農(nóng)業(yè)用途，規(guī)定測(cè)算“征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”要在主導(dǎo)性農(nóng)用地類別和耕作制度條件下，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價(jià)格及相關(guān)附加收益為主要依據(jù)進(jìn)行測(cè)算，測(cè)算“征地區(qū)片綜合地價(jià)”要充分考慮農(nóng)用地定級(jí)成果和農(nóng)用地價(jià)格評(píng)估成果。按照農(nóng)業(yè)用途補(bǔ)償，是沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的思路和做法，不符合被征土地的價(jià)格形成過程?，F(xiàn)代土地估價(jià)理論認(rèn)為，土地價(jià)格要反映地價(jià)的形成規(guī)律和過程，要遵循基本的估價(jià)原理。土地估價(jià)的基本原理通常包括預(yù)期收益原理、最高最佳使用原理、替代原理、供需原理等。其中，預(yù)期原理認(rèn)為土地之所以有價(jià)格，是因?yàn)橥恋啬茉谖磥頌槌钟姓邘碓丛床粩嗟氖找?，如果持有者放棄土地，就意味著放棄取得未?/p>

11、收益流的權(quán)利。本著“對(duì)等交換”的原則，原土地所有者因出讓土地所得到的報(bào)酬應(yīng)相當(dāng)于未來收益流的貼現(xiàn)值的總和。將未來收益流貼現(xiàn)的過程就是收益的資本化的過程。馬克思也為我們提供了經(jīng)典命題：“土地價(jià)格是地租的資本化”，這里的地租是土地的未來凈收益。由此可見，決定土地價(jià)格的基本要素是土地的未來收益而不是過去收益。如果土地沒有改變用途的預(yù)期，過去的土地收益作為未來土地收益的參考，可以用于測(cè)算土地價(jià)格。但是，當(dāng)土地需要處置、面臨改變用途時(shí)，其價(jià)值測(cè)算的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是新用途的收益而不是過去用途的收益。這是由于土地購買者要根據(jù)未來將要取得的收益來支付地價(jià)，過去的收益對(duì)他已經(jīng)沒有意義。從我國實(shí)際情況看，土地征收的過程

12、伴隨著土地用途的轉(zhuǎn)換，即農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。盡管征收之前土地用途為農(nóng)業(yè)用地，但政府征收的目的是為取得建設(shè)用地，因此，政府為建設(shè)用地支付代價(jià)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)??？傊?，征地補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)定性為建設(shè)用地價(jià)格，征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)應(yīng)是建設(shè)用地的收益。在我國，由于農(nóng)業(yè)的比較效益低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值明顯低于社會(huì)平均產(chǎn)值，因此，按照農(nóng)用地產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償，是屬于低價(jià)補(bǔ)償，相當(dāng)于國家用農(nóng)業(yè)用地的價(jià)格換取建設(shè)用地。在此基礎(chǔ)上，國家又規(guī)定了 30倍的補(bǔ)償上限，這無疑為國家最大限度獲取農(nóng)業(yè)剩余提供了法律保障。這種做法不僅掩蓋了被征土地的潛在收益和真正價(jià)值，而且使農(nóng)民沒有參與土地增值收益的權(quán)利和機(jī)會(huì)。三、現(xiàn)行的征地補(bǔ)償方法缺少科學(xué)性和合理性

13、 （一）“產(chǎn)值倍數(shù)法”缺少理論依據(jù)我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)主要由土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)組成，此外還有青苗補(bǔ)償費(fèi)及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)是針對(duì)土地所有權(quán)給予的補(bǔ)償，按被征收土地的畝數(shù)計(jì)算，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為征收前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)是針對(duì)土地使用權(quán)、農(nóng)民生活來源給予的補(bǔ)償，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，每一個(gè)需要安置人員的補(bǔ)助費(fèi)為土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍。在實(shí)際工作中，補(bǔ)償按照如下公式計(jì)算：土地補(bǔ)償費(fèi)被征地畝數(shù)年產(chǎn)值補(bǔ)償倍數(shù)；安置補(bǔ)助費(fèi)需要安置的人數(shù)年產(chǎn)值補(bǔ)償倍數(shù)（需要安置的人數(shù)被征地?cái)?shù)征地前人均分配耕地?cái)?shù)）。這種按照土地產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)的“產(chǎn)值倍數(shù)法”具有計(jì)

14、劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的典型特征：政府定價(jià)。1.土地的年產(chǎn)值由政府制定。在采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”的早期，土地年產(chǎn)值是按照征用前三年或前五年的平均產(chǎn)值計(jì)算的，2005年國土資源部下發(fā)關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知后，年產(chǎn)值成為政府制定的、統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)。例如，遼寧省規(guī)定征收耕地的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為：省轄市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)年產(chǎn)值不得低于3萬元hm2，縣級(jí)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)年產(chǎn)值不得低于2.25萬元hm2，其他地區(qū)不得低于1.5萬元/hm2.這種“制定”的年產(chǎn)值雖然在一定程度上可以解決地方政府的隨意性問題，增強(qiáng)可操作性，但卻使征地補(bǔ)償偏離了真實(shí)的土地收益。2.補(bǔ)償倍數(shù)由政府制定。我國征地制度確立以

