規(guī)范發(fā)展我國非正規(guī)就業(yè)的對策

1、規(guī)范發(fā)展我國非正規(guī)就業(yè)的對策             摘要：非正規(guī)就業(yè)是我國 目前 解決就業(yè) 問題 的重要途徑， 發(fā)展 過程中仍然存在許多問題：勞動關(guān)系松散而極不穩(wěn)定；勞動條件差而工資待遇低；非正規(guī)就業(yè)人員缺乏來自 社會 的制度性保護(hù)；缺少職業(yè)培訓(xùn)以及就業(yè)服務(wù)；多頭管理，缺少統(tǒng)一的管理部門；相關(guān)規(guī)定操作性不強(qiáng)，缺乏專門的 法律 政策等。針對非正規(guī)就業(yè)發(fā)展中存在的問題，應(yīng)當(dāng)從管理體系、就業(yè)制度、社會保障、法規(guī)政策等方面加以規(guī)范。 關(guān)鍵詞：非正規(guī)就業(yè)；勞動關(guān)系；就業(yè)制度；社會保障

2、 近年來，我國的非正規(guī)就業(yè)形式以及非正規(guī)就業(yè)者逐步受到人們的重視。我國城鎮(zhèn)的非正規(guī)就業(yè)數(shù)量非常龐大，而且呈上升趨勢。認(rèn)真 研究 非正規(guī)就業(yè)，深入 分析 存在的問題，及時(shí)提出有效的政策措施，加強(qiáng)對非正規(guī)就業(yè)的管理，保障非正規(guī)就業(yè)者的合法權(quán)益，對緩解就業(yè)困難、建設(shè)和諧社會，具有重要意義。 一、對非正規(guī)就業(yè)概念的再理解 非正規(guī)就業(yè)是一個(gè)從國外引進(jìn)的概念，它指在非正規(guī)部門的就業(yè)。國際上，非正規(guī)部門通常被視為這樣一類生產(chǎn)單位，主要表現(xiàn)為自我雇傭、家族 企業(yè) 和微型企業(yè)。因此，非正規(guī)就業(yè)人員從事的生產(chǎn)或服務(wù)活動，沒有獨(dú)立于家庭或家庭成員的單獨(dú)的法律權(quán)利，也沒有完整獨(dú)立的賬戶，無法與家庭其他活動清楚地區(qū)別開

3、來。目前，我國尚沒有關(guān)于正規(guī)部門和非正規(guī)部門的劃分，而且，我國 經(jīng)濟(jì) 正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，企事業(yè)單位之間、各類所有制企業(yè)之間勞動關(guān)系的建立和管理制度方面都存在巨大的差異，所以，上述國際上關(guān)于非正規(guī)部門和非正規(guī)就業(yè)的概念在我國并不適用，更不能直接照搬，為了研究的深入，必須根據(jù)我國實(shí)際情況，重新認(rèn)識和界定。 國內(nèi)大多數(shù)人同意而且經(jīng)常使用的概念是：“非正規(guī)就業(yè)”是指“下崗、失業(yè)人員個(gè)人或組織起來，通過參與社區(qū)便民服務(wù)、市容環(huán)境建設(shè)中的公益性勞動，為企事業(yè)單位提供各種臨時(shí)性、突擊性的勞務(wù)以及家庭手 工業(yè) 、工藝作坊等形式進(jìn)行生產(chǎn)自救，又無法建立或暫時(shí)無條件建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的一種就業(yè)形式?！边@一觀點(diǎn)特別強(qiáng)調(diào)

4、非正規(guī)就業(yè)者為“下崗、失業(yè)人員”，即城市內(nèi)的特定就業(yè)人口。本人認(rèn)為，非正規(guī)就業(yè)還應(yīng)當(dāng)包括從 農(nóng)村 進(jìn)入城市的就業(yè)人口。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)入城市勞動力市場，其就業(yè)顯然屬于非正規(guī)就業(yè)，他們的人數(shù)甚至比城市下崗失業(yè)人員更多，而且仍在逐年增加。這部分人應(yīng)當(dāng)是非正規(guī)就業(yè)的主體，不能忽視。另外，較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，“非正規(guī)就業(yè)”包括：一是在勞動關(guān)系方面，有別于正式單位職工的穩(wěn)定性而具有靈活性的就業(yè)形式，如季節(jié)工、臨時(shí)工等；二是有別于傳統(tǒng)就業(yè)方式的 現(xiàn)代 就業(yè)形式，如階段性就業(yè)、遠(yuǎn)程就業(yè)、兼職就業(yè)等；三是獨(dú)立于單位就業(yè)之外的就業(yè)形式，如自雇型就業(yè)即個(gè)體經(jīng)營和合伙經(jīng)營等，自主型就業(yè)即自由職業(yè)

