農(nóng)村土地退出路徑研究.docx

1、第20卷第5期中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)Vol.20No.52014年10月J.CENT.SOUTHUNIV(SOCIALSCIENCE)Oct.2014農(nóng)村土地退出路徑研究黃花(中共莆田市委黨校，福建莆田，351100)摘要：現(xiàn)行土地制度導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的低效率，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下的農(nóng)村土地功能變化，現(xiàn)行農(nóng)村土地征用制度對(duì)農(nóng)民利益造成的侵害，是本文探索對(duì)農(nóng)村土地退出路徑研究的立足點(diǎn)。影響農(nóng)民退出承包地的關(guān)鍵是對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能否讓農(nóng)民滿意。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面，應(yīng)就農(nóng)民退地的貨幣化補(bǔ)償和經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)償進(jìn)行設(shè)計(jì)考量，通過(guò)土地金融創(chuàng)新形成有效、持續(xù)和穩(wěn)定的農(nóng)地收益；

2、從宅基地使用權(quán)方面，應(yīng)就貨幣補(bǔ)償、住房置換、購(gòu)房補(bǔ)助進(jìn)行設(shè)計(jì)考量，并對(duì)退地農(nóng)民在就業(yè)、教育、住房和社會(huì)保障方面作出可持續(xù)發(fā)展保障安排。關(guān)鍵詞：農(nóng)地；宅基地；補(bǔ)償方式；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；保障中圖分類號(hào)：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723104(2014)05-0077-06收稿日期：2013-10-23；修回日期：2014-08-22基金項(xiàng)目：全國(guó)行政學(xué)院科研合作課題“新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化問(wèn)題的政治學(xué)思考”(13HZKT155)作者簡(jiǎn)介：黃花(1975-),女，福建芾田人，中共甬田市委黨校管理學(xué)教研室教授，主要研究方向：農(nóng)村土地制度城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)地向城鎮(zhèn)集聚的過(guò)程，是世界各國(guó)工業(yè)化

3、過(guò)程中必然經(jīng)歷的歷史階段。可以說(shuō)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是相伴而生，工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化促進(jìn)工業(yè)化。當(dāng)前我國(guó)正處在工業(yè)化的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的積極推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)擴(kuò)展需要占用部分農(nóng)地，即城市化和工業(yè)化需要一大部分農(nóng)民退出土地并向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。依據(jù)劉易斯模型和拉尼斯-費(fèi)景漢模型，城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過(guò)程是農(nóng)業(yè)部門(mén)邊際生產(chǎn)率和城鎮(zhèn)非農(nóng)部門(mén)邊際生產(chǎn)率逐漸趨同的過(guò)程，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)將在這一過(guò)程中逐漸消失。然而在我國(guó)，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)并沒(méi)有隨著大量的農(nóng)民退地進(jìn)城逐漸消失，反而日益強(qiáng)化，農(nóng)村與城市的差距越來(lái)越大。究其原因，國(guó)外理論的前提假設(shè)是“土地”和“資本”兩個(gè)基本生產(chǎn)要素能夠自由流動(dòng)，而這個(gè)前提假設(shè)目前

4、在我國(guó)尚未具備。因此，只有讓“土地”和“資本”這兩種要素充分流動(dòng)起來(lái)，才是破解我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根本。為此，文章將從土地要素優(yōu)化配置的視角出發(fā)，在保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村土地退出的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行專門(mén)探討。一、農(nóng)村土地退出的背景優(yōu)化資源配置是現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心范疇。在不同的社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，土地作為不可再生的資源，無(wú)論采取何種占有和分配形式，在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。在當(dāng)前現(xiàn)階段我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，首先應(yīng)當(dāng)了解我國(guó)現(xiàn)行土地制度、厘清農(nóng)村土地的功能，以便我們更好地分析農(nóng)民在制度選擇中的不同需求，為構(gòu)建以農(nóng)地退出為主的城鄉(xiāng)土地資源

5、配置模式提供必要條件。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確規(guī)定要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”;“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。2(一) 現(xiàn)行土地制度導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的低效率當(dāng)前我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)的法律依據(jù)主要是憲法物權(quán)法和農(nóng)村土地承包法的相關(guān)規(guī)定，這些法律都將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為“以家庭為基礎(chǔ)的，集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的成員權(quán)。然而在現(xiàn)實(shí)操作當(dāng)中，成員權(quán)并沒(méi)有被作為享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的依據(jù)，農(nóng)村土地往往以家庭人口數(shù)為基數(shù)，以戶為單位進(jìn)行配置。這

