財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資的幾個(gè)問(wèn)題

1、財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資的幾個(gè)問(wèn)題    摘要 :擴(kuò)大政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出 ,既是醫(yī)治經(jīng)濟(jì)緊縮的救急良藥 ,也是積累長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁的有效舉措。但是 ,財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資也有一個(gè)優(yōu)化和合理選擇的問(wèn)題。本文認(rèn)為 ,只有在投資領(lǐng)域、融資方式與體制等方面進(jìn)行科學(xué)地選擇與安排 ,才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的最大經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)福利后果。    我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)顯示 ,進(jìn)入 90年代中期 ,國(guó)民經(jīng)濟(jì)已開始從短缺經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性的過(guò)剩經(jīng)濟(jì)。為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) ,擴(kuò)大投資、啟動(dòng)內(nèi)需的需求管理政策便成為宏觀調(diào)控的主旋律。 1 99

2、8年下半年以來(lái) ,我國(guó)開始實(shí)行積極的財(cái)政政策 ,即通過(guò)擴(kuò)大政府公共投資來(lái)增加投資需求 ,帶動(dòng)消費(fèi)需求的增長(zhǎng) ,目前已初見成效。但是 ,由于我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳太多 ,加之投資體制改革的滯后 ,現(xiàn)有的投資仍不能為日益增大的對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求提供有效的供給。在現(xiàn)有的財(cái)政投資中 ,由于我們對(duì)財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換方面的理論積累相對(duì)薄弱 ,實(shí)踐中仍不能抵御舊體制的慣性沖擊 ,使投資不能產(chǎn)生理想的預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益。因此從理論上探討財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資亟待解決的問(wèn)題 ,將具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。本文試從這方面提出自己初淺的看法。一、財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇   &#

3、160;財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇 ,是首先應(yīng)解決的問(wèn)題。過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下 ,我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資 ,只有單一的政府投資渠道。無(wú)論是新增的基礎(chǔ)設(shè)施投資 ,還是對(duì)原有基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造 ,都完全由財(cái)政撥款來(lái)滿足。這種投資體制 ,一方面造成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏 ,財(cái)政枯竭 ,另一方面也形成了基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的嚴(yán)重不足和有效需求日益增長(zhǎng)的尖銳矛盾 ,使得反映我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施擁有水平的許多指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。如人均發(fā)電量只相當(dāng)于世界平均水平的三分之一 ,城市人均擁有道路面積只是平均水平的一半 ,城市平均污水處理率只有 1 0 % ,電話的普及率也很低。這些情況表明 ,中國(guó)的

4、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)欠帳較多 ,它在未來(lái)需要有個(gè)大發(fā)展 ,以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要。可是 ,政府的財(cái)力又十分有限。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的推薦 ,基礎(chǔ)設(shè)施投資額占 gdp的比重應(yīng)為 3-5% ,而我國(guó)在 1 953-1 983年這一比重僅為 0 . 37% ,近幾年也只有 2 %。目前 ,在財(cái)政還要承擔(dān)大量的體制改革成本的條件下 ,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全依靠財(cái)政增加投資來(lái)達(dá)到世界平均水平是很難辦到的。    為了解決這個(gè)矛盾 ,一方面必須擴(kuò)大投資渠道 ,使投資主體多元化。另一方面 ,更要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和我國(guó)的實(shí)際情況 ,未來(lái)財(cái)政投資的重點(diǎn)仍然是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域

5、,但不能是全部。因此 ,要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu) ,提高投資效益 ,這首先就需要明確界定財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施的最適領(lǐng)域。一般地說(shuō) ,基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)按照其競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的程度可分為三種類型 :一是完全不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的純公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域 ,如電力傳輸、有線通訊、城市的雨水排放系統(tǒng)、城市街道照明和綠化系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)環(huán)保和防災(zāi)系統(tǒng)。這些產(chǎn)品生產(chǎn)的增加 ,并不引起邊際成本的增加 ,其個(gè)人使用也并不排除他人的使用。二是具有完全競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的私人產(chǎn)品。如出租汽車 ,無(wú)線傳呼等。三是具有不完全競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的混合物品或準(zhǔn)公共物品。如一座橋梁 ,在不過(guò)分擁擠的條件下 ,增加一輛車的通行并不增加邊際成本 ,故具有非競(jìng)爭(zhēng)性