5、者等，臨時(shí)型就業(yè)即街頭小販和其他類型的打零工者等。這些觀點(diǎn)從非正規(guī)就業(yè)的形式和特征進(jìn)行定義和分類，但仍然不夠準(zhǔn)確。例如，本人認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)把“自雇型就業(yè)即個(gè)體經(jīng)營和合伙經(jīng)營”包括在非正規(guī)就業(yè)內(nèi)。所謂非正規(guī)就業(yè)者，應(yīng)當(dāng)是指被雇傭的勞動力出賣者，而不應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)營管理者和投資者。這種類型的就業(yè)，顯然不是我們理解的“非正規(guī)就業(yè)”。 國務(wù)院發(fā)展研究中心陳淮指出，認(rèn)定非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)的關(guān)鍵是“勞動契約隨時(shí)可能被中止”和“勞動時(shí)間長短可由雇主和勞動者雙方靈活選擇”兩項(xiàng)。從實(shí)際情況看，非正規(guī)就業(yè)與雇主是否“正規(guī)單位”并無必然聯(lián)系，與就業(yè)者是否能夠?qū)崿F(xiàn)全時(shí)就業(yè)也并無必然聯(lián)系。此外，就經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上說，有三種情況不應(yīng)被

6、視為非正規(guī)就業(yè)：一是非法就業(yè)；二是專業(yè)技術(shù)人員兼業(yè)；三是收入具有不穩(wěn)定性的演藝界、 體育 界人士“走穴”。這一認(rèn)識有一定道理。 本人認(rèn)為，我們更應(yīng)當(dāng)從其勞動關(guān)系的非正規(guī)性、就業(yè)層次的低級性和就業(yè)管理的非規(guī)范性上來理解非正規(guī)就業(yè)。我國的非正規(guī)就業(yè)，是指在我國城鎮(zhèn)中勞動者與用人單位沒有建立穩(wěn)定的勞動法律關(guān)系、勞動時(shí)間不確定、工資水平較低、缺乏社會保障、勞動關(guān)系隨時(shí)可能中止，或以個(gè)體勞動形式從事的靈活多樣的勞動就業(yè)形式。它既包括個(gè)體私營企業(yè)內(nèi)的就業(yè)，也包括國有企事業(yè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)的非正規(guī)就業(yè)；既包括城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，也包括農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員。 二、非正規(guī)就業(yè)存在的問題 非正規(guī)就業(yè)存在和發(fā)展的優(yōu)勢在于其靈活

7、多樣性，它可以根據(jù)市場和社會需要，通過各種形式，為用人單位提供充足而多樣化的勞動力，此外，非正規(guī)就業(yè)也為緩減就業(yè)壓力和解除貧困發(fā)揮了積極作用。但不可否認(rèn)的是，非正規(guī)就業(yè)仍然存在著一系列問題。 1勞動關(guān)系松散而極不穩(wěn)定 一方面，非正規(guī)就業(yè)人員與用人單位的勞動關(guān)系，一般都比較松散、不穩(wěn)定。如正規(guī)單位使用的臨時(shí)工、季節(jié)工、小時(shí)工很多沒有簽訂正規(guī)勞動合同，勞動關(guān)系隨時(shí)可能中止。很多就業(yè)人員與用工單位確定勞動關(guān)系只是訂立口頭約定，很少建立規(guī)范而公平的書面勞務(wù)協(xié)議。正因?yàn)槿绱耍钦?guī)就業(yè)人員經(jīng)常處在就業(yè)和失業(yè)的邊緣。另一方面，由于非正規(guī)就業(yè)人員大部分為低技能勞動力，在勞動力市場供大于求的情況下，非正規(guī)就業(yè)

