論煙草專賣管理依法行政及執(zhí)法安全保障(一)

1、論煙草專賣管理依法行政及執(zhí)法安全保障(一)    論文摘要全國人大常委會(huì)頒布的中華人民共和國煙草專賣法及國務(wù)院根據(jù)煙草專賣法頒布的中華人民共和國煙草專賣法實(shí)施條例明確規(guī)定: 煙草專賣是指國家對(duì)煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口業(yè)務(wù)實(shí)行壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一管理的制度。國務(wù)院煙草專賣行政主管部門主管全國煙草專賣工作。省、自治區(qū)、直轄市煙草專賣行政主管部門主管本轄區(qū)的煙草專賣工作，受國務(wù)院煙草專賣行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以國務(wù)院煙草專賣行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)為主。從以上法律特征，我們不難得出煙草專賣的特殊法律地位是：煙草專賣主體是國家，國家通過制

2、訂法律，對(duì)煙草專賣實(shí)行壟斷，以保證國家財(cái)政收入。依法行政是社會(huì)由人治向法治狀態(tài)發(fā)展的歷史必然趨勢(shì)，是現(xiàn)代社會(huì)向民主和法制國家發(fā)展的必然結(jié)果，是當(dāng)今法治國家政府行使權(quán)力所普遍奉行的基本原則。黨和國家確立依法治國這一基本方略，將依法行政這一課題擺上了政府重要議事日程。江澤民同志在黨的十五大明確指出：一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政；在黨的十六大又提出了要“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律嚴(yán)格實(shí)施”的要求。隨著形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，我國的煙草專賣管理工作實(shí)現(xiàn)了很大轉(zhuǎn)移，煙草的發(fā)展迫切需要專賣管理職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變，它對(duì)傳統(tǒng)的專賣管理制度和稽查隊(duì)伍的素質(zhì)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。煙草專賣管理部

3、門是依法成立、依法監(jiān)督管理卷煙市場(chǎng)的行政機(jī)關(guān)，如何不斷健全和完善自身建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范、保障和制約，真正做到依法行政，同時(shí)，法制社會(huì)也呼喚執(zhí)法安全，因此，推進(jìn)依法行政和建立健全煙草專賣執(zhí)法安全保障體系已刻不容緩。對(duì)此筆者作一些粗淺的分析和思考。關(guān)鍵詞：煙草專賣 依法行政 安全 保障體系從全國人大常委會(huì)頒布的中華人民共和國煙草專賣法第一章總則看，該法把國家作為煙草專賣的主體，國家對(duì)煙草專賣實(shí)行壟斷經(jīng)營，統(tǒng)一管理，國家是煙草專賣唯一經(jīng)營主體。煙草專賣法第三條規(guī)定：國家對(duì)煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口依法實(shí)行專賣管理，并實(shí)行煙草專賣許可證制度。第四條規(guī)定：國務(wù)院煙草專賣行政主管部門主管全國煙

4、草專賣工作，地方各級(jí)煙草專賣行政主管部門是代表國家行使煙草專賣權(quán)，其他任何組織、單位和個(gè)人沒有煙草專賣權(quán)。國務(wù)院根據(jù)煙草專賣法頒布的中華人民共和國煙草專賣法實(shí)施條例第二條規(guī)定：煙草專賣是指國家對(duì)煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口業(yè)務(wù)實(shí)行壟斷經(jīng)營，統(tǒng)一管理的制度。 煙草專賣壟斷是一種國家壟斷，是一種行政性壟斷。所謂行政性壟斷，是指利用合法的行政權(quán)力決定對(duì)一個(gè)行業(yè)或一個(gè)領(lǐng)域的進(jìn)入，并決定產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格甚至產(chǎn)量所形成的壟斷。煙草專賣經(jīng)營的壟斷地位，就是全國人大通過立法的形式，將煙草這個(gè)行業(yè)，納入市場(chǎng)，并且確定其在全國市場(chǎng)的壟斷地位，因此，對(duì)這種行政性的壟斷，除非法律廢止、其他任何部門、組織單位和個(gè)人不

