建立健全自貿(mào)區(qū)權(quán)力清單的動態(tài)管理機制——以中國(河南)自由貿(mào)易試驗區(qū)為例.docx

1、建立健全自貿(mào)區(qū)權(quán)力清單的動態(tài)管理機制以中國（河南）自由貿(mào)易試驗區(qū)為例譚波（河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院河南鄭州450000）我國自由貿(mào)易試驗區(qū)己經(jīng)成為當(dāng)前權(quán)力下放與政策匯集的試驗田。作為權(quán)力集束化的一種顯性途徑，權(quán)力清單在各種行政區(qū)與功能區(qū)的權(quán)力配置中起到了一種昭彰顯明的獨有作用。自貿(mào)區(qū)權(quán)力清單的功能也于此方面顯露得一覽無余，但權(quán)力清單的日常清理成為當(dāng)下易受忽視的一大問題。2017年3月，在國發(fā)（2017）17號文件國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（河南）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知中，在“加快政府職能轉(zhuǎn)變”的“提高行政服務(wù)效能"部分，專門提出“河南省依法向自貿(mào)試驗區(qū)下放經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。完善行政部門權(quán)力清

2、單和責(zé)任清單，建立健全清單動態(tài)管理機制”。2017年9月，河南省人民政府下發(fā)豫政（2017）30號文件河南省人民政府關(guān)于中國（河南）自由貿(mào)易試驗區(qū)實施第一批省級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的決定，基本初步完成國務(wù)院上述文件的要求，但是需要關(guān)注的是國務(wù)院仍有的后半部分要求，即“建立健全清單動態(tài)管理機制”。一、權(quán)力清單動態(tài)管理的河南實踐權(quán)力清單就其性質(zhì)而言，實際上是法條的收集與匯編，只不過這種匯編不像法律匯編那樣，顯示出較為規(guī)則的外部形式與要求。但可以看到的是，各級政府及其職能部門的權(quán)力清單都被置于相應(yīng)的門戶網(wǎng)站的顯要位置，其重要性不言而喻。在豫政文（2016）43號中，河南省人民政府關(guān)于2015年度法治政府

3、建設(shè)情況的報告中，“積極推行權(quán)貴清單制度”部分并沒有涉及動態(tài)管理的問題；在2016年3月31日河南省人民政府關(guān)于印發(fā)河南省2016年度法治政府建設(shè)工作安排的通知中，“建立權(quán)力清單和責(zé)任清單動態(tài)調(diào)整機制"被首次明確提及；在豫發(fā)（2016）31號文件河南省法治政府建設(shè)實施方案（2016-2020）中，不僅提到大力推行權(quán)責(zé)清單并實行動態(tài)管理，而且提到了“制定權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理辦法”，“根據(jù)法律法規(guī)立改廢釋情況、機構(gòu)和職能調(diào)整情況等”，及時調(diào)整并向社會公布。這實際上等于確立了河南省在建設(shè)法治政府過程中于“權(quán)力清單動態(tài)管理”的問題上所應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)與舉措。從省級的權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理辦法來看，河南省目

4、前尚未制定。周邊其他省級政府（如湖北省等）有制定權(quán)力清單管理辦法的制度實踐。在河南省內(nèi)，目前各省轄市都先后制定了地方的權(quán)力清單動態(tài)管理辦法，比較早的如鄭州、開封、新鄉(xiāng)、安陽、焦作、濮陽、深河，但基本上都是以規(guī)范性文件的形式出臺。以濮陽市行政權(quán)力清單動態(tài)管理辦法（試行）為例，其權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整的內(nèi)容包括權(quán)力項目數(shù)量、權(quán)力名稱（含子項）、權(quán)力類型、實施機關(guān)、實施依據(jù)、運行流程、法定期限、承諾期限、收費依據(jù)、收費標(biāo)準(zhǔn)、承辦科室、辦理地點、聯(lián)系電話、監(jiān)督電話等相關(guān)內(nèi)容。其動態(tài)管理機制大體如表1。二、自貿(mào)區(qū)權(quán)力清單動態(tài)管理的特點分析就自貿(mào)區(qū)而言，其也陸續(xù)接受了河南省政府下放的相應(yīng)權(quán)力，如何展開相應(yīng)清單的