8、者之間存在較強(qiáng)的替代性，競爭激烈，進(jìn)一步加劇了非正規(guī)就業(yè)機(jī)會的不穩(wěn)定。 2勞動條件差而工資待遇低下 非正規(guī)就業(yè)人員主要依靠體力，從事簡單的生產(chǎn)和服務(wù)，他們的勞動條件和勞動保護(hù)條件有時(shí)十分惡劣，一般勞動報(bào)酬較低，經(jīng)常出現(xiàn)用人單位拖欠工資現(xiàn)象。此外，超過法定工作時(shí)間勞動、沒有休息日、被隨意解雇、個(gè)*益和人格尊嚴(yán)得不到維護(hù)等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，更談不到其他福利保障。我國在201年勞動仲裁部門受理的勞動爭議案件中，有關(guān)勞動報(bào)酬?duì)幾h的案件發(fā)生率，私營企業(yè)比國有部門高143；有關(guān)保險(xiǎn)福利的爭議，私營企業(yè)比國有部門高14；有關(guān)勞動保護(hù)的爭議，私營企業(yè)比國有部門高221。這里，私營企業(yè)還是那些相對正規(guī)，至少是進(jìn)行

9、了登記的企業(yè)。至于那些沒有進(jìn)行正式登記的企業(yè)，其勞動保護(hù)等方面的問題更多。 3非正規(guī)就業(yè)人員缺乏來自社會的制度性保護(hù) 首先，是勞動者權(quán)益得不到保護(hù)。由于就業(yè)機(jī)制不規(guī)范，非正規(guī)就業(yè)人員同用工者之間的勞動關(guān)系，往往處在社會有關(guān)部門的監(jiān)督管理之外，也缺乏相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制，勞動法和其他有關(guān)勞動保護(hù)規(guī)制不能得到良好的貫徹。大量傷害事故，以及許多勞動糾紛無法很好解決。勞動者權(quán)益往往得不到有效保障，是典型的弱勢群體。 其次，由于各種原因，該群體大都與社會保障體系沒有制度性聯(lián)系，難以參與到社會保障體系中來。一方面，很多小型企業(yè)尤其是私營企業(yè)千方百計(jì)逃避為其職工繳納社會保險(xiǎn)的義務(wù)；另一方面，現(xiàn)行社會保障制度與促進(jìn)

10、非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的要求嚴(yán)重不相適應(yīng)。正規(guī)就業(yè)狀態(tài)下的“續(xù)?！?、繳費(fèi)年限連續(xù) 計(jì)算 以及繳費(fèi)責(zé)任等規(guī)定在非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)下很不適用。 4非正規(guī)就業(yè)人員技能低，缺少職業(yè)培訓(xùn)以及就業(yè)服務(wù) 非正規(guī)就業(yè)人員的文化和技術(shù)水平低，初中、高中以下文化程度比例高，絕大多數(shù)沒有專業(yè)技術(shù)。很大一部分來自農(nóng)村以及年齡較大的下崗失業(yè)人員，承擔(dān)技能比較簡單的勞動。但是，無論是農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，還是城鎮(zhèn)失業(yè)下崗人員，都不能得到來自企業(yè)、政府或社區(qū)的良好的職業(yè)培訓(xùn)。許多單位為降低勞動力成本，不愿意對非正規(guī)就業(yè)者提供人力資本投資；而一些正規(guī)部門就業(yè)的歧視性政策也使得非正規(guī)就業(yè)人員對自身人力資本投資的回報(bào)十分有限，失去接受培訓(xùn)的動力

11、。 由于我國勞動力市場管理還不到位，規(guī)范的非正規(guī)就業(yè)勞動力市場尚未建立起來。各種非法的職業(yè)中介組織大量存在，經(jīng)常侵害求職的非正規(guī)就業(yè)人員利益。此外，非正規(guī)就業(yè)市場還缺乏政府提供的市場信息服務(wù)體系、咨詢服務(wù)體系和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)體系等。 5多頭管理，缺少統(tǒng)一的管理部門 非正規(guī)就業(yè)幾乎涉及到政府所有的管理部門，如工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、城管等。這些部門都在履行管理職責(zé)，但是，目前仍然沒有明確統(tǒng)一的部門和機(jī)構(gòu)集中管理，結(jié)果造成多頭管理，政令不一的混亂局面。令非正規(guī)就業(yè)人員無所適從。 6涉及非正規(guī)就業(yè)發(fā)展問題的規(guī)定操作性不強(qiáng)，缺乏專門的法律政策 在實(shí)際工作中，對非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，已有的規(guī)劃涉及非正規(guī)就業(yè)