6、種做法實(shí)際上是對(duì)相關(guān)法律的誤解，再加上土地承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)“增人不增地，減人不減地”的一次性固化分配模式，伴隨著時(shí)間的推移、生產(chǎn)力的提高、農(nóng)村人口和勞動(dòng)力數(shù)量的變化，以及權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)等諸多因素發(fā)生改變，這種配置方式的弊端日益突顯。首78先，是分配方式不公平。在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織中，只要成員資格被確立，就應(yīng)當(dāng)具有與其他成員平等的承包本集體土地權(quán)利；相反，若是成員資格喪失，此項(xiàng)權(quán)利理應(yīng)消滅。由于成員資格是不斷變動(dòng)的，因而對(duì)集體土地享有的承包權(quán)利亦應(yīng)隨之變動(dòng)。而目前這種固化的分配模式，顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)成員平等地享有土地使用權(quán)。其次這種分配方式影響了農(nóng)村土地功能的實(shí)現(xiàn)。一方面，固化分配模式使喪失勞動(dòng)能力者和外

7、出務(wù)工者繼續(xù)享有承包權(quán)，很容易造成土地棄耕或攙荒;另一方面，新增成員的家庭又不能增加相應(yīng)的土地，從而容易致原有土地過(guò)度利用。這種人地矛盾必然造成農(nóng)地利用效率低下。（二）工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下的農(nóng)村土地功能變化對(duì)農(nóng)民而言，土地既是基本的生產(chǎn)資料，又是基本的社會(huì)保障；在當(dāng)前社會(huì)條件下農(nóng)村土地功能主要體現(xiàn)在：生存性功能。這是一項(xiàng)沿襲過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地的基本功能。通常表現(xiàn)為農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，擁有無(wú)償取得耕地使用權(quán)以及在土地上建房的權(quán)利。這項(xiàng)功能為農(nóng)民提供了收入的基本來(lái)源和生存的必要條件。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入來(lái)源的多元化，生存性功能日漸喪失。經(jīng)營(yíng)性功能。農(nóng)民可以積極

8、利用對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用和收益等各項(xiàng)權(quán)利，依據(jù)市場(chǎng)行情和自己意愿來(lái)選擇經(jīng)營(yíng)土地方式，以實(shí)現(xiàn)自身收益最大化。由于這項(xiàng)功能是以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式為前提條件，因此在現(xiàn)實(shí)中家庭分散、自給自足的經(jīng)營(yíng)方式并不利于提高農(nóng)地產(chǎn)出效率4】。保障性功能。當(dāng)前農(nóng)村缺乏相對(duì)有效的社會(huì)保障，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民卻又被排除在城市社會(huì)保障之外，農(nóng)地往往被視為農(nóng)民的最后保障，這是農(nóng)民向城市輸送剩余勞動(dòng)力之后，卻不甘心退出農(nóng)地的最根本緣由，因此農(nóng)地實(shí)際上更多地承擔(dān)著社會(huì)保障功能。欲提高農(nóng)民對(duì)土地功能性需求的層次，唯有讓農(nóng)民退出農(nóng)村土地、改善農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)性功能，弱化農(nóng)地的保障性功能，才能提高城鄉(xiāng)要素再配置水平。（三）現(xiàn)行農(nóng)

9、村土地征用制度對(duì)農(nóng)民利益造成侵害長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地征用時(shí)實(shí)行的是早期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的征地補(bǔ)償模式，這種模式給城市化帶來(lái)的低成本效益是以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的，其弊端日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：征地補(bǔ)償金額遠(yuǎn)離市場(chǎng)價(jià)值。現(xiàn)行農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)-般是按土地收益來(lái)計(jì)算的，補(bǔ)償價(jià)格只反映農(nóng)民喪失土地后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)損失,2014年第20卷第5期卻忽視了農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的預(yù)期收益。如果耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就顯得非常不合理，因?yàn)閱适恋氐霓r(nóng)民進(jìn)城后其生活成本隨之提高，又不能享受城鎮(zhèn)居民的各項(xiàng)福利待遇，無(wú)法維持原有的生活水平。同時(shí)，征地的補(bǔ)償金額通常依據(jù)較低的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放,而且因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，給農(nóng)民的補(bǔ)償金