15、來，年產(chǎn)值的補(bǔ)償倍數(shù)經(jīng)歷了4次調(diào)整（見表-1），由3-5倍、2-4倍到3-6倍、6-10倍，但現(xiàn)今的補(bǔ)償倍數(shù)仍被指責(zé)為低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償倍數(shù)。人們之所以對(duì)補(bǔ)償倍數(shù)提出質(zhì)疑，主要在于它滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是人為制定的、缺少依據(jù)的。據(jù)考察，現(xiàn)行的“產(chǎn)值倍數(shù)法”來自于收益資本化法中的直接資本化法。直接資本化法有一種簡(jiǎn)單的地價(jià)表達(dá)方式：地價(jià)地租倍數(shù)。其中，倍數(shù)為土地還原利率的倒數(shù)，相當(dāng)于購買土地的投資回收期，隨市場(chǎng)土地還原利率的變化呈反方向變化。這種方法的經(jīng)濟(jì)含義表明，地價(jià)是資本化的地租。而我國現(xiàn)行的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，無論是產(chǎn)值還是倍數(shù)都不具有經(jīng)濟(jì)含義，因此，這種方法既不科學(xué)也不合理。（二）“征地區(qū)片綜合地價(jià)”與市

16、場(chǎng)地價(jià)相距甚遠(yuǎn) 2005年，國土資源部下發(fā)關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見后，新版的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在“征地統(tǒng)一年產(chǎn)值”標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增加了“征地區(qū)片綜合地價(jià)”。所謂“征地區(qū)片綜合地價(jià)”，是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測(cè)算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！罢鞯貐^(qū)片綜合地價(jià)”可采用三種方法測(cè)算：“農(nóng)地價(jià)格因素修正法”、“征地案例比較法”和“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，其中，與市場(chǎng)因素有關(guān)的只有“征地案例比較法”。這種測(cè)算方法借鑒了城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程中的“市場(chǎng)比較法”，通過將市場(chǎng)

17、上已經(jīng)發(fā)生的征地實(shí)例的補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行比較、修正，進(jìn)而得出被征土地補(bǔ)償價(jià)格。然而，“征地案例比較法”與“市場(chǎng)比較法”具有本質(zhì)的不同。1.“市場(chǎng)比較法”采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是市場(chǎng)的交易實(shí)例的價(jià)格，通過對(duì)可比交易實(shí)例進(jìn)行分析、對(duì)比、調(diào)整，最后得出的是市場(chǎng)價(jià)值；而“征地案例比較法”采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是非市場(chǎng)化的征地案例的補(bǔ)償價(jià)格，即使對(duì)其進(jìn)行分析、調(diào)整、修正，最后得出的結(jié)果仍然是非市場(chǎng)化的政府定價(jià)。2.“市場(chǎng)比較法”選取的可比實(shí)例通常要求距離估價(jià)時(shí)點(diǎn)不超過一年，因?yàn)槌^一年的交易案例可比性較差。而“征地案例比較法”選取的征地實(shí)例多在1-3年之內(nèi)，而目前區(qū)片地價(jià)更新的周期多在3-5年之間，那么，區(qū)片地價(jià)有可能保持3

18、8年左右的靜止?fàn)顟B(tài)，這顯然不符合市場(chǎng)價(jià)格的時(shí)效要求。3.“市場(chǎng)比較法”要求土地估價(jià)由中立的專業(yè)估價(jià)人員模仿市場(chǎng)上土地價(jià)格形成過程進(jìn)行測(cè)算，具有客觀性和公正性；而“征地區(qū)片綜合地價(jià)法”則要求地方政府（具體是縣、鄉(xiāng)政府）的職能部門組織力量操作完成，測(cè)算結(jié)果的公信力受到質(zhì)疑。綜上所述，導(dǎo)致我國非理性征地補(bǔ)償?shù)闹贫日T因在于補(bǔ)償原則、補(bǔ)償依據(jù)和補(bǔ)償方法三方面的協(xié)同作用：以“保持農(nóng)民原有生活水平不降低”作為征地補(bǔ)償原則，使征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值取向脫離了土地的市場(chǎng)價(jià)值：“按照土地原用途補(bǔ)償”將土地收益限定于低收益的農(nóng)業(yè)用途，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償數(shù)額最小化：“產(chǎn)值倍數(shù)法”和“征地區(qū)片綜合地價(jià)法”使政府定價(jià)成為現(xiàn)實(shí)?？梢?，征地制度改革必須改變國家在計(jì)