12、問題的部分規(guī)定得還比較原則，操作性不強(qiáng)；在國家現(xiàn)行的法規(guī)政策體系中，對于非正規(guī)就業(yè)形式?jīng)]有專門的規(guī)定；已有的一些涉及非正規(guī)就業(yè)的法規(guī)政策不夠系統(tǒng)和全面；一些政策只是針對特定群體（如國有企業(yè)下崗職工）制定的，適用面比較狹窄。此外，對于正規(guī)部門中的非正規(guī)就業(yè)、非正規(guī)部門就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)人員的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的界定尚未形成統(tǒng)一意見，不利于制定相應(yīng)政策法規(guī)。          三、 發(fā)展 非正規(guī)就業(yè)的對策 非正規(guī)就業(yè)對 社會 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展有著不可或缺的作用，要改變現(xiàn)存的對非正規(guī)就業(yè)的各種制約因素，首先必須切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，形成全社會尊重

13、非正規(guī)就業(yè)以及非正規(guī)就業(yè)人員的意識，政府、社會各方面給予重視，建立健全非正規(guī)就業(yè)的機(jī)制，形成有效的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，切實(shí)落實(shí)國家 法律 、法規(guī)與政策。具體來講，主要做好以下幾個(gè)方面的工作： 1建立高效、務(wù)實(shí)、統(tǒng)一的非正規(guī)就業(yè)管理體系 （1）明確非正規(guī)就業(yè)主管部門。為了避免多頭管理，應(yīng)在勞動保障部門內(nèi)部設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)各管理部門之間的關(guān)系，為非正規(guī)就業(yè)提供服務(wù)和進(jìn)行管理。過渡時(shí)期，可以在就業(yè)審核時(shí)，采用聯(lián)合辦公的形式，由相關(guān)部門在規(guī)定時(shí)間到固定場所辦公。對非正規(guī)就業(yè)的日常管理，如各類收費(fèi)、證照年檢、信息提供、崗位培訓(xùn)等，由勞動保障部門負(fù)責(zé)。 （2）建立縱橫交錯(cuò)的管理 網(wǎng)絡(luò) 。建立起從市、區(qū)

14、到街道的縱向管理網(wǎng)絡(luò)，在各區(qū)設(shè)立社會保障專業(yè)服務(wù)站。建議政府撥出專項(xiàng)資金，盡快建立以市為龍頭，以社區(qū)為單位，延伸到街道的信息網(wǎng)絡(luò)，連點(diǎn)成線、連線成網(wǎng)，形成縱橫交錯(cuò)的管理網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)將來也可與“低?！惫芾砭W(wǎng)并軌，這樣既能了解非正規(guī)就業(yè)人員的就業(yè)信息，也能掌握非正規(guī)就業(yè)人員的生活情況，把他們納入社會保障覆蓋之下。 （3）充分發(fā)揮社區(qū)的管理作用。隨著城市化進(jìn)程的加快，社區(qū)功能日益健全，一方面社區(qū)將提供越來越多的就業(yè)崗位；另一方面，社區(qū)對城鎮(zhèn)失業(yè)人員和外地求職人員都可利用屬地管轄的優(yōu)勢，將社區(qū)作為政府與非正規(guī)就業(yè)人員溝通的基點(diǎn)。政府應(yīng)借助社區(qū)的管理力量，給社區(qū)更大的管理權(quán)限并發(fā)揮其積極作用。 2創(chuàng)新

15、和完善勞動制度，逐步規(guī)范非正規(guī)就業(yè)人員的勞動關(guān)系 （1）對各種非正規(guī)就業(yè)中勞動關(guān)系的規(guī)范。在正規(guī)部門中的非正規(guī)就業(yè)，仍然存在勞動關(guān)系不規(guī)范的 問題 ，因此，對受雇于正規(guī)部門的臨時(shí)工、季節(jié)工等非正規(guī)就業(yè)群體，主要是依法規(guī)范問題，即要根據(jù)勞動法及相關(guān)的勞動法規(guī)、社會保險(xiǎn)政策，規(guī)范用工單位的行為，從而規(guī)范用工單位和非正規(guī)就業(yè)者的勞動關(guān)系，以此來維護(hù)勞動者的合法權(quán)益。同時(shí)，要認(rèn)真 研究 探索從事獨(dú)立服務(wù)的非正規(guī)就業(yè)中勞動關(guān)系的規(guī)范。 （2）利用“勞務(wù)派遣”規(guī)范非正規(guī)就業(yè)中的勞動關(guān)系?！皠趧?wù)派遣”在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家早就存在，其典型特征是勞動力的使用與管理相分離，派遣單位負(fù)責(zé)管理職工，承辦有關(guān)勞動和社會