10、額也表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性。征地程序不合理?，F(xiàn)行農(nóng)村土地征用實(shí)際上是一種政府行為，土地一經(jīng)征用，即變?yōu)閲?guó)家的土地，再由國(guó)家將其劃撥或出售給土地使用者。這種做法從一開(kāi)始就剝奪了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織與土地最終使用者直接進(jìn)行交易的權(quán)利。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)民權(quán)益無(wú)法得到保護(hù)，農(nóng)民福利受損，將影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此現(xiàn)行土地征用制度的不公平已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，面對(duì)日益增長(zhǎng)的建設(shè)用地需求和農(nóng)民土地維權(quán)意識(shí)的日漸強(qiáng)烈，對(duì)農(nóng)村土地退出路徑的探索具有深遠(yuǎn)意義。二、農(nóng)民退出土地的影響因素通常來(lái)說(shuō)，農(nóng)民退出土地是指在合適的條件下農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地的行為。影響農(nóng)民退出承包地的關(guān)鍵是對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償

11、是否合理，包括補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能否讓農(nóng)民滿意，其實(shí)質(zhì)上反映的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)性的決策行為。影響這個(gè)決策行為既有內(nèi)部因素，又有外部因素，前者決定著意愿受償方式的差異性,后者決定著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的水平。（-）內(nèi)部因素1. 農(nóng)民個(gè)體特征農(nóng)民的個(gè)體特征對(duì)農(nóng)民退出土地的意愿起著基礎(chǔ)性的作用，主要體現(xiàn)在農(nóng)民的性別、年齡、受教育程度等方面的不同。一般而言，男女性別差異將導(dǎo)致對(duì)土地認(rèn)知程度的不同，女性受思維謹(jǐn)慎、心態(tài)穩(wěn)重以及在家庭中的地位與角色等因素的影響，在意愿受償價(jià)格上的要求更高，以期獲得更多安全感，對(duì)非貨幣補(bǔ)償方式有更大偏好。而年齡較大的農(nóng)民因其思想觀念保守以及勞動(dòng)就業(yè)技能缺乏，對(duì)于被征地受償意愿程度不高，期

12、望受償價(jià)格較高。在補(bǔ)償方式上，青年人比中老年人更多偏向于獲得現(xiàn)金補(bǔ)償和接受勞動(dòng)就業(yè)技能培訓(xùn)等；中老年人往往更傾向于養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障等方式。此外，受教育程度是影響受償意愿的重要因素，農(nóng)民受教育程度越高非農(nóng)就業(yè)能力往往越強(qiáng)，其對(duì)于土地的依賴性相對(duì)較弱，更希望從土地上得到較高的補(bǔ)償，與那些對(duì)土地依賴性高的農(nóng)民相比更愿意退出農(nóng)地。2. 農(nóng)民家庭條件這也是影響農(nóng)民退出土地的重要因素，主要包括農(nóng)戶所擁有土地?cái)?shù)量、外出務(wù)工人數(shù)、經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源、贍養(yǎng)老人數(shù)量、撫養(yǎng)子女?dāng)?shù)量、城鎮(zhèn)購(gòu)房情況以及所擁有資源稟賦狀況等。不管所處的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度如何，農(nóng)戶擁有土地?cái)?shù)量越少，越具有土地退出意愿;農(nóng)戶贍養(yǎng)老人越多，越具有土

13、地退出意愿；在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)戶外出務(wù)工人數(shù)越多，非農(nóng)業(yè)收入在家庭收入中所占的比重越高，每畝農(nóng)地對(duì)其保障效用、就業(yè)效用等較小，越具有土地退出意愿；如果農(nóng)戶己經(jīng)在城鎮(zhèn)購(gòu)房，就越具有土地退出意愿；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)戶撫養(yǎng)子女越少，就越傾向于退出土地;農(nóng)戶家庭收入越高，就越傾向于退出土地。(-)外部因素1. 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)水平來(lái)看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)工業(yè)化城市化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，地理區(qū)位優(yōu)越，土地增值較快，農(nóng)民退地的意愿和受償價(jià)格也相對(duì)較高。不同社區(qū)經(jīng)濟(jì)條件水平對(duì)農(nóng)民征地的受償意愿也有重要影響。一般來(lái)說(shuō)，城中村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往高于城鄉(xiāng)結(jié)合部和中遠(yuǎn)郊地區(qū)，農(nóng)民

