試論檢察機關(guān)對《國家賠償法》的監(jiān)督職責

1、試論檢察機關(guān)對國家賠償法的監(jiān)督職責 近年來，隨著群眾的法律意識、維權(quán)意識的增強，因司法體制不健全引發(fā)的歷史性的冤假錯案日漸浮出水面，刑事賠償案件呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢。根據(jù)國家賠償法律規(guī)定，國家賠償分為行政賠償和刑事賠償。由于行政賠償?shù)淖罱K解決方式是行政訴訟，行政訴訟法已明確了檢察機關(guān)對于行政訴訟方式的國家賠償?shù)姆杀O(jiān)督職責。但是在刑事賠償案件中，對法院就刑事賠償作出的決定，不論是國家賠償法還是其他法律，都沒有對監(jiān)督機關(guān)作出明確規(guī)定，即對刑事賠償監(jiān)督目前還處于法律真空中。這種現(xiàn)狀與目前賠償案件增多的情況極不符合，亟需引起有關(guān)部門重視。為保障國家賠償法律的統(tǒng)一正確實施，筆者認為，應(yīng)由檢察機關(guān)對刑事

2、賠償活動是否合法實行法律監(jiān)督。 一、檢察機關(guān)承擔國家賠償監(jiān)督職責的必要性與可行性分析 （一）現(xiàn)行國家賠償法律檢察監(jiān)督職責的缺陷 檢察機關(guān)國家賠償監(jiān)督職責的缺位使檢察機關(guān)未能在國家賠償活動中體現(xiàn)憲法關(guān)于檢察機關(guān)的屬性規(guī)定。憲法明確規(guī)定，法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的本質(zhì)屬性，其法律監(jiān)督權(quán)具有法定性和專門性。而現(xiàn)行國家賠償法規(guī)定，法院賠償委員會的決定是刑事賠償案件的終局決定。雖然賠償委員會在維護賠償請求人合法權(quán)益方面具有自身特殊作用，但是賠償委員會是法院審判權(quán)的組成部分，賠償委員會的決定是司法行為，賠償委員會的活動也因此必須符合公正司法的要求。沒有制約的權(quán)力必然濫用，特別是當法院為賠償義務(wù)機關(guān)時，法院賠償委

3、員會一審終局，不符合權(quán)力制衡的一般原則，也不利于糾正賠償義務(wù)機關(guān)可能出現(xiàn)的對本應(yīng)該確認并賠償?shù)陌讣挥璐_認或不予賠償?shù)默F(xiàn)實問題，難以使公民的合法權(quán)益和國家利益得到有效保障。國家賠償法頒布實施后，最高人民檢察院也出臺了有關(guān)檢察機關(guān)對賠償活動進行監(jiān)督的司法解釋，但司法解釋不具有法律的權(quán)威性和普遍性。最高人民檢察院2000年通過施行的人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定，雖然為解決存有爭議的賠償決定提供了一條途經(jīng)，但同時也體現(xiàn)了人民檢察院對刑事賠償監(jiān)督作用的虛弱，無法彌補刑事賠償程序上的缺陷。 （二）檢察機關(guān)國家賠償監(jiān)督職責與國家賠償制度的一致性 國家賠償法不僅具有維護和實現(xiàn)公民合法權(quán)益的作用，還能夠?qū)覚C

4、關(guān)及其國家工作人員嚴格依法行使職權(quán)起到引導和促進作用。而檢察機關(guān)以法律監(jiān)督機關(guān)的身份介入國家賠償活動，既能監(jiān)督憲法和國家賠償法有關(guān)公民賠償請求權(quán)規(guī)定的執(zhí)行情況，切實保障法律的實施，又能從根本上維護受侵害公民的合法權(quán)益。另一方面，國家賠償制度的建立為公權(quán)力的不當行使提供了補救機制，并通過以國家承擔責任的形式來表明對公權(quán)力行使的必要約束。檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的實質(zhì)就是監(jiān)督國家公權(quán)力的行使是否符合法律的規(guī)定。從這種意義上講，國家賠償制度所具有的作用與法律監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)要求是一致的。刑事訴訟法第8條規(guī)定，人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督，我們認為，由于刑事賠償案件對于事實問題的認定必然關(guān)系到刑事訴訟活