5、動態(tài)管理，是自貿(mào)區(qū)在未來的行政運作中必須關(guān)注和解決的問題。自貿(mào)區(qū)本身帶有國家性，其通常屬于國家層面的權(quán)力下放與制度配置，因此，需要下放的權(quán)力往往具有較高的宏展上蘋理論與尖共.2"X斗壩表1河南省濮陽市權(quán)力清單動態(tài)管理相應(yīng)部門及其職責(zé)具體部門負(fù)責(zé)內(nèi)容1市政府辦公室行政權(quán)力清單動態(tài)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和信息公開2市機構(gòu)編制部門行政權(quán)力清單動態(tài)管理的日常組織及調(diào)整事項的審核確認(rèn)3市政府法制部門行政權(quán)力的合法性審查、權(quán)力運行法制監(jiān)督及行政權(quán)力調(diào)整涉及政府規(guī)章和規(guī)范性文件審查修訂4市發(fā)改、財政部門行政權(quán)力中涉及收費事項的審查，規(guī)范權(quán)力運行中收費標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)5市行政服務(wù)中心行政權(quán)力行為規(guī)范、效能監(jiān)督6市

6、監(jiān)察部門對行政權(quán)力調(diào)整和運行情況進(jìn)行監(jiān)督和效能監(jiān)察，負(fù)責(zé)對行政權(quán)力運行違規(guī)違紀(jì)的行政行為進(jìn)行處理7市督查部門對行政權(quán)力公開運行的行政行為進(jìn)行督查8市行政權(quán)力行使單位本單位行政權(quán)力動態(tài)調(diào)整的報批實施及公開運行等工作規(guī)格，在中國（河南）自由貿(mào)易試驗區(qū)實施的第一批省級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限目錄中，下放的權(quán)力包括108項賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)管委會集中實施的省級行政許可事項、204項賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)管委會集中實施的省級行政處罰事項、57項下放自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)管委會或有關(guān)部門實施的省級職權(quán)事項（省級行政檢查事項、行政確認(rèn)事項和其他職權(quán)事項）和86項委托自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)管委會實施的省級職權(quán)事項

7、（包括省級行政檢查事項、行政確認(rèn)事項和其他職權(quán)事項）。自貿(mào)區(qū)在功能設(shè)計上具有共通性，其本身都是“以優(yōu)惠稅收和海關(guān)特殊監(jiān)管政策為主要手段，以貿(mào)易自由化、便利化為主要目的的多功能經(jīng)濟(jì)性特區(qū)”。但由于全國各地的自貿(mào)區(qū)在功能定位上各具差別，因此，在權(quán)力下放方面也各有側(cè)重。以河南自貿(mào)區(qū)為例，其功能定位便是“落實中央關(guān)于加快建設(shè)貫通南北、連接?xùn)|西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系的要求，著力建設(shè)服務(wù)于'一帶一路'建設(shè)的現(xiàn)代綜合交通樞紐”°而具體到每個片區(qū)而言，其定位亦不相同，需要各自不同的權(quán)力配置。以中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)的南沙片區(qū)為例，其非海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，重點探索體制機制創(chuàng)

8、新，而廣州南沙保稅港區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，則試點以貨物貿(mào)易便利化為主要內(nèi)容的制度創(chuàng)新。在廣州市人民政府向中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)南沙新區(qū)片區(qū)下放第一批市級管理權(quán)限的決定中，涉及的權(quán)力共計58項（見表2）o早在2015年7月29日，廣東省政府就公布了推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案，提出要建立自貿(mào)區(qū)按權(quán)責(zé)清單制度，并實行動態(tài)管理，強化運行監(jiān)管。針對上述“權(quán)力打包”的綜合特點，自貿(mào)區(qū)在進(jìn)行權(quán)力清單動態(tài)管理時需要進(jìn)行相應(yīng)的承接機制、程序設(shè)計，保證自貿(mào)區(qū)的權(quán)力清單的依法運行。在中國（河南）自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)中，都設(shè)有相應(yīng)的管委會，且都由相應(yīng)城市的副市長兼任。在這種前提下，相應(yīng)權(quán)力清單的動態(tài)管