14、退地意愿和受償價(jià)格較高。在補(bǔ)償方式上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的被征地農(nóng)民可能傾向于接受貨幣補(bǔ)償方式，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的則更樂(lè)于接受就業(yè)保障、住房保障、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等方式。2. 區(qū)域制度發(fā)展情況政府的制度安排能力直接影響著農(nóng)村公共利益水平的實(shí)現(xiàn)程度，對(duì)退地意愿會(huì)產(chǎn)生明顯的影響。農(nóng)民在退地后對(duì)社會(huì)保障需求能否得以滿足將直接影響到農(nóng)民退地的意愿，區(qū)域社會(huì)保障制度越完善，在就業(yè)、住房、養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保障力度越大，農(nóng)民越樂(lè)于接受非貨幣性補(bǔ)償方式。此外，政府政務(wù)信息的公開(kāi)程度直接關(guān)系到農(nóng)民對(duì)被征地的知情權(quán)，在通常情況下，農(nóng)民在在被征地過(guò)程中所獲得的相關(guān)信息越充分,其對(duì)失去土地的抵制越小,退出土地的意愿也會(huì)越高

15、。3. 被征地塊的特征通常來(lái)說(shuō)，被征地前地塊對(duì)于農(nóng)民的效用越高，農(nóng)民對(duì)于該土地的依賴性越強(qiáng)，退地意愿標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)越高；而地理位置越偏，土地質(zhì)量越差，基礎(chǔ)設(shè)施越落后的，土地荒廢的可能性就越大，農(nóng)民退地的可能性也就越高。同時(shí)，被征地塊的用途也對(duì)農(nóng)民的受償意愿產(chǎn)生重要影響，被征地塊用于公共領(lǐng)域相較于用于商業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的傾向更高，征地的受償意愿標(biāo)準(zhǔn)也較低。另外，同類地塊被征用時(shí)的補(bǔ)償情況反映了被征地塊可能的補(bǔ)償水平，它們是農(nóng)民被征地受償意愿的參照，因此同類地塊被征地時(shí)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)越高，被征地塊的受償意愿也會(huì)越高兇。三、農(nóng)村土地退出的實(shí)施路徑在農(nóng)村人口中，新生代農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)趨于穩(wěn)定，且農(nóng)業(yè)耕作技

16、能逐漸下降、甚至喪失，他們雖然進(jìn)城定居的意愿最為強(qiáng)烈，但是放棄農(nóng)地的意愿并不高，這種貌似矛盾的現(xiàn)象意味著期望新生代農(nóng)民工主動(dòng)放棄農(nóng)地也是不切實(shí)際的。因此，我們必須加強(qiáng)城市公共管理體制的創(chuàng)新，破解農(nóng)民進(jìn)城的困境，提高新生代農(nóng)民工對(duì)城市的認(rèn)同感與歸屬感我國(guó)現(xiàn)行法律制度只是對(duì)農(nóng)民退出土地的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)作出原則性的規(guī)定，地方政府在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的政策,這些政策通常附帶著地方政府利用行政權(quán)力強(qiáng)力推進(jìn)的色彩，未必符合農(nóng)民意愿和節(jié)省交易成本，更不能為農(nóng)民自愿退出土地提供激勵(lì)的動(dòng)力。而從農(nóng)民對(duì)土地退出的潛在意愿來(lái)看，它是一種隱性需求，通常是由政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀和對(duì)未來(lái)發(fā)展規(guī)劃提出的，因此需要加以刺

17、激和引導(dǎo)。如何使農(nóng)民在自愿、有償?shù)那疤嵯拢e極從分散的、零碎化經(jīng)營(yíng)的土地上退出，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約化生產(chǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)，這是構(gòu)建農(nóng)民土地退出路徑的目標(biāo)，具體路徑設(shè)計(jì)包括農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出和宅基地使用權(quán)退出兩大機(jī)制氣(-)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的實(shí)施路徑農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體包括農(nóng)民擁有的水田、旱地、林地、自留地和自留山等。在自愿退出這些土地前，農(nóng)民最為關(guān)心的問(wèn)題就是對(duì)土地退出如何進(jìn)行補(bǔ)償。就目前情況來(lái)看，對(duì)農(nóng)民退出土地的補(bǔ)償金額主要是按照農(nóng)村第二輪土地承包期剩余年限和承包地年均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定，各個(gè)地方

