大企業(yè)稅收管理的國際透視及對我國的啟示

1、大企業(yè)稅收管理的國際透視及對我國的啟示摘要：近年來，按照納稅人的不同規(guī)模進行分類管理已成為各國稅務(wù)機關(guān)改革的重點，而對大企業(yè)實施專業(yè)化管理又是其中最重要的環(huán)節(jié)和內(nèi)容。在稅收管理的實踐中，美國、英國、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家積累了大量大企業(yè)管理的經(jīng)驗。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，跨區(qū)域經(jīng)營、整體規(guī)模大、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、信息化程度高的大企業(yè)越來越多，其對國家財政的貢獻和影響也日益突出。傳統(tǒng)的低層面、分散型的稅務(wù)管理已無法滿足需要，因此如何學(xué)習(xí)借鑒國外的先進做法和經(jīng)驗，對其實行適當(dāng)、有效的稅收管理也是當(dāng)務(wù)之急。      在過去的二三十年里，各國稅務(wù)機關(guān)的組織

2、結(jié)構(gòu)有個明顯的趨勢，即從稅種管理演變?yōu)楣δ芄芾聿⑦M一步向納稅人分類管理過渡。在稅制改革的浪潮中，各國開始接受"管理問題是稅制改革的核心而不是輔助的問題"（理查德·M·伯德，1989）這樣一種觀點，紛紛簡化稅制、降低稅率、擴大稅基、改善管理，并開始推行以納稅人為中心，為納稅人服務(wù)的管理理念，加大對大企業(yè)的監(jiān)管力度。目前，采取分類管理的稅收征管模式已成為各國稅務(wù)機關(guān)改革的重點。在稅收管理的實踐中，美國、英國、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家，經(jīng)過近十年的探索和實踐，在大企業(yè)管理方面，積累了豐富的經(jīng)驗。     一、建立大企業(yè)管

3、理的國際視角     1、發(fā)達(dá)國家大企業(yè)專業(yè)化管理的歷程     在世界各國，數(shù)量相對較少、規(guī)模很大的納稅人繳納的稅款占了稅收收入的大部分。這些納稅人能否依法納稅對稅款征收有著重要的影響。由于大企業(yè)往往具有經(jīng)營多樣、業(yè)務(wù)復(fù)雜、涉稅事務(wù)繁多并進行專業(yè)稅收籌劃的特點，使其在稅法遵從上存在較大的風(fēng)險。為盡可能規(guī)避這些風(fēng)險，西方發(fā)達(dá)國家相繼成立了專門管理大企業(yè)的稅務(wù)機構(gòu)，進行有效的稅收管理。     澳大利亞聯(lián)邦稅務(wù)局(ATO)在1994年把企業(yè)納稅領(lǐng)域分為大企業(yè)領(lǐng)域和小企業(yè)領(lǐng)域兩部

4、分，從納稅人按交易類型進行的管理向強化為大、小型納稅人負(fù)責(zé)的管理方向轉(zhuǎn)變。把資源投入到稅收收入最大、情況復(fù)雜的征稅領(lǐng)域中去，同時對復(fù)雜問題進行持續(xù)監(jiān)控，增加對納稅人和行業(yè)的了解。     美國國內(nèi)收入局(IRS)于2000年成立大中型企業(yè)機構(gòu)(LMSB)，從純粹的區(qū)域性組織機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c企業(yè)類型相對應(yīng)的組織機構(gòu)，確立了通過公平執(zhí)法為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的目標(biāo)，針對納稅人的不同特點提供相應(yīng)的服務(wù)。     日本國稅廳（NTA）1947年成立時，在每個區(qū)域稅務(wù)局下屬的檢查和涉稅調(diào)查處中都設(shè)有檢查部門，負(fù)責(zé)對高收入個人和大企

5、業(yè)進行專門稅務(wù)檢查。1960年調(diào)查科針對特大公司設(shè)立了特大公司科，1998年調(diào)查處設(shè)立了國際科，處理對國際交易的涉稅事宜。     英國國內(nèi)稅務(wù)局(IR)于1997年建立大企業(yè)管理局(LBO)，包括13個大企業(yè)辦公室處理公司稅事宜，目的在于確保大企業(yè)和高收入者能依法納稅，幫助納稅人遵守納稅義務(wù)，保證稅收收入。     2、大企業(yè)納稅人的劃分標(biāo)準(zhǔn)     根據(jù)國際貨幣基金組織的調(diào)查，大企業(yè)納稅人的確定標(biāo)準(zhǔn)主要與其營業(yè)額、資產(chǎn)額、注冊資本、應(yīng)納稅款等指標(biāo)有關(guān)。而單一采用某一種指標(biāo)