16、保障事務(wù)，用人單位根據(jù)合同約定給派遣單位經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，而勞動者則根據(jù)派遣單位的安排和用人單位的要求完成規(guī)定任務(wù)和工作的一種就業(yè)形式。即使勞務(wù)派遣也有很多弊端，但可以通過法律法規(guī)嚴(yán)格規(guī)范來加以克服。 3拓寬非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域，強(qiáng)化社會保障，逐步改善非正規(guī)就業(yè)者的生存環(huán)境 非正規(guī)就業(yè)者的勞動條件差和工資待遇較低，一方面是由于其自身?xiàng)l件較差，知識水平和技術(shù)水平較低決定的；另一方面，是由于市場上勞動力供求關(guān)系決定的。要改善勞動條件差和工資待遇，一個(gè)很重要的因素就是要盡量改變市場供求狀況，大力拓寬非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域。 第三產(chǎn)業(yè)在非正規(guī)就業(yè)的領(lǐng)域中，在解決就業(yè)方面發(fā)揮著重要的作用。政府可以通過制訂一系列推動服務(wù)業(yè)發(fā)展

17、、有利于非公經(jīng)濟(jì)參與三產(chǎn)的政策，讓服務(wù)行業(yè)采取多種經(jīng)營方式，用市場化運(yùn)作機(jī)制，以創(chuàng)造更多非正規(guī)就業(yè)崗位、創(chuàng)新更多的用工方式。政府還應(yīng)當(dāng)制定優(yōu)惠政策，通過稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼，對下崗失業(yè)人員再就業(yè)的優(yōu)惠政策外，對一些吸納非正規(guī)就業(yè)量較大的特殊行業(yè)和地區(qū)可給予專項(xiàng)的稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼。 為了發(fā)揮社會保障制度對非正規(guī)就業(yè)人員的作用，可以探索對非正規(guī)就業(yè)人員特殊的社?；鹄U納辦法。如對非正規(guī)就業(yè)人員采取靈活的交費(fèi)比例，政府給予補(bǔ)助。鼓勵(lì)非正規(guī)就業(yè)人員個(gè)人和用人單位繳納社會保障基金，避免其由于就業(yè)不穩(wěn)定造成的困難。 4加強(qiáng)對非正規(guī)就業(yè)人員的就業(yè)服務(wù) （1）鼓勵(lì)職業(yè)培訓(xùn)。政府應(yīng)將非正規(guī)就業(yè)人員與城市化發(fā)展、

18、調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、合理配置人才資源等結(jié)合起來考慮，對非正規(guī)就業(yè)人員進(jìn)行必要的職業(yè)培訓(xùn)?？梢?guī)定城鎮(zhèn)失業(yè)人員在失業(yè)期間到當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ喜块T核準(zhǔn)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參加短期職業(yè)培訓(xùn)，并享受當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ喜块T提供的免費(fèi)職業(yè)指導(dǎo)和免費(fèi)服務(wù)。對 農(nóng)村 進(jìn)城務(wù)工人員，政府要鼓勵(lì)用人單位進(jìn)行培訓(xùn)，并適當(dāng)給予補(bǔ)助。 （2）培育和整頓勞動力市場。要建立統(tǒng)一、開放、競爭、規(guī)范的勞動力市場，加大對勞動力市場的規(guī)范力度，整頓街頭勞務(wù)市場，打擊和取締黑職業(yè)中介機(jī)構(gòu)。促進(jìn)供需雙方自由選擇，公平競爭，實(shí)現(xiàn)勞動關(guān)系的法律化和規(guī)范化。 5完善法律法規(guī)，加強(qiáng)宣傳，保障非正規(guī)就業(yè)者的權(quán)益 首先，國家應(yīng)通過調(diào)整現(xiàn)有勞動爭議處理程序，縮短勞動爭議處理時(shí)間，減輕非規(guī)范就業(yè)者的訴訟壓力。勞動爭議處理時(shí)間冗長造成的拖延賠償，是一些用人單位對付非正規(guī)就業(yè)人員索取賠償最主要常見的手段，也是造成處于不穩(wěn)定就業(yè)中的非正規(guī)就業(yè)人員權(quán)益無法得到保護(hù)的原因。所以，保障非正規(guī)就業(yè)者的權(quán)益，還應(yīng)當(dāng)在勞動爭議處