6、 ,但要阻止輛通行設(shè)一個(gè)崗就可以做到 ,所以又具有排他性。有的物品具有競(jìng)爭(zhēng)性而不具有排化性 ,如私人建造一座花園 ,即使設(shè)置圍墻 ,也不能排除路人聞到花香并享受凈化空氣的好處。    上述三類物品 ,因性質(zhì)不同 ,提供方式和途徑也不大一樣。私人物品可完全由市場(chǎng)提供。因?yàn)槭袌?chǎng)交換要求客體的可分割性和利益邊界的精確性 ,而私人物品具備了這個(gè)要求 ,因此完全可以通過(guò)市場(chǎng)的交換來(lái)提供。而公共產(chǎn)品 ,它的需求和消費(fèi)是公共的或集合的 ,其享用一般是不可分割和無(wú)法量化的 ,利益邊界也無(wú)法精確計(jì)算。如果由市場(chǎng)來(lái)提供 ,每個(gè)消費(fèi)者都不會(huì)自愿掏錢去購(gòu)買。可見 ,市場(chǎng)只適合提

7、供私人物品和服務(wù) ,對(duì)提供公共物品是失效的。所以對(duì)純公共物品的提供是政府投資的最適領(lǐng)域。至于混合的物品 ,它兼有公共物品和私人物品的雙重性質(zhì) ,可以采取公共提供的方式 ,也可以采取混合提供的方式。最終采取哪種提供方式 ,取決于稅收成本和稅收效率損失同收費(fèi)成本和收費(fèi)效率損失的對(duì)比 ,即通過(guò)成本收益分析來(lái)解決。    綜上分析可知 ,對(duì)于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ,必須由財(cái)政投資來(lái)發(fā)展。因?yàn)檫@些產(chǎn)品不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性 ,公眾不可能且不應(yīng)該通過(guò)生產(chǎn)交換來(lái)獲得 ,而只能通過(guò)政府安排支出來(lái)滿足。    對(duì)財(cái)政投資

8、基礎(chǔ)設(shè)施最適領(lǐng)域的確定是非常重要的 ,它能使擴(kuò)張性的財(cái)政政策實(shí)施時(shí) ,不至于發(fā)生“擠出效應(yīng)”,保證對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的不斷增長(zhǎng)。實(shí)際上在 1 998年下半年 ,啟動(dòng)內(nèi)需的積極財(cái)政政策的實(shí)施也發(fā)生了一些“擠出效應(yīng)”,主要是財(cái)政政策擴(kuò)張時(shí) ,適當(dāng)?shù)耐顿Y領(lǐng)域界定不清 ,項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分 ,出現(xiàn)了搶項(xiàng)目的情況 ,擠出了一部分外資準(zhǔn)備投資和地方政府自籌的項(xiàng)目。對(duì)于純粹的私人產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ,原則上財(cái)政要退出 ,完全由市場(chǎng)提供。至于一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域 ,根據(jù)我國(guó)的目前情況仍然要保證適度的財(cái)政投資。這些領(lǐng)域可以采取三種投資方式 :一是通過(guò)資本市場(chǎng)發(fā)行股票 ,采取社會(huì)化的投資形式 ,主要是一些大型的公共工

9、程 ,財(cái)政可采取參股的形式投資。二是可以利用外資 ,以優(yōu)惠的政策吸引外商對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資 ,對(duì)微利和投資回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目 ,財(cái)政可通過(guò)貼息和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保形式投資 ,以提高投資人的投資回報(bào)率和減少風(fēng)險(xiǎn)。三是在條件成熟時(shí) ,鼓勵(lì)保險(xiǎn)基金和社會(huì)保障基金投資公共基礎(chǔ)設(shè)施 ,財(cái)政可在稅收等方面給予支持。財(cái)政對(duì)這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資形式 ,可以起到四兩撥千斤的作用。二、財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最佳資金來(lái)源和投資方式選擇    在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下 ,財(cái)政作為計(jì)劃資源配置的重要部門 ,承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出 ,其中也包括了全部的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出 ,財(cái)政支出占 gdp的比重高達(dá) 3