6、作為標(biāo)準(zhǔn)是不合適的，往往需要對這些指標(biāo)進行認(rèn)真分析和綜合運用。具體來看，各國的劃分標(biāo)準(zhǔn)也不完全一致：     澳大利亞是以企業(yè)的營業(yè)額為標(biāo)準(zhǔn)來劃分大企業(yè)和中小企業(yè)的。大型企業(yè)為營業(yè)額超過1億美元的集團或獨立經(jīng)濟實體，中型企業(yè)為營業(yè)額在1000萬至1億美元之間的企業(yè)，小型企業(yè)為營業(yè)額在1000萬美元以下的公司。值得注意的是，集團企業(yè)是被作為整體而不是各自獨立的企業(yè)來看待。采用營業(yè)額為標(biāo)準(zhǔn)，能更真實的反映企業(yè)的復(fù)雜程度，并為小企業(yè)漸漸進入大企業(yè)行列留有空間。     美國大中型企業(yè)管理局把資產(chǎn)1000萬美元以上的公司和

7、流通企業(yè)作為大企業(yè)。大中型企業(yè)管理局又對這些大企業(yè)分為兩類CIC和IC，CIC是指經(jīng)營業(yè)務(wù)復(fù)雜需要審計小組協(xié)作審計的超大企業(yè)，IC就是一般的大企業(yè)。CIC的確立標(biāo)準(zhǔn)包括資產(chǎn)價值、子公司數(shù)量、對其進行稅務(wù)檢查所需的稅務(wù)專家數(shù)量及按美元計算的收入水平。     日本國稅廳對企業(yè)分類的標(biāo)準(zhǔn)是資本總額達(dá)到1億日元以上的國內(nèi)大企業(yè)以及外國公司（含常設(shè)機構(gòu)）。資本總額的波動比營業(yè)額波動要小，并且受經(jīng)濟狀況影響較小，因此，用資本總額作為反映企業(yè)規(guī)模大小的指標(biāo)，日本稅務(wù)機關(guān)很容易確定哪些為大企業(yè)。大企業(yè)數(shù)量占所有企業(yè)總數(shù)的1.3%。    

8、 英國的大企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)高于其他國家對大企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)，符合標(biāo)準(zhǔn)的大企業(yè)幾乎都是非常大的跨國集團。受到大企業(yè)管理局管轄的企業(yè)所雇傭的職員超過全英國職員總數(shù)的60%以上。有些行業(yè)比如金融業(yè)、建筑業(yè)、保險業(yè)因其自身經(jīng)營的復(fù)雜性，也作為大企業(yè)來管理。     3、大企業(yè)管理機構(gòu)的職能設(shè)計     澳大利亞的大企業(yè)及國際稅務(wù)局（LB&I）把精力集中到為納稅人提供更好的服務(wù)，以及處理審計、轉(zhuǎn)讓定價和資本弱化等問題上。稅務(wù)人員的層次從整體上來說比其他部門要高，一般具有各種知識背景，如會計、律師、經(jīng)濟師、統(tǒng)計人員

9、、金融分析師和商業(yè)分析人員，還雇傭一些專業(yè)人士，如具有金融管理、信息技術(shù)、人力資源管理和項目管理經(jīng)驗的人員。     美國大中型企業(yè)管理機構(gòu)（LMSB）把大企業(yè)劃分為五個行業(yè)類型進行管理：零售、食品和藥品行業(yè)；大型制造行業(yè)；金融服務(wù)行業(yè)；通訊、媒體和技術(shù)；以及自然資源。此機構(gòu)還負(fù)責(zé)國際涉稅事項，包括國際技術(shù)指導(dǎo)、稅收協(xié)定和情報交換的稅務(wù)管理以及代理性國際項目管理。同時也負(fù)責(zé)評價納稅人行為和市場趨勢、進行環(huán)境調(diào)查等，以便對人力物力資源的使用做出更好的規(guī)劃。     日本國稅廳下設(shè)東京國稅局、大阪國稅局和名古屋國稅局，