5、能動(dòng)搖這種壟斷地位。從以上法律特征看煙草專賣的特殊法律地位是：煙草專賣主體是國家，國家通過制訂法律，對(duì)煙草專賣實(shí)行壟斷，以保證國家財(cái)政收入。依法行政是社會(huì)由人治向法治狀態(tài)發(fā)展的歷史必然趨勢(shì)，是現(xiàn)代社會(huì)向民主和法制國家發(fā)展的必然結(jié)果，是當(dāng)今法治國家政府行使權(quán)力所普遍奉行的基本原則。煙草專賣管理部門是依法成立、依法監(jiān)督管理卷煙市場(chǎng)的行政機(jī)關(guān)，專賣管理工作也要與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，不斷轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)，真正建立一支業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬、形象好、完全適應(yīng)形勢(shì)需要的專賣稽查隊(duì)伍，切切實(shí)實(shí)為我國兩煙生產(chǎn)經(jīng)營起到保駕護(hù)航的作用。隨著我國法律體系的不斷健全，消費(fèi)者和經(jīng)營者的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)專賣稽查人員的素質(zhì)要求

6、也不斷提高，專賣執(zhí)法的安全問題日益重要，如何不斷健全和完善自身建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范、保障和制約，建立執(zhí)法安全保障體系，真正做到依法行政，對(duì)此筆者作一些粗淺的分析和思考。一、煙草專賣管理依法行政的基礎(chǔ)及存在問題煙草專賣管理依法行政，就是各級(jí)煙草專賣管理部門依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，行使煙草專賣行政權(quán)力，并依據(jù)法的規(guī)定，管理煙草市場(chǎng)的行為。1、依法行政的法律依據(jù) 行政機(jī)關(guān)的管理行為必須有法律依據(jù)。煙草專賣管理依法行政，所依據(jù)的是現(xiàn)行國家煙草專賣法及其相關(guān)的其他法律、法規(guī)和規(guī)章。從我國目前煙草專賣管理法律體系構(gòu)成情況看，以全國人大及其常委會(huì)頒布的法律為基礎(chǔ)，以國務(wù)院頒布的煙草專賣及相關(guān)的行政

7、法規(guī)為主干，以國家煙草專賣行政主管部門制定的部門規(guī)章和省級(jí)人大及其常委會(huì)、省級(jí)人民政府制定的有關(guān)煙草專賣的地方法規(guī)、規(guī)章為兩大系列，以及其他有立法權(quán)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)所構(gòu)成的多層次法律體系。1991年6月29日由全國人大常委會(huì)頒布的煙草專賣法及其他法律，如行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等，屬于最高的效力層次；屬于行政法規(guī)范疇的有1997年7月3日由國務(wù)院頒布的煙草專賣法實(shí)施條例；1998年國家煙草專賣局報(bào)經(jīng)國家經(jīng)貿(mào)委審議通過頒布的煙草專賣品許可證管理辦法、煙草專賣行政處罰程序規(guī)定和2002年6月4日國家經(jīng)貿(mào)委頒布的煙草專賣品準(zhǔn)運(yùn)證管理辦法等。除此之外，部分省（市）自治區(qū)已經(jīng)制定并

8、頒布實(shí)施的有關(guān)煙草專賣管理的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章也是煙草行業(yè)依法行政依據(jù)法律的組成部分?？梢?，我國現(xiàn)行的煙草專賣法律體系已基本形成，在這一法律體系中處于各個(gè)階位上的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件承擔(dān)著不同的角色，具有不同的法律功能和效力，發(fā)揮著不同的法律作用，為煙草專賣依法行政提供了保證，奠定了法制基礎(chǔ)。 2、依法行政的職權(quán)法定 按照煙草專賣法等法律、法規(guī)的規(guī)定，國家煙草專賣局和地方各級(jí)煙草專賣局主管煙草專賣管理工作，是煙草專賣法律法規(guī)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，對(duì)違反煙草專賣法律法規(guī)的案件擁有管轄權(quán)。包括對(duì)涉嫌違反煙草專賣法律、法規(guī)案件的調(diào)查詢問、抄錄或復(fù)制有關(guān)案件資料的職權(quán)；對(duì)涉案煙草專賣品的生產(chǎn)、存儲(chǔ)、經(jīng)營