10、0 %以上 ,由于當(dāng)時(shí)財(cái)政收入主要是來(lái)自稅收和國(guó)企的利潤(rùn)上繳 ,沒有債務(wù)收入 ,因而基礎(chǔ)設(shè)施的投資直接反映在國(guó)家預(yù)算中的經(jīng)濟(jì)支出項(xiàng)目上。    改革開放后 ,這種情況發(fā)生了變化。國(guó)家開始對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行放權(quán)讓利 ,財(cái)政收入占 gdp的比重開始下降 ,1 996年已下降到 1 1 . 57%的最低點(diǎn)。另一個(gè)變化是國(guó)家為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)軌 ,開始建立了國(guó)債制度。 1 981年開始發(fā)行國(guó)債 ,到1 998年底內(nèi)債余額已達(dá) 7,1 0 0億元 ,預(yù)計(jì)2000年可達(dá) 1 1 ,31 1億元。因此 ,財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來(lái)源和形式也必然發(fā)生變化。一般地

11、說(shuō) ,基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來(lái)源應(yīng)包括 :財(cái)政資金、銀行的信貸資金、外資和向社會(huì)集資。就財(cái)政資金來(lái)說(shuō) ,可有預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和國(guó)債資。下面 ,我們重點(diǎn)分析財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的最佳資金來(lái)源與形式。    對(duì)于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ,必須采取財(cái)政預(yù)算內(nèi)的直接支出形式 ,它的資金來(lái)源應(yīng)主要是稅收和規(guī)費(fèi)收入。這種資金來(lái)源具有強(qiáng)制性和無(wú)償性 ,與純公共產(chǎn)品提供的性質(zhì)是相吻合的。因?yàn)檎鞫愲m然是可以精確計(jì)量的 ,但公共產(chǎn)品的享用是無(wú)法量化的。所以 ,納稅人的負(fù)擔(dān)與純公共物品的使用之間的關(guān)系缺乏精確的經(jīng)濟(jì)依據(jù) ,使得這類產(chǎn)品的生產(chǎn)成本只能通過(guò)國(guó)家稅收收入來(lái)彌補(bǔ)

12、,免費(fèi)向社會(huì)提供。對(duì)于大多數(shù)準(zhǔn)公共物品的投資要采取多元化的投資方式。財(cái)政投資的重點(diǎn)是為基礎(chǔ)設(shè)施提供基礎(chǔ)條件的部門 ,其最適的資金來(lái)源是國(guó)債資金。因?yàn)閲?guó)債資金也是國(guó)家可支配的資金 ,毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該投向那些私人無(wú)力承擔(dān)或不愿意承提的公共工程項(xiàng)目。但國(guó)債資金又與其他財(cái)政收入在性質(zhì)上不同 ,是以償還和付息為條件的。如果將它投到那些完全無(wú)法收回成本的純公共產(chǎn)品項(xiàng)目上 ,勢(shì)必造成國(guó)家未來(lái)償還債務(wù)的壓力 ,很可能使國(guó)債資金陷入借新還舊的不良循環(huán)之中 ,國(guó)債資金的這種投向即不符合還本付息的使用原則 ,也不能使其發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。我國(guó)目前財(cái)政對(duì)國(guó)債的依存度較大 ,1 997年當(dāng)年的發(fā)行額占中央財(cái)政支出的比重達(dá)70 %以上 ,還本付息占中央財(cái)政收入的比重也達(dá)2 6. 9% ,因此必須考慮國(guó)債的投資收益。實(shí)際上1 995年底 ,我國(guó)國(guó)債余額的 3,30 0億中的 80 %是投在財(cái)政性的建設(shè)領(lǐng)域 ,主要是這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域。 1 998年下半年 ,財(cái)政對(duì)四家商業(yè)銀行增發(fā)的 1 ,0 0 0億特種國(guó)債也全部用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。由于我國(guó)目前國(guó)債余額還僅僅是發(fā)達(dá)國(guó)家平均