城市生活垃圾處理事業(yè)改革方案

1、城市生活垃圾處理事業(yè)改革方案垃圾處理市場化隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高、消費(fèi)產(chǎn)品的極大豐富，使得生活垃圾的種類也飛速增長，各種材質(zhì)的垃圾不僅給垃圾處理技術(shù)來很大挑戰(zhàn)，也給政府的公共服務(wù)能力帶來很大壓力，且管理體制僵化。為了更好的改善城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量，筆者小組提出城市垃圾處理市場化方案，即在垃圾處理服務(wù)供給領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，將原來由政府承擔(dān)的部分公共職能讓渡給市場，在服務(wù)的直接提供方面減少政府的作用，增加社會其他機(jī)構(gòu)作用，以達(dá)到提升公共服務(wù)質(zhì)量的目的。一、市場化方案可行性分析1、必要性我國主管城市生活垃圾處理的歸口部門是建設(shè)部，各個(gè)城市由市政府領(lǐng)導(dǎo)下的城建環(huán)衛(wèi)部門主管垃圾的清運(yùn)、處理等工

2、作，垃圾清運(yùn)處理過程的管理、運(yùn)行、監(jiān)督基本是由一家完成，政企不分，政事不分?，F(xiàn)有的體制不能形成有效的監(jiān)督和競爭機(jī)制，造成一定的壟斷經(jīng)營；且使得市容環(huán)境衛(wèi)生管理隊(duì)伍龐雜，遇到問題相互扯皮，未能將人力、物力、財(cái)力用到關(guān)鍵地方，不利于對城市生活垃圾的管理。且城市環(huán)境衛(wèi)生作為一項(xiàng)公益事業(yè)，完全由國家負(fù)擔(dān)，成為政府部門的沉重包袱，缺少資金來源，完全依賴于市長是否重視，造成城市垃圾收運(yùn)機(jī)械及輔助生產(chǎn)設(shè)備陳舊，機(jī)械化作業(yè)水平低，設(shè)備不足，工人作業(yè)條件差，勞動強(qiáng)度高，生產(chǎn)效率低。2、優(yōu)勢國外在城市生活垃圾處理市場化方面進(jìn)行了許多有益的探索和嘗試，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，為我國城市生活垃圾處理市場化的進(jìn)行提供了豐富且有

3、益的借鑒。目前許多國內(nèi)的城市如深圳、上海等，成為我國城市生活垃圾處理市場化改革的先驅(qū)，將環(huán)衛(wèi)服務(wù)企業(yè)化、社會化。深圳市環(huán)衛(wèi)體制改革提供了一個(gè)值得借鑒的成功案例，深圳市于1984年率先成立了全國第一家專業(yè)清潔公司，對社會進(jìn)行全方位有償服務(wù)。而后，隨著清潔市場的形成和發(fā)展，深圳市先后有40家國營、集體、合資、個(gè)體清潔公司應(yīng)運(yùn)而生。打破過去由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的“單打一”格局，大大減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。3、劣勢垃圾處理市場化在我國大部分城市尚屬一個(gè)新興的概念,認(rèn)可、接受程度尚不夠高。且由于我們在社會經(jīng)濟(jì)體制、運(yùn)行機(jī)制,以及政策、法規(guī)、管理等方面還存在多種不足和障礙,對實(shí)行垃圾處理市場化造成限制。因此,我們的

4、政府必須進(jìn)一步在理論和實(shí)踐中作深入的研究,加快政府職能社會化轉(zhuǎn)變，建立和完善城市生活垃圾處理的行政干預(yù)體系，明確主體的權(quán)利地位以及發(fā)揮輿論的監(jiān)督，宣傳作用等，使垃圾處理產(chǎn)業(yè)的巨大潛在市場轉(zhuǎn)換成為現(xiàn)實(shí)的市場,實(shí)現(xiàn)垃圾處理的市場化。二、市場化方案下的三個(gè)子方案（三種市場化模式）1、BOT模式（1）方案陳述即以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)有關(guān)垃圾處理的一系列基礎(chǔ)設(shè)施并對其及相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)行管理和經(jīng)營。政府對該私人機(jī)構(gòu)提供的垃圾處理服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格可以有所要求和限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機(jī)會。整個(gè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)

5、。當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將其建立、發(fā)展的垃圾處理的一系列設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。（2）可行性分析優(yōu)點(diǎn)：對政府而言，BOT項(xiàng)目最大的吸引力在于，它可以融通社會資金來建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，減輕政府財(cái)政壓力。政府對項(xiàng)目的支付不再是一次性巨額財(cái)政投入，而是通過出讓“特許經(jīng)營權(quán)”，用垃圾費(fèi)（以及少量財(cái)政預(yù)算）分期支付給投資者。對企業(yè)而言，由于有垃圾處理費(fèi)做擔(dān)保，所以BOT項(xiàng)目具有風(fēng)險(xiǎn)低、投資回報(bào)穩(wěn)定的優(yōu)勢。對社會而言，由于民營企業(yè)的介入，可以提高垃圾處理效率，降低投資和運(yùn)營成本。缺陷：BOT模式也具有一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有：一是當(dāng)政府對垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的市場潛