18、通常是依據(jù)現(xiàn)時(shí)價(jià)格來(lái)確定土地退出的貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中貨幣存在貶值的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在通貨膨脹時(shí)期，該土地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往是低于土地的實(shí)際價(jià)值。因此，只有制定動(dòng)態(tài)、合理的土地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，才能讓農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償收益至少不低于承包地的實(shí)際價(jià)值。1. 制定動(dòng)態(tài)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在制定動(dòng)態(tài)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到土地作為稀缺資源的增值預(yù)期以及人民幣貶值預(yù)期這兩個(gè)因素，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少包含三方面的內(nèi)容：一是放棄土地期權(quán)獲得的貨幣性補(bǔ)償；二是承包地的增值溢價(jià)補(bǔ)償；三是對(duì)通貨膨脹降低貨幣價(jià)值的補(bǔ)償。這僅是農(nóng)民退地補(bǔ)償?shù)呢泿呕瘍?nèi)容。除此之外,還應(yīng)當(dāng)對(duì)退出承包地的經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償

19、內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)。經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償又可分為兩種情況：一是以土地入股，被征用土地的使用性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生改變的情況下，允許退地農(nóng)民優(yōu)先以土地入股參加對(duì)土地的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)農(nóng)民到新建的農(nóng)業(yè)企業(yè)里工作。二是以土地?fù)Q就業(yè)，被征用的土地使用性質(zhì)發(fā)生改變，原來(lái)的農(nóng)地變更為工業(yè)用地，使用該土地的企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為退地農(nóng)民提供合適的就業(yè)崗位。2. 建立動(dòng)態(tài)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)膶?shí)施機(jī)制土地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還必須充分考慮到農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)人的“理性預(yù)期”。如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能讓他們覺(jué)得退出土地給他們帶來(lái)比保留農(nóng)地更大的效用增量，他們將更有意愿選擇退出土地。因此，對(duì)農(nóng)民退地補(bǔ)償還必須考慮到如何保證農(nóng)民失地后能夠生存與發(fā)展，能夠充分地融入城鎮(zhèn)生

20、活，這應(yīng)當(dāng)是制定退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本尺度。分擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用的原則原本是“誰(shuí)受益誰(shuí)承擔(dān)”，但是考慮到農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的特性，在不改變農(nóng)地用途的前提下，若退地補(bǔ)償費(fèi)用完全由農(nóng)地退出的直接受益人來(lái)承擔(dān)，無(wú)論是農(nóng)戶所在的集體組織還是其他成員，或者企業(yè)，都是不切實(shí)際的。地方政府就目前的財(cái)政狀況與利益的權(quán)衡，也不愿意完全承擔(dān)費(fèi)用。按照當(dāng)前一些地方政策的規(guī)定，退地補(bǔ)償資金主要以貸款、財(cái)政投入資金、財(cái)政周轉(zhuǎn)資金等方式籌集，但這種資金來(lái)源是難以持續(xù)的。只有采用退地金融，通過(guò)貨幣、信貸、資本等向農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)投資的渠道，以農(nóng)業(yè)資本化的收益支付給農(nóng)民作為退地補(bǔ)償，才能真正建立起一種可持續(xù)的資金補(bǔ)償機(jī)制。其理由如下：第一，它將有

21、效地解決退地補(bǔ)償資金來(lái)源單一的問(wèn)題；第二，它能建立起農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期融資為一體的動(dòng)態(tài)、連續(xù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)金融體系，使退地農(nóng)民獲取一種持續(xù)、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)收益，分享土地的增值；第三，以租賃農(nóng)地的方式獲得穩(wěn)定、持續(xù)的租金，以便對(duì)退地農(nóng)民進(jìn)行定期補(bǔ)償。從長(zhǎng)期來(lái)看，采用這種做法還可以有效抵消貨幣貶值對(duì)退地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)挠绊憽Ｖ挥型ㄟ^(guò)土地金融創(chuàng)新，才能夠形成-種有效、持續(xù)和穩(wěn)定的農(nóng)地收益。（-）宅基地使用權(quán)退出的實(shí)施路徑通常而言，承包地是解決“勞有所得”的就業(yè)保障問(wèn)題，它能夠與人們勞動(dòng)相結(jié)合，形成一定的產(chǎn)出收益，其財(cái)產(chǎn)性功能是顯性的；而農(nóng)戶宅基地與承包地有所不同，宅基地解決的是“住有所居”的居住保障問(wèn)題，宅基