9、理仍由相應(yīng)的市級機構(gòu)完成。三、自貿(mào)區(qū)權(quán)力清單管理制度構(gòu)想以河南省政府下放給自貿(mào)區(qū)的108項行政許可權(quán)力為例，其涉及河南省發(fā)展改革委、河南省公安廳、河南省國家安全廳、河南省財政廳、河南省人力資源社會保障廳、河南省國土資源廳、河南省環(huán)保廳、河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河南省交通運輸廳、河南省水利廳、河南省農(nóng)業(yè)廳、河南省林業(yè)廳、河南省商務(wù)廳、河南省衛(wèi)生計生委、河南省工商局、河南省質(zhì)監(jiān)局、河南省新聞出版廣電局、河南省旅游局、河南省食品藥品監(jiān)管局、河南省人防辦、河南省畜牧局、河南省文物局、河南省農(nóng)機局，在49個省政府職能部門占據(jù)將近一半。除一些不涉及政府職能管理的部門之外，其他事項一應(yīng)俱全式的下放方式實際上

10、相當(dāng)于再造了一級政府單位。這里的日常動態(tài)管理尤顯必要。農(nóng)改'。珅論。立尖2UIX斗期表2各部門下放權(quán)力表部門權(quán)力數(shù)廣州市林業(yè)和園林局2項廣州市商務(wù)委員會2項廣州市城市管理委員會2項廣州市工商局2項廣州市金融工作局2項廣州市政府3項廣州市民政局3項廣州市交通委員會3項廣州市水務(wù)局3項廣州市發(fā)改委4項廣州市公安局1項廣州市環(huán)保局1項廣州市國土資源和規(guī)劃委員會15項廣州市食品藥品監(jiān)督管理局8項廣州市住建委7項早在2015年11月，相臨的湖北省就出臺了行政權(quán)力清單管理辦法，其中雖然沒有明確提及“動態(tài)管理"的字眼，但從其法條內(nèi)容與精神來看，已是非常明顯?！坝蟹煞ㄒ?guī)和規(guī)章規(guī)定作為依據(jù)的

11、行政職權(quán)事項予以保留。沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)當(dāng)及時取消；確有必要保留的，依法提請制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章”。“雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)事項，應(yīng)當(dāng)提出取消或調(diào)整建議”。上述兩款內(nèi)容分別對權(quán)力清單的留存依據(jù)及調(diào)整機制做了明確的規(guī)定，思路清晰。該辦法的第十二條又明確了權(quán)力下放的路徑與內(nèi)容，除了有些權(quán)力必須由省級、市級或法律法規(guī)授權(quán)的組織行使外，其他權(quán)力一概要下放至縣級政府工作部門或一些被授權(quán)組織。這雖不是專門針對自貿(mào)區(qū)的制度規(guī)定，卻也在客觀上順應(yīng)了自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度發(fā)展趨勢，對于自貿(mào)區(qū)權(quán)力清單的

12、動態(tài)管理有著不小的啟示意義。所謂“動態(tài)管理”，實際上是指對行政權(quán)力事項動態(tài)調(diào)整、權(quán)力清單編制公布、行政權(quán)力規(guī)范運行等管理行為。動態(tài)調(diào)整包含取消、增加、變更、下放管理層級等方式，從管理實際來說，上述各種調(diào)整方式之間存在情形上的重合。以上述提及的行政許可為例，隨著全面深化改革與行政許可形勢的發(fā)展變化，很多行政許可權(quán)力清單事項可能不再有存在的必要，自由貿(mào)易試驗區(qū)更是首當(dāng)其沖。對于行政處罰而言，這次河南省自貿(mào)區(qū)也收獲了204項下放權(quán)力，涉及河南省發(fā)展改革委、河南省教育廳、河南省人力資源社會保障廳、河南省商務(wù)廳、河南省文化廳、河南省衛(wèi)生計生委、河南省工商局、河南省質(zhì)監(jiān)局、河南省新聞出版廣電局、河南省旅游