10、在各級國稅局下設(shè)稅務(wù)署。稅務(wù)署負(fù)責(zé)處理申報表、稅收收入的管理和對個人及小企業(yè)的檢查，不負(fù)責(zé)大公司。區(qū)局的大企業(yè)管理機構(gòu)主要負(fù)責(zé)對大公司進行審計，對個人和小企業(yè)的特別審查和犯罪案件調(diào)查。大企業(yè)管理局和公司局、預(yù)提所得稅局及訴訟局關(guān)系密切，以確保對所有納稅人的稅務(wù)處理的一致性和公平性。     4、大企業(yè)管理機構(gòu)的具體工作     在美國和澳大利亞，大企業(yè)管理機構(gòu)的職能是有限職能，而非全職能。他們不承擔(dān)納稅人所有的稅收管理事務(wù)，而把精力集中到處理風(fēng)險分析、審計、轉(zhuǎn)讓定價和資本弱化等問題上。   &#

11、160; 澳大利亞大企業(yè)及國際稅務(wù)局（LB&I）的工作重點是風(fēng)險評估和風(fēng)險分析。這種風(fēng)險分析可以是針對某個行業(yè)、某個交易或者針對整個稅基，風(fēng)險管理的結(jié)果取決于風(fēng)險的性質(zhì)以及對待風(fēng)險的認(rèn)識。建立風(fēng)險機制能更好地了解其管轄的納稅人。它使大企業(yè)管理局能夠?qū)λ屑{稅人的風(fēng)險情況作出合理正確的判斷，從而支持大企業(yè)管理局在稅務(wù)遵從、稅收收入和管理效率方面的工作。     美國大企業(yè)管理局對經(jīng)營業(yè)務(wù)復(fù)雜的超大企業(yè)運用審計小組進行協(xié)作審計，審計覆蓋面約達(dá)70%。由于美國稅法的復(fù)雜性，為確保相同情況的企業(yè)得到公平的稅務(wù)處理，預(yù)測納稅遵從風(fēng)險并作出及時處理

12、也是該機構(gòu)的重要職責(zé)。     英國的大企業(yè)管理局對所轄納稅人進行風(fēng)險評估，并按照企業(yè)規(guī)模和業(yè)務(wù)本質(zhì)來確定適當(dāng)?shù)亩悇?wù)處理。所評估的風(fēng)險包括：納稅人的遵從態(tài)度、與稅務(wù)局的關(guān)系是否影響稅務(wù)遵從、應(yīng)繳未繳的稅款或延期納稅風(fēng)險、由于稅法缺陷或不足而引發(fā)的稅款流失風(fēng)險、稅收籌劃安排而引起的稅款流失風(fēng)險等等。     二、國外大企業(yè)管理的經(jīng)驗對我國的啟示     從上述各國的管理實踐來看，設(shè)立大企業(yè)管理局是加強大企業(yè)稅收控管、促使他們遵從稅法的前提和關(guān)鍵。他們的經(jīng)驗是：對大企業(yè)進行專業(yè)化

13、管理不但可以促使這些戶數(shù)少、稅額高的大企業(yè)遵守法律，而且可以幫助他們發(fā)現(xiàn)自己履行納稅義務(wù)的缺陷，改進核心業(yè)務(wù)的運作能力。     隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國境內(nèi)跨區(qū)域經(jīng)營、整體規(guī)模大、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、信息化程度高的大企業(yè)越來越多，而目前低層面、分散型的管理無法真正管理到位，阻礙了總體稅收管理效率和水平的提高。因此，對大企業(yè)的管理如果僅僅依靠常規(guī)管理，稅務(wù)機關(guān)將無法全面掌握大企業(yè)的納稅能力、獲利能力和實體功能，缺乏廣泛的信息資料來正確分析、預(yù)測、規(guī)劃稅收收入，遠(yuǎn)不能涉及深層次的問題。筆者認(rèn)為，要改變這一現(xiàn)狀，只有適時調(diào)整管理目標(biāo)，通過建立專業(yè)管理機構(gòu)，實施專業(yè)化管

14、理，逐步推動大企業(yè)稅務(wù)管理由表層向內(nèi)核發(fā)展。     1、借鑒國際經(jīng)驗，確定劃分大企業(yè)管理的標(biāo)準(zhǔn)     我國的大企業(yè)與國外相比略有不同，主要表現(xiàn)在：大多數(shù)內(nèi)資的大企業(yè)是國有企業(yè)，而且集中在銀行、金融、郵政、通訊、鐵路、航空、石油等行業(yè)；大多數(shù)外資大企業(yè)，有大量的稅收優(yōu)惠可以享受，同時也存在不少亟待解決復(fù)雜的稅務(wù)問題。因此在對大企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)問題上就不能簡單的采用一種方法，而應(yīng)當(dāng)綜合運用。參考發(fā)達(dá)國家的先進做法，筆者認(rèn)為可以有以下幾種劃分方法：（1）運用資產(chǎn)、注冊資本、營業(yè)額、納稅額的標(biāo)準(zhǔn)，按企業(yè)規(guī)模分類，；（2）特