9、場(chǎng)所和運(yùn)輸工具進(jìn)行檢查的職權(quán)；責(zé)令違法企業(yè)和人員停業(yè)整頓、停止生產(chǎn)、銷售煙草制品，沒收生產(chǎn)、銷售的假冒偽劣煙草制品和違法所得以及生產(chǎn)、銷售假冒偽劣煙草制品的工具、設(shè)備和相應(yīng)物資的職權(quán)；沒收走私煙草制品的職權(quán)等等。國家法律、法規(guī)賦予各級(jí)煙草專賣行政主管部門管理各自轄區(qū)內(nèi)煙草專賣工作的權(quán)力，是一項(xiàng)法定職權(quán)，不僅可以行使，而且必須行使，無自由處分權(quán)，這種權(quán)力是賦予專賣管理機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)，各級(jí)煙草專賣機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)是代表國家對(duì)煙草專賣品的生產(chǎn)、經(jīng)營、進(jìn)出口等業(yè)務(wù)活動(dòng)是否合法進(jìn)行全程監(jiān)管，是必須履行的法定職責(zé)。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職，就應(yīng)該追究不作為行為的法律責(zé)任。 3、

10、依法行政的法制監(jiān)督 任何權(quán)力都需要監(jiān)督。專賣管理行政執(zhí)法權(quán)力同樣也需要監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力將是危險(xiǎn)的權(quán)力。行政法制監(jiān)督是國家機(jī)關(guān)依法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政管理活動(dòng)實(shí)施具有法律效力的監(jiān)察、督促行為。煙草專賣管理為了確保行政執(zhí)法權(quán)的正確使用，嚴(yán)格實(shí)行查處分離和行政處罰橫向?qū)徍顺绦颍殉醪叫纬闪藢Ｙu稽查部門查案，專賣管理部門處理案件，法制部門審核案件的查處、審核分離制約的管理體制，加強(qiáng)了對(duì)復(fù)議案件的審理工作。國家煙草專賣局制定的煙草專賣行政處罰程序規(guī)定、煙草專賣行政處罰案卷標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確了煙草專賣行政執(zhí)法所應(yīng)遵循的法律程序，對(duì)專賣人員的行為進(jìn)行約束，做到自覺地按程序公正執(zhí)法。各級(jí)煙草專賣行政管

11、理部門積極參與地方行政行風(fēng)評(píng)議活動(dòng)，廣泛聽取社會(huì)各界人士的意見，自覺接受輿論和行政相對(duì)人的監(jiān)督，堅(jiān)持社會(huì)監(jiān)督與新聞?shì)浾摫O(jiān)督相結(jié)合，行政相對(duì)人監(jiān)督與行業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督相結(jié)合，地方政府法制部門監(jiān)督與行業(yè)上級(jí)主管部門監(jiān)督相結(jié)合，行政法制監(jiān)督工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。4、依法行政中存在的問題長(zhǎng)期以來，我國煙草專賣管理堅(jiān)持依法行政這一基本原則，加大執(zhí)法力度，維護(hù)了煙草專賣市場(chǎng)秩序，保證煙草專賣管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，提高了行政效率。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有必要從理論和實(shí)踐的結(jié)合上，進(jìn)一步解決煙草專賣管理的難點(diǎn)問題，建立健全依法行政所需要的法律體系、煙草專賣管理體系和煙草專賣管理監(jiān)督體系。筆者