6、力和價(jià)格趨勢把握不清時(shí)，可能對投資者盲目承諾較高的投資回報(bào)率，加大居民和政府負(fù)擔(dān)。二是如果政府規(guī)劃滯后和監(jiān)管不力，容易造成民營企業(yè)的不規(guī)范參與和競爭，導(dǎo)致城市環(huán)境服務(wù)供給的不公平和無序問題，嚴(yán)重時(shí)，可能使政府喪失垃圾處理事業(yè)的控制權(quán)。三是承包商延誤工期，投資超支，籌資困難；承包商破產(chǎn)或不可抗力終止合同，造成垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施不能如期建成并投入使用。四是少數(shù)不具備資金和技術(shù)實(shí)力的企業(yè)，為在建設(shè)期獲取巨額收入，不顧建設(shè)質(zhì)量和建成后的運(yùn)行狀況，采用不成熟的工藝和設(shè)備，把設(shè)施的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)全部留給項(xiàng)目本身，實(shí)際上是留給了政府。  項(xiàng)目公司面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有：一是政府不講信譽(yù)和政策不穩(wěn)定，它是民營企

7、業(yè)介入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的最大障礙和風(fēng)險(xiǎn)。二是項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)，包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)缺陷、建設(shè)延誤、超支和貸款利率的變動。三是項(xiàng)目投產(chǎn)后的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，包括項(xiàng)目特有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等。  對于BOT這種高風(fēng)險(xiǎn)的融資方式，在監(jiān)管體制不健全的條件下要慎用，不然會導(dǎo)致反效果。2、TOT模式（1）方案陳述即政府部門或國有企業(yè)將現(xiàn)有的、建設(shè)好的垃圾處理廠、垃圾拖運(yùn)車等一系列垃圾處理設(shè)備或項(xiàng)目及人員以一定期限的特許經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)權(quán)，通過公開投標(biāo)的方式有償轉(zhuǎn)讓給投資者，中標(biāo)的投資者對其進(jìn)行獨(dú)立自主的運(yùn)營管理，且全權(quán)享有經(jīng)營過程中所帶來的收益，同時(shí)承擔(dān)經(jīng)營中出現(xiàn)的虧損及相關(guān)責(zé)任。雙方合約期滿之后，投資人再將現(xiàn)

8、有的一系列垃圾處理設(shè)備與項(xiàng)目交還政府部門。（2）可行性分析從本質(zhì)上看，TOT模式是政府將垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施租賃給民營企業(yè)的一種方式，租賃企業(yè)一次性向政府支付租金。通過TOT模式，政府可以回收設(shè)施建設(shè)資金，同時(shí)解決了運(yùn)營問題。政府部門或原企業(yè)將項(xiàng)目移交出去后,能夠取得一定資金,用以再建設(shè)其他項(xiàng)目。因此通過TOT模式引進(jìn)私人資本,可以減少政府財(cái)政壓力,同時(shí)可以提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理效率。對于項(xiàng)目公司而言，由于其受讓的是已建成且能正常運(yùn)營的項(xiàng)目，不需承擔(dān)建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)，盡管投資回報(bào)率會略低于BOT模式，但對投資者仍有較大吸引力。而且TOT方式與BOT方式相比，TOT融資方式只涉及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓,不存在產(chǎn)權(quán)、股

9、權(quán)之爭;有利于盤活國有資產(chǎn)存量,為新建基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金,加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐;有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)管理水平,加快城市現(xiàn)代化的步伐。TOT模式的缺陷在于：TOT模式在將已建成的基礎(chǔ)設(shè)施移交給民營企業(yè)，移交的過程實(shí)質(zhì)就是把該項(xiàng)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)買斷給投資商。因此，要對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行合理估價(jià)，若估價(jià)過低，會造成國有資產(chǎn)的流失；估價(jià)過高，會影響投資者的積極性。TOT模式的缺陷是難以對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行正確合理的估價(jià)。此外，TOT容易形成壟斷經(jīng)營，投資商直接和間接地提高價(jià)格，加重消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，投資商在對基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理期，為了獲得更高的利益，不會將過多資金用于基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和設(shè)備的更新，這也就加重了基礎(chǔ)設(shè)施的老化