22、地主要用途在于農(nóng)民居住，其財(cái)產(chǎn)性功能是隱性的。由于宅基地不能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期收益，因此就不能籠統(tǒng)地用期權(quán)定價(jià)的方式確定它的價(jià)格，必須用新的角度進(jìn)行觀察和分析。1. 農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償?shù)姆绞睫r(nóng)民退出宅基地的補(bǔ)償方式可以采用貨幣補(bǔ)償、住房置換或購(gòu)房補(bǔ)助等多種形式，而且一般采用一次性補(bǔ)償（支付）方式。貨幣補(bǔ)償。位于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的農(nóng)村，如果農(nóng)民退出宅基地，就意味著其身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。由于這些地區(qū)通常屬于城郊地惜，區(qū)位優(yōu)勢(shì)比較明顯，土地的級(jí)差地租比較高，所以這些農(nóng)民對(duì)宅基地退出的意愿并不強(qiáng)烈，他們更期待政府在未來(lái)征用其土地，以取得更多的經(jīng)濟(jì)利益。住房置換。位于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)村，可按

23、照農(nóng)民是否愿意“轉(zhuǎn)戶”來(lái)確定宅基地退出的補(bǔ)償形式。如果農(nóng)民愿意退出原有宅基地，但又不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，就通過(guò)農(nóng)民新村建設(shè)規(guī)劃，以新房置換舊房，依托撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后的鄉(xiāng)所在地或中心村對(duì)這部分農(nóng)民進(jìn)行集中安置。住房置換的基本原則有：第一，新房建筑面積原則上不能小于舊房建筑面積；第二，新房的質(zhì)量應(yīng)高于舊房質(zhì)量；第三，賦給農(nóng)民新房全部的產(chǎn)權(quán)，允許自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。購(gòu)房補(bǔ)助。位于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)村，如果農(nóng)民既愿意退出宅基地又愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)民擬轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的實(shí)際情況確定發(fā)放購(gòu)房補(bǔ)助的額度，而且對(duì)于宅基地退出資本化收益部分應(yīng)當(dāng)直接補(bǔ)償農(nóng)民，作為農(nóng)民在城鎮(zhèn)的購(gòu)房補(bǔ)貼。2. 農(nóng)民宅基地退出補(bǔ)

24、償?shù)膶?shí)施機(jī)制無(wú)論農(nóng)民宅基地退出采取何種補(bǔ)償方式，關(guān)鍵一點(diǎn)就是要切實(shí)保障好農(nóng)民的利益，因此在實(shí)施宅基地退出過(guò)程中應(yīng)當(dāng)做到以下三點(diǎn):建立起農(nóng)民宅基地退出的資本性收益直接反哺于農(nóng)民的渠道；提高宅基地退出指標(biāo)交易的透明度，確保農(nóng)民對(duì)于整個(gè)交易的知情權(quán)，盡量減少不必要的中間環(huán)節(jié)，讓農(nóng)民能夠最大限度地分享到退地收益，使農(nóng)民退出宅基地的所得利益基本上符合其心理預(yù)期。在尊重農(nóng)戶意愿的前提下，要積極引導(dǎo)退地農(nóng)民向縣城中心和小城鎮(zhèn)就近轉(zhuǎn)移，以緩解大城市的人口壓力和規(guī)模負(fù)效應(yīng)，形成科學(xué)、合理的“三級(jí)”城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)于農(nóng)戶宅基地退出的公共服務(wù)力度，在對(duì)農(nóng)戶退出宅基地的“財(cái)產(chǎn)性”和“住房保障性”兩大功能進(jìn)

25、行合理補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，我們還必須看到農(nóng)村宅基地其他的功能，包括社會(huì)保障、文化認(rèn)同等，所以還應(yīng)該從構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系角度研究農(nóng)民退地后實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的保障機(jī)制，只有讓農(nóng)民切身感受到退出宅基地對(duì)自身有利，農(nóng)民才會(huì)自愿退出宅基地。I、農(nóng)民退地后的可持續(xù)發(fā)展保障農(nóng)民退地行為是緣于我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的需要，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，是政府的計(jì)劃行為。因而農(nóng)民退地后的生活安排自然應(yīng)當(dāng)由政府通過(guò)公共管理與政策給予解決7。我們可以將退地農(nóng)民按照是否愿意轉(zhuǎn)戶劃分為退地轉(zhuǎn)戶和退地未轉(zhuǎn)戶兩個(gè)群體，分別實(shí)施不同的可持續(xù)發(fā)展保障機(jī)制。(-)退地轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展保障對(duì)于退地后自愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民，地方政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)，構(gòu)建