12、認(rèn)為，當(dāng)前影響或制約煙草專賣依法行政有以下主要問題：首先，在煙草專賣管理立法中，由于歷史的局限性，還存在著一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在，一是某些法律條文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏準(zhǔn)確、權(quán)威的依據(jù)。如煙草專賣行政部門在打私打假方面主體資格不明，在辦證管理無證零售的問題上，管理權(quán)限交叉錯(cuò)位，形成了管理真空。二是現(xiàn)有的煙草專賣管理法中沒有對(duì)煙草專賣行政主管部門執(zhí)法時(shí)有權(quán)采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施作出規(guī)定，在實(shí)踐中給查處違法案件造成了不便，使一些案件不能及時(shí)有效地得到處理，甚至使一些違法者逃避了法律的懲罰，損害了法律的尊嚴(yán)。三是地方法和中央法不一致。按照依法行政的要求，應(yīng)貫徹法律優(yōu)先的原則，法律

13、規(guī)范在效力上是有位階層次的，地方法必須服從中央法，下位階法必須服從上位階法。不可否認(rèn)，在我國現(xiàn)有的10余個(gè)?。ㄊ校⒆灾螀^(qū)出臺(tái)的有關(guān)煙草專賣管理的地方性法規(guī)和規(guī)章，對(duì)國家煙草專賣法律體系作了有益的補(bǔ)充和細(xì)化，但有的地方法也帶有地方保護(hù)的一些不良傾向，比較明顯地帶有地方保護(hù)色彩。四是部分內(nèi)容明顯落后于改革開放的發(fā)展，在實(shí)踐工作中，針對(duì)新的經(jīng)營管理方式，新技術(shù)的應(yīng)用，依法行政缺乏相對(duì)應(yīng)的根據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。其次，在煙草專賣管理體制方面，職能缺位的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。由于政企合一的現(xiàn)行煙草體制，長(zhǎng)期存在重外打輕內(nèi)管的傾向，行業(yè)內(nèi)部違法經(jīng)營行為時(shí)有發(fā)生，使法律的嚴(yán)肅性受到嚴(yán)重沖擊，執(zhí)法主體的權(quán)威性也受到極大影響。

14、另外，一些地方將專賣人員的工作業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)金與卷煙銷售全額掛鉤，捆綁考核，聯(lián)動(dòng)計(jì)酬，致使專賣人員出于自身利益最大化的考慮，不認(rèn)真履行其法定職責(zé)，執(zhí)法趨利性較明顯。最后，在行政法制監(jiān)督方面，還有待于進(jìn)一步發(fā)揮法制監(jiān)督部門的職能作用，注重解決執(zhí)法監(jiān)督中存在的問題。這些問題比較集中地反映在：一是雖然稽查部門查案，專賣部門辦案，法制部門審查案卷的機(jī)制已經(jīng)形成，但由于法制部門普遍人員少，力量弱，審查案卷還基本流于形式，行業(yè)內(nèi)下一級(jí)行政機(jī)關(guān)辦案情況的檢查監(jiān)督基本上還是由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的辦案部門負(fù)責(zé)。二是對(duì)復(fù)議案件的審理工作，存在怕得罪下級(jí)機(jī)關(guān)，又怕當(dāng)被告而隨意維護(hù)下級(jí)機(jī)關(guān)處罰決定的現(xiàn)象。表現(xiàn)上看是維護(hù)下一級(jí)機(jī)

15、關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，實(shí)際上是將其置于可能敗訴的不利境地。三是由于地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義，不依法辦事得不到有效監(jiān)督查處的現(xiàn)象還普遍存在。二、完善煙草專賣管理依法行政的思考煙草行業(yè)要求大力整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，煙草專賣行政管理部門作為整頓和規(guī)范的主要力量，必須在法治建設(shè)、依法行政方面不斷地加以完善，以適應(yīng)整頓規(guī)范的需要。尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨完善，我國已加入世界貿(mào)易組織，WTO也在全球掀起了聲勢(shì)更高、范圍更廣的控?zé)熇顺?，?duì)我國煙草法制制度的影響已經(jīng)擺在面前。如何運(yùn)用煙草專賣法律武器，完善煙草行業(yè)依法行政，提高依法行政的水平，保護(hù)煙草專賣制度，已是很值得我們深層次思考的問題。1、增強(qiáng)行政法律