5、動的合法性判斷，檢察機關(guān)對刑事賠償案件的監(jiān)督也可以被視為其對刑事訴訟活動進行監(jiān)督的延伸部分。 （三）檢察機關(guān)國家賠償監(jiān)督職責與刑事賠償程序的正當性 國家賠償法是集實體規(guī)范與程序規(guī)范為一體的法律。實踐表明，實體法上確立的權(quán)利和目標要通過程序保障才能實現(xiàn)，只有建立科學合理的執(zhí)法程序方能保證實體的實現(xiàn)。刑事賠償程序的正當性是刑事賠償程序的設(shè)定和運行所體現(xiàn)的基本價值理念。根據(jù)西方學者的傳統(tǒng)觀點，判斷法律程序正當性應(yīng)依據(jù)自然正義原則即任何人不得做自己的法官?，F(xiàn)行國家賠償法對刑事賠償糾紛規(guī)定的最終解決途徑是賠償委員會的決定賠償程序。由于缺乏對審理的監(jiān)督制約機制，受害人或檢察機關(guān)無權(quán)申辯和提出異議，當人民法

6、院作為賠償義務(wù)機關(guān)，法院賠償委員會的賠償決定又是生效決定，其訴訟結(jié)果的客觀公正性在某些情況下難以令公眾信服。現(xiàn)行的法院一審終局的程序設(shè)計非但不能恢復(fù)爭議雙方的平等，甚至有可能加強爭議雙方的不平等。我們認為，在國家賠償制度中明確檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，可以確保當事人在請求國家賠償時能夠受到受理機關(guān)的公正對待，享有充分的程序保障，得到公正的處理結(jié)果。 （四）檢察機關(guān)賠償監(jiān)督職責與懲治職務(wù)犯罪的相輔關(guān)系 國家賠償法律規(guī)定，賠償義務(wù)機關(guān)賠償損失后應(yīng)當對有過錯的機關(guān)工作人員進行追償和處罰。檢察機關(guān)以法律監(jiān)督機關(guān)的身份介入國家賠償活動，一方面可以保障國家賠償法律統(tǒng)一正確實施，另一方面可以通過行使職務(wù)犯罪偵

7、查權(quán)，實現(xiàn)對國家工作人員遵守法律情況的剛性監(jiān)督，從而為國家公權(quán)力的依法正確行使起到示范和警示作用。檢察機關(guān)偵查權(quán)是法律監(jiān)督職能實現(xiàn)的重要手段，法律監(jiān)督職能是檢察偵查行為的最終目的。實踐中，任何國家賠償?shù)陌l(fā)生都與國家機關(guān)及其機關(guān)工作人員的貪污受賄、徇私舞弊、玩忽職守以及枉法裁判等瀆職失職行為有關(guān)聯(lián)。檢察機關(guān)在國家賠償活動中對國家賠償法律實行法律監(jiān)督，有利于發(fā)現(xiàn)、追訴國家機關(guān)及其機關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪行為，有利于督促公正司法，保障國家法律的統(tǒng)一正確實施。 二、檢察機關(guān)國家賠償監(jiān)督職責的構(gòu)想 筆者認為，根據(jù)我國目前的司法工作實際，刑事賠償既不宜完全通過審判機關(guān)解決，但也不宜完全由獨立于司法系統(tǒng)之外的