26、由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同參與的可持續(xù)發(fā)展保障機(jī)制，確保這部分農(nóng)戶不因退地而降低自身的收入和生活水平。1. 就業(yè)保障面對(duì)城市嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)激烈的就業(yè)市場(chǎng)，退地農(nóng)民作為一個(gè)特殊群體，由于長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，文化水平偏低，勞動(dòng)技能單一，進(jìn)城求職的劣勢(shì)明顯，極易淪為社會(huì)底層。因此就業(yè)成了農(nóng)民退出土地后轉(zhuǎn)戶進(jìn)城面臨的首要問(wèn)題。政府必須優(yōu)化公共資源配置，廣開(kāi)就業(yè)渠道,創(chuàng)新服務(wù)舉措，為退地轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供一套穩(wěn)定就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。既要考慮其就業(yè)的難度，建立失業(yè)保險(xiǎn)，又要根據(jù)就業(yè)市場(chǎng)的需求，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育，增強(qiáng)他們自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力及對(duì)就業(yè)市場(chǎng)的適應(yīng)能力回。2. 教育保障政府應(yīng)增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投

27、入，確保經(jīng)費(fèi)來(lái)源，提高教育質(zhì)量，擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)人力資本的數(shù)量和質(zhì)量，從而有利于農(nóng)民進(jìn)城。鑒于當(dāng)前教育資源仍然是一種稀缺資源，政府應(yīng)當(dāng)重新統(tǒng)籌規(guī)劃基礎(chǔ)教育等社會(huì)公共資源發(fā)展適齡轉(zhuǎn)戶退地農(nóng)民的職.業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)。3.住房保障政府應(yīng)當(dāng)積極為進(jìn)城農(nóng)民提供務(wù)實(shí)的住房保障，在推進(jìn)城鎮(zhèn)住房置換制度建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于那些地理區(qū)位和建筑基礎(chǔ)條件相對(duì)較好的農(nóng)戶，可以實(shí)行住房置換制度，在進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民將其原來(lái)的住房置換為價(jià)值大體相當(dāng)、且具有完整產(chǎn)權(quán)的城鎮(zhèn)商品房。同時(shí)應(yīng)重點(diǎn)建立退地農(nóng)民的廉租房安置制度，將退地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)廉租房安置體系，以滿足退地農(nóng)民中較低收入群體的需求。4. 社會(huì)保障對(duì)于退地轉(zhuǎn)戶后低于

28、城鎮(zhèn)居民最低生活水平的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)他們轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，并由公共財(cái)政提供其生存所需的基本福利保障。這部分福利保障資金主要源于政府財(cái)政援助以及社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)的資金援助。經(jīng)濟(jì)情況好的區(qū)域，可以直接將進(jìn)城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，依法保障進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益。而對(duì)于退地轉(zhuǎn)戶后高于城鎮(zhèn)居民最低生活水平的農(nóng)民，可以建立國(guó)家保障與個(gè)人保障相結(jié)合的綜合社會(huì)保障體系。這部分農(nóng)民群體大多從事相對(duì)穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)，收入也比較高，農(nóng)村土地為其提供的保障功能已經(jīng)弱化。建立這部分人群保障制度的關(guān)鍵在于完善其自我保障功能，以減輕公共財(cái)政的壓力。此外，為了鼓勵(lì)農(nóng)民退地進(jìn)城轉(zhuǎn)戶，可以采取土地?fù)Q社保的形式，將城鄉(xiāng)居民納入社保體系中，確

29、保全民參保的實(shí)現(xiàn)，確保轉(zhuǎn)戶農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇；還可以采用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)入股的方式，來(lái)保障進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益，并逐步將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社保體系。(-)退地未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展保障農(nóng)民選擇退地不轉(zhuǎn)戶的方式，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民在保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份不變的前提下，將土地的占有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)交給集體經(jīng)濟(jì)組織，但依然擁有土地收益權(quán)和集體資產(chǎn)分配權(quán)。這主要是在一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好、產(chǎn)出效益較高的農(nóng)村，農(nóng)民希望自家的土地能夠規(guī)模流轉(zhuǎn)并且增加農(nóng)業(yè)收益，而非完全地退出土地、轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。因此，我們應(yīng)該尊重這部分農(nóng)民的意愿，允許他們?cè)诓晦D(zhuǎn)戶的前提下自愿退出土地。這樣既可以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，有可以發(fā)揮集體和