15、定行業(yè)、復(fù)雜行業(yè)，如電信業(yè)、金融業(yè)、石油業(yè)、交通業(yè)；（3）跨國的大企業(yè)、或在中國跨區(qū)域的、連鎖性的行業(yè)；（4）外國企業(yè)及外國企業(yè)在中國的分支機構(gòu)，如海運、空運。在確定大企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的同時，還應(yīng)考慮到某些歷史因素。一般來說，對某一地區(qū)的稅收收入產(chǎn)生重大影響的企業(yè)都可以屬于大企業(yè)，具體標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)囟愒纯毓苄枰āＨ缃K省無錫市國稅局，正在涉外稅收領(lǐng)域內(nèi)嘗試大企業(yè)專業(yè)化管理，他們突破傳統(tǒng)重點稅源戶的選擇方法，借鑒國際經(jīng)驗，采用綜合指標(biāo)，選定了130戶大企業(yè)作為試點，主要包括世界500強在無錫投資的企業(yè)、投資規(guī)模超過3000萬美元的企業(yè)、大型跨國公司在我國境內(nèi)投資兩個以上的關(guān)聯(lián)企業(yè)、在我國境外具有投資的外

16、商投資企業(yè)、與避稅港有聯(lián)系的較大規(guī)模的企業(yè)、特定行業(yè)的跨區(qū)域（國）性經(jīng)營企業(yè)等。     2、根據(jù)我國國情，設(shè)置我國大企業(yè)管理局職能     在設(shè)計大企業(yè)管理局的主要功能上，通常有全職能和有限職能兩種。（1）全職能是賦予大企業(yè)管理局全部的服務(wù)和管理功能，包括承擔(dān)申報表的接受和處理、審計、涉稅案件調(diào)查和起訴。這種方案可為納稅人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，減少納稅人在幾個稅務(wù)機構(gòu)奔波的不便。（2）有限職能的模式是不處理稅款征收，集中于為納稅人提供更好的服務(wù)。     大企業(yè)稅務(wù)管理的手段、模

17、式應(yīng)區(qū)分于其他企業(yè)，體現(xiàn)國際慣例，注重維護稅收主權(quán)。因為首先，大企業(yè)與其他企業(yè)的差異性，不僅表現(xiàn)在企業(yè)規(guī)模上，更重要的是反映在公司治理結(jié)構(gòu)和運作方式上。大企業(yè)往往會在融資數(shù)量與自有資金之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?，使資產(chǎn)與資本運作融合，這樣通常會產(chǎn)生資本弱化問題。這種由于融資利息而產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)扣除和列支，其結(jié)果是以減少稅收來達(dá)到增加資產(chǎn)的目的。這樣的稅收問題，往往是常規(guī)的稅務(wù)管理難以發(fā)現(xiàn)的。     其次，大企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，母公司與子公司之間的業(yè)務(wù)往來頻繁，往往利用轉(zhuǎn)讓定價或成本分?jǐn)倎磙D(zhuǎn)移利潤，規(guī)避納稅義務(wù)。比如，集團公司利用地區(qū)間的稅率和稅收政策的差異，通過采用

18、偏離市場正常價格的轉(zhuǎn)讓定價方法，高進低出或低進高出，來使整個企業(yè)集團稅負(fù)的時間和金額安排實現(xiàn)最優(yōu)化。而現(xiàn)行的征管模式，可能會產(chǎn)生信息不對稱現(xiàn)象，稅務(wù)機關(guān)難以及時發(fā)現(xiàn)大企業(yè)內(nèi)部較為隱蔽的避稅行為，影響征管工作質(zhì)量。     因此，應(yīng)當(dāng)把常規(guī)性的工作（如前臺工作）與復(fù)雜性工作（如國際稅收管理）有機結(jié)合起來，因地制宜地設(shè)置大企業(yè)管理局的管理職能。根據(jù)目前我國的實際情況，筆者認(rèn)為，要加強對大企業(yè)的管理，就應(yīng)該、也必須設(shè)立相應(yīng)的專業(yè)化管理機構(gòu)。而這一機構(gòu)的職能則應(yīng)該定位在以信息化建設(shè)為基礎(chǔ)，對企業(yè)運作進行實質(zhì)性監(jiān)控上，形成集日常征管、納稅評估、稅務(wù)審計、反避稅等于