10、。TOT模式在一段時(shí)期內(nèi)會存在著政府對項(xiàng)目經(jīng)營的監(jiān)管空白，對于垃圾處理這一服務(wù)性的公共事業(yè)，政府在空白期要承擔(dān)服務(wù)失效的風(fēng)險(xiǎn)，因此，政府在采用這一方式的時(shí)候要充分考量其社會風(fēng)險(xiǎn)性和預(yù)防措施。3、企業(yè)化改制模式（1）方案陳述即對生活垃圾處理設(shè)施運(yùn)營和生活垃圾清運(yùn)的事業(yè)單位，全面實(shí)行企業(yè)化改制，使其成為股份制企業(yè)，改“國”姓為“私”姓。具體的，在管理機(jī)制上，實(shí)行政企分開、政事分開，逐步轉(zhuǎn)向由政府將道路清掃、垃圾清運(yùn)、公廁管理、垃圾處理廠發(fā)包給管理公司、單位承包。政府重點(diǎn)抓好宏觀管理，在政策法規(guī)上扶持，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上指導(dǎo)，檢查考核上把關(guān)，獎勵(lì)懲罰上制約。各清潔服務(wù)單位面向市場、面向社會，增加自我能力，完

11、善多種形式的承包責(zé)任制，在注重經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，提高服務(wù)質(zhì)量，拓寬服務(wù)范圍，滿足社會對不同服務(wù)的需要。即形成由環(huán)保部門監(jiān)督、環(huán)衛(wèi)部門管理、專業(yè)公司提供社會化服務(wù)的管理模式，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城市垃圾管理體系。（2）可行性分析與傳統(tǒng)的事業(yè)單位運(yùn)營體制相比，企業(yè)化改制是通過引進(jìn)市場管理機(jī)制來降低設(shè)施運(yùn)營成本，提高運(yùn)營效率，減輕政府運(yùn)營的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且有利于改善服務(wù)質(zhì)量。但是，改制并不能減輕政府在籌措設(shè)施建設(shè)資金方面的壓力。  與其他市場化模式相比，企業(yè)化改制是一種較穩(wěn)妥和漸進(jìn)的市場化方式。在我國城市污水和垃圾處理設(shè)施由事業(yè)單位運(yùn)營體制一統(tǒng)天下的情況下，企業(yè)化改制應(yīng)成為我國推進(jìn)市

12、場化的突破口和主要任務(wù)。對于這一點(diǎn)，國家計(jì)委、建設(shè)部和國家環(huán)?？偩钟?002年9月共同發(fā)布的關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見（以下簡稱意見）明確提出：“現(xiàn)有從事城市污水、垃圾處理運(yùn)營的事業(yè)單位，要在清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，按公司法改制成獨(dú)立的企業(yè)法人。暫不具備改制條件的，可采用目標(biāo)管理的方式，與政府部門簽訂委托經(jīng)營合同，提供污水、垃圾處理的經(jīng)營業(yè)務(wù)?！?#160;在我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、法律和社會條件下，溫和的企業(yè)改制是較為完善的一種垃圾處理市場化改革方案，也是應(yīng)用最廣的一種方式。綜上所述，鑒于我國的市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，缺乏事業(yè)單位高度市場化經(jīng)營的法律環(huán)境，因此，在垃圾處理事業(yè)市場化

13、改革探索的現(xiàn)階段，我們選擇的是第三個(gè)方案，通過穩(wěn)健的企業(yè)化改制來達(dá)到市場化經(jīng)營目的，并逐步推進(jìn)。三、相關(guān)政策、法規(guī)的完備1、針對垃圾處理服務(wù)提供者（1）實(shí)行市場化、企業(yè)化建設(shè)、運(yùn)營和管理的城市生活垃圾收運(yùn)、處理基礎(chǔ)設(shè)施，免征土地占用稅。（2）從事城市生活垃圾收運(yùn)、處理設(shè)施的專業(yè)化運(yùn)營和管理的企業(yè)，其經(jīng)營性活動免征所得稅和營業(yè)稅。（3）政府每年向從事城市生活垃圾收運(yùn)、處理設(shè)施的專業(yè)化運(yùn)營和管理的企業(yè)給予一定的專項(xiàng)資金用于開發(fā)、引進(jìn)先進(jìn)的生活垃圾收運(yùn)、處理先進(jìn)技術(shù)。 2、針對垃圾處理服務(wù)享受者即城鎮(zhèn)居民征收定量垃圾處理費(fèi)。之前我國對城鎮(zhèn)居民也進(jìn)行了垃圾處理費(fèi)的征收，不過其對每個(gè)人所征收的費(fèi)用都一樣，大部分城市為每月3元。這對于提高居民環(huán)保意識、約束自身行為沒有起到應(yīng)有的作用，且這種毫無區(qū)別的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不適應(yīng)市場化的發(fā)展需求，應(yīng)做到誰污染誰繳費(fèi)，誰污染多誰多繳費(fèi)。故此，之前的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)被淘汰，取而代之以定量垃圾處理費(fèi)，即根據(jù)每家每戶所產(chǎn)生的垃圾的量及種類來進(jìn)行收費(fèi)。我們?nèi)祟愃媾R的是有限的資源與無限增長的人口的矛盾,矛盾的