30、農(nóng)戶自身的力量，共同建立能夠有效規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制。農(nóng)民自愿退地后建立可持續(xù)發(fā)展保障的形式有三種：一是國(guó)家保障，即政府利用公共財(cái)政提供一系列的綜合保障措施，以滿足退地農(nóng)民基本的生存和發(fā)展的需求；二是集體保障，即村集體經(jīng)濟(jì)組織利用土地所有權(quán)收益，為退地農(nóng)民提供基本保障；三是自我保障，即通過(guò)為退地農(nóng)民提供豐富的金融工具和金融市場(chǎng)，使農(nóng)民的退地補(bǔ)償收益、退地集中流轉(zhuǎn)收益、以及其他個(gè)人收入能夠得到保值增值。對(duì)于農(nóng)民退地后收入低于本集體經(jīng)濟(jì)組織平均水平，或低于本地農(nóng)村最低收入標(biāo)準(zhǔn)的，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)尊重農(nóng)民不轉(zhuǎn)戶的意愿，并承擔(dān)該農(nóng)戶生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性福利保障。符合國(guó)家的相關(guān)政策的，應(yīng)

31、享受到相應(yīng)公共福利。但是集體必須承擔(dān)起該類退地農(nóng)民可持續(xù)生存與發(fā)展的最后保障。保障資金的來(lái)源可以于公共財(cái)政支持、社會(huì)募捐和救助等集體保障與國(guó)家保障相結(jié)合的方式。當(dāng)這些農(nóng)戶的條件發(fā)生改善，如未成年人成年后就業(yè)、適齡勞動(dòng)者穩(wěn)定就業(yè)等，即可82停止保障。采用這種集體經(jīng)濟(jì)組織為退地未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供基礎(chǔ)性保障的方式，其目的在于避免農(nóng)民退地之后的生活水平跌至本村集體最低生活水平以下。而若農(nóng)民退地后的收入水平高于城鎮(zhèn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)，則建議建立起個(gè)人保障與國(guó)家保障相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展保障體系，即鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在參加農(nóng)村社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民利用退地補(bǔ)償收入、經(jīng)營(yíng)性收入、工資性收入以及其他財(cái)產(chǎn)性收入，充分利用各種市

32、場(chǎng)金融工具，建立可持續(xù)發(fā)展基金，實(shí)現(xiàn)對(duì)未來(lái)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和自有資產(chǎn)的保值與增值4】。總之，農(nóng)民土地退出，實(shí)質(zhì)上是用其他途徑的保障功能置換出土地對(duì)農(nóng)民的保障功能，只有建立起比土地保障更好的保障體制，才能更好地保障退地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的需求，也才會(huì)有更多的農(nóng)民愿意退出土地。如果我們真正能夠在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中處理好農(nóng)村土地問(wèn)題，我國(guó)農(nóng)業(yè)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)就能夠健康發(fā)展，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)就能夠順利進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。參考文獻(xiàn)：1 劉偉，魏杰.發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)M.中國(guó)發(fā)展出版社，2002:165-167.2 中共中央國(guó)務(wù)院.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定EB/OL.3 杜文驕，任大鵬.農(nóng)村土地承包權(quán)退出的法理依據(jù)分析J.中國(guó)土地科學(xué),2011(12):16-21.4 吳康明.轉(zhuǎn)戶進(jìn)城農(nóng)民土地退出的影響因素和路徑研究一以重慶為例D.西南大學(xué),2011:10.5 黃花.我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度的主要問(wèn)題及改革思路J.科學(xué)社會(huì)主義,2010(1):125-128.6 林依標(biāo).被征地農(nóng)民差異性受償意愿研究以福建省為例D,福建農(nóng)林大學(xué),2010(5):116-117.7 鄭興明.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民退出機(jī)制研究D.福建農(nóng)林大學(xué),2012(3):97.ResearchonquittingpathofrurallandHUANGHua(PartySchoolofPut