19、一體的立體式管理方式。以集約式、專業(yè)化的管理來取代分散型、常規(guī)式管理帶來的"疏于管理、淡化責(zé)任"等問題。     3、依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立大企業(yè)管理智能化平臺     按戶管理、實現(xiàn)"管戶"與"管事"的有機結(jié)合，是大企業(yè)管理的主要方式。而要保證管理的質(zhì)量，必須要有相適應(yīng)的管理手段。因此，筆者建議，大企業(yè)管理應(yīng)充分依托計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打造智能化管理平臺，建立"一戶式"電子信息庫，全面掌握納稅實體的綜合信息，形成與企業(yè)運作相同步的信息流監(jiān)控，

20、加強對大企業(yè)的基礎(chǔ)管理，實現(xiàn)稅收征管能力的共享。     在實踐中，無錫市國稅局已經(jīng)在這方面進行了有益的探索，他們自行開發(fā)了"無錫市涉外大企業(yè)稅收分類管理一戶式信息系統(tǒng)"。在使用中，該系統(tǒng)顯示出了三個突出的優(yōu)勢：一是數(shù)據(jù)集中優(yōu)勢。這個系統(tǒng)涵蓋了稅務(wù)機關(guān)能夠采集到的大企業(yè)的各種信息數(shù)據(jù)，集成了CTAIS、反避稅軟件、所得稅軟件、出口退稅軟件等多個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，可以高效率地收集和占有信息，為加強基礎(chǔ)管理提供了依據(jù)，而且為分析、預(yù)測、監(jiān)控提供了一個強大的平臺。二是智能分析優(yōu)勢。這個電子平臺能夠?qū)Σ杉降男畔⑦M行自動處理、智能分析、增值利用。如

21、，能夠根據(jù)回歸性分析、時間序列分析等原理進行稅源預(yù)測與統(tǒng)計分析。對一些重要指標(biāo)（如稅收負(fù)擔(dān)率、行業(yè)利潤率）設(shè)計了警戒線，如果企業(yè)指標(biāo)突破警戒線，系統(tǒng)會自動以不同顏色提醒管理者注意，為稅源監(jiān)控提供了預(yù)警信息，為科學(xué)決策提供了參考依據(jù)。三是效率優(yōu)勢。由于通過計算機系統(tǒng)自動完成了大企業(yè)數(shù)據(jù)歸集和整理，大大節(jié)省了搜集信息的時間。如對大企業(yè)審計前的案頭準(zhǔn)備工作可以從原來的1到2天縮短為2個小時，極大提高了工作效率。這套信息系統(tǒng)的開發(fā)，為大企業(yè)實行動態(tài)管理提供了有效的手段，提高了數(shù)據(jù)的增值利用和共享的程度，較好的減少了稅務(wù)機關(guān)因信息不對稱而產(chǎn)生的管理不到位現(xiàn)象。    

22、60;4、建立行業(yè)稅收分析制度，加強大企業(yè)行業(yè)稅收管理     美國大中型企業(yè)管理機構(gòu)（LMSB）把大企業(yè)劃分為五個行業(yè)類型進行管理。他們的做法是：建立行業(yè)分析小組，按行業(yè)門類進行行業(yè)分析。實踐表明，這樣的行業(yè)化管理，不僅有助于建立起關(guān)于具體行業(yè)的一定層次的專門知識，提高工作效率，而且能夠使稅務(wù)機關(guān)集中精力，發(fā)現(xiàn)行業(yè)中特定的稅務(wù)遵從風(fēng)險，進行恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險評估，規(guī)避行業(yè)稅收風(fēng)險，做到行業(yè)中稅法實施的一致性，從而在稅務(wù)管理過程中，對具有行業(yè)共性的遵從問題的納稅人進行更為有效的溝通和管理。     在這方面，國內(nèi)的稅務(wù)機關(guān)也在嘗試和努力中。從無錫市國稅局的情況來看，他們將大企業(yè)按照分為鋼鐵、化工、商貿(mào)、紡織、服裝、飲食、汽車等近10個行業(yè)，并確定專人負(fù)責(zé)對其中的鋼