16、意識(shí)，樹立現(xiàn)代法治行政觀念在煙草專賣行政管理部門，專賣執(zhí)法人員的法律意識(shí)是關(guān)鍵所在。煙草專賣管理從觀念層面、制度層面、方法技術(shù)層面著手，努力推動(dòng)煙草專賣行政法治文化的革新，不斷提高煙草行業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員崇尚法治、依法辦案的法律意識(shí)和法制觀念，在全行業(yè)形成努力學(xué)法、守法、用法和護(hù)法的風(fēng)尚，應(yīng)有計(jì)劃地對(duì)專賣執(zhí)法人員進(jìn)行法制教育并輔之必要的組織手段，將法律知識(shí)和法律意識(shí)作為進(jìn)入專賣執(zhí)法隊(duì)伍的重要必考科目，并定期對(duì)專賣執(zhí)法人員進(jìn)行教育、培訓(xùn)和考核，把考核結(jié)果和專賣執(zhí)法人員的晉升、晉級(jí)掛起鉤來。同時(shí)，應(yīng)以行政法律意識(shí)和行政法治觀點(diǎn)為宣傳重點(diǎn)，在全行業(yè)普及法律知識(shí)。2、堅(jiān)持依法行政，確保行政行為的

17、合法性 依法行政，做到行政行為既不失職，又不越權(quán)，要根據(jù)“公開、公平、公正”的原則，建立和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。一是健全專賣執(zhí)法隊(duì)伍管理制度。專賣執(zhí)法人員的職務(wù)行為是依法行政最終體現(xiàn)，專賣執(zhí)法人員素質(zhì)的高低直接影響行政執(zhí)法的效果，關(guān)系到政府的形象，要進(jìn)一步整頓專賣執(zhí)法隊(duì)伍，錄用專賣執(zhí)法人員要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用，切實(shí)把好進(jìn)入關(guān)；進(jìn)一步嚴(yán)格專賣執(zhí)法證件管理，專賣執(zhí)法人員在履行職務(wù)時(shí)，必須做到亮證執(zhí)法，并嚴(yán)格按照專賣執(zhí)法所核定的執(zhí)法種類、范圍履行職權(quán)，嚴(yán)禁越權(quán)執(zhí)法；進(jìn)一步嚴(yán)肅專賣執(zhí)法紀(jì)律，對(duì)那些濫用職權(quán)、執(zhí)法犯法、徇私枉法的專賣執(zhí)法人員，必須堅(jiān)決依法嚴(yán)肅處理，并清理出專賣執(zhí)法隊(duì)

18、伍，保持專賣執(zhí)法隊(duì)伍的純潔性，維護(hù)黨和國家的形象和權(quán)威。二是建立和完善專賣執(zhí)法責(zé)任制度，依法明確執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法責(zé)任等內(nèi)容，做到層層落實(shí)責(zé)任，人人明確職責(zé)，增強(qiáng)執(zhí)法責(zé)任感，保證專賣執(zhí)法的合法性。三是實(shí)行執(zhí)法評(píng)議考核制度，把評(píng)議考核情況納入年度工作目標(biāo)考核體系，并作為考察、任用干部、評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。四是實(shí)行執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，明確界定過錯(cuò)范圍，細(xì)分過錯(cuò)責(zé)任，規(guī)范責(zé)任的承擔(dān)形式和責(zé)任追究的程度，對(duì)在專賣執(zhí)法中違反法律規(guī)定，故意或過失造成錯(cuò)案的，要堅(jiān)決依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的行政責(zé)任，并追索全部或部分國家賠償費(fèi)用，真正做到有錯(cuò)必改、違法必究。3、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，保證煙草專賣法律、法規(guī)、規(guī)章全面正確有效實(shí)施 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督就要加強(qiáng)行政法制監(jiān)督制度建設(shè)，建立修訂并落實(shí)行政處罰案件、行政復(fù)議案件、行政賠償案件和規(guī)范性文件的備案監(jiān)督管理辦法。確立行政執(zhí)法