13、局、河南省食品藥品監(jiān)管局等11家部門，其中工商局占到94項，商務(wù)廳占到25項。這與自貿(mào)區(qū)本身的制度定位有很大的聯(lián)系。隨著未來地方立法在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等方面立法權(quán)的放開與拓展，這些領(lǐng)域的行政處罰事項也勢必經(jīng)歷較大的調(diào)整，這也是自貿(mào)區(qū)行政處罰權(quán)力發(fā)生調(diào)整的一大趨勢，具體地說，就是“通過完善上下聯(lián)動、密切配合的立法工作機制，推動實現(xiàn)地方立法需求與法律立改廢釋的良性互動"。從具體調(diào)整的流程來說，包括申請、審核、確認(rèn)、公布，這既是權(quán)力清單調(diào)整的程序要求，也是權(quán)力清單動態(tài)管理的組成部分，這其中包含了具體的時限要求，以及對步驟、環(huán)節(jié)的要求。機構(gòu)編制部門在其中起到重要的推進(jìn)和組織作用。當(dāng)然，對于具體

14、的操作方式而言，自貿(mào)區(qū)可以結(jié)合自身的優(yōu)勢，打造權(quán)力清單的“互聯(lián)網(wǎng)+"管理模式；對機構(gòu)編制部門而言，可以通過內(nèi)部的審核（可分內(nèi)審、一審、二審、歸檔等具體流程）步驟來進(jìn)行操控。當(dāng)然，對于自貿(mào)區(qū)權(quán)力清單調(diào)整更為重要的問題，其實在于行政權(quán)力是否真正按照權(quán)力清單的要求“照單全收”，做到“單外無權(quán)”，這種要求實際上是體現(xiàn)是否具備“清單意識”的最佳判斷標(biāo)準(zhǔn)。目前，各地尤其是基層地方對權(quán)力清單（下轉(zhuǎn)第9頁）宏農(nóng)片史理論與實戲2nIxq-J馴改革前沿，ReformFront外交、教育、醫(yī)療等都是政府理應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)。在以稅收作為主要收入來源的條件下，絕大多數(shù)公共服務(wù)應(yīng)該、也完全可以以稅收為支出來源。

15、若在提供服務(wù)時再另收費用，在邏輯上與建設(shè)服務(wù)型政府的宗旨就存在抵梧之處。按財政運行現(xiàn)狀，減少收費會給地方財政帶來較大壓力，這可通過轉(zhuǎn)移支付，特別是通過開征房產(chǎn)稅等方法解決。（二）減稅應(yīng)從降低流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)方面著手按照降低稅費的要求，同時也為開征房產(chǎn)稅預(yù)留地步，在減費的同時還需對現(xiàn)有稅種進(jìn)行降減。鑒于所得稅承載著調(diào)節(jié)收入分配的功能，在縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)、人際收入差距方面的作用不但不能削弱，甚至尚有待加強，因此，減稅應(yīng)在降低流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)方面著手。這與我國己經(jīng)推行的“營改增”政策意圖也是一致的。流轉(zhuǎn)稅的突出經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是稅負(fù)的可轉(zhuǎn)移性。法定稅負(fù)往往通過應(yīng)稅商品、勞務(wù)價格的上升而轉(zhuǎn)嫁給終端消費者。因此，流轉(zhuǎn)稅

16、減稅的最終獲益者也會是作為消費者的廣大民眾，使他們的可支配收入得以提升，消費能力得以加強。流轉(zhuǎn)稅的另一個重要經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是其所具有的“累退性”（該性質(zhì)同樣存在于收費中），一筆等量稅額所形成的負(fù)擔(dān)，對高收入者可能是微乎其微，而對低收入者就變得較為沉重。這種“累退性"與當(dāng)代社會的公平正義原則是相悖的。在稅收收入中降低流轉(zhuǎn)稅的比重，有利于增強稅收體系的公平性質(zhì)。降低流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)，也有利于提高整體經(jīng)濟(jì)的活力。減稅后可形成一個明顯的正向效應(yīng)鏈條，即減稅使民眾消費能力增強，進(jìn)而需求增加，進(jìn)而拉動企業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而使供需都步上一個新的臺階，從而又可促使整體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。,（三）降低稅費應(yīng)與開征房產(chǎn)稅聯(lián)合考

17、慮開征房產(chǎn)稅是加稅，表面看與減輕稅費的政策取向是背道而馳的。但按我國現(xiàn)有國情，開征房產(chǎn)稅不但勢在必行，而且