8、機構(gòu)來解決。應(yīng)通過立法修改，明確檢察機關(guān)在國家賠償活動中的法律監(jiān)督地位，賦予檢察機關(guān)必要的訴訟和非訴訟監(jiān)督的權(quán)力，由檢察機關(guān)以法律監(jiān)督機關(guān)的主體身份參與到刑事賠償活動中，在國家賠償活動過程中對賠償義務(wù)機關(guān)、賠償決定機關(guān)以及賠償執(zhí)行機關(guān)的行為是否合法進行監(jiān)督。 （一）監(jiān)督的范圍。為全面維護當事人合法權(quán)益和保障司法公正，檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍包括法院賠償委員會作出的賠償決定、賠償義務(wù)機關(guān)作出的賠償決定以及行政機關(guān)在國家賠償活動過程中執(zhí)行司法裁判作出的涉及當事人人身及財產(chǎn)利益的行政決定。 （二）監(jiān)督的主要途徑及方式。檢察機關(guān)對國家賠償?shù)姆杀O(jiān)督主要體現(xiàn)在國家賠償?shù)膶徖砗蛨?zhí)行環(huán)節(jié)。賠償審理監(jiān)督和賠償執(zhí)行監(jiān)

9、督構(gòu)成檢察機關(guān)國家賠償監(jiān)督職責的主要內(nèi)容，其途徑及方式 一是賠償審理監(jiān)督是指法院賠償委員會在審理國家賠償案件過程中應(yīng)當接受人民檢察院的法律監(jiān)督。具體可表述為：人民法院賠償委員會在辦理國家賠償案件過程中應(yīng)當聽取同級人民檢察院的意見。人民法院賠償委員會作出賠償決定，應(yīng)當將賠償決定書送達賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)和同級人民檢察院。賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)或同級人民檢察院對賠償決定有異議的，可以申請上一級人民法院賠償委員會重新作出賠償決定，上一級人民法院賠償委員會經(jīng)審查認為異議理由成立的應(yīng)當重新審理并作出賠償決定。 二是賠償執(zhí)行監(jiān)督是指行政機關(guān)以及賠償義務(wù)機關(guān)在執(zhí)行國家賠償決定的活動中應(yīng)當接受人民檢察院

10、的法律監(jiān)督。具體可表述為：在國家賠償活動過程中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)根據(jù)司法機關(guān)裁判對當事人作出的決定有重大明顯錯誤的以及賠償義務(wù)機關(guān)、賠償經(jīng)費管理部門拖延執(zhí)行或者拒不執(zhí)行的，檢察機關(guān)有權(quán)要求其說明情況。對于理由不成立的，可以通過制發(fā)檢察建議書、糾正違法意見書等形式督促其及時糾正執(zhí)行。 三、需要注意的問題 雖然檢察機關(guān)是刑事賠償義務(wù)機關(guān)之一，但這并不妨礙檢察機關(guān)對刑事賠償實行法律監(jiān)督。檢察機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)，是代表國家進行賠償，這與檢察機關(guān)代表國家保護國家社會利益，維護公民合法權(quán)益的職責使命是一致的。在司法實務(wù)中，賠償請求人要求檢察機關(guān)的賠償案件絕大部分是檢察機關(guān)直接受理偵查的案件。依筆者所在的基層檢

11、察院為例，在我院近三年辦理的刑事賠償案件中，賠償請求人申請檢察機關(guān)返還原檢察院扣押沒收追繳財產(chǎn)的占所有賠償案件的90%以上。同時，為解決誰來監(jiān)督檢察機關(guān)的問題，最高人民檢察院早在2003年嘗試建立了檢察機關(guān)對直接受理偵查的案件實行人民監(jiān)督員制度。實踐證明，人民監(jiān)督制度是一項行之有效的工作制度，有利于加強對檢察機關(guān)的外部監(jiān)督，有利于保證檢察機關(guān)直接受理偵查案件的辦理質(zhì)量，確保公正司法。最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）第11條中規(guī)定，人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院辦理直接受理偵查案件具有應(yīng)當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，有權(quán)提出糾正意見，該規(guī)定對檢察機關(guān)是賠償義務(wù)機關(guān)的監(jiān)督提供了依據(jù)。經(jīng)過三年多的試行，檢察機關(guān)的人民監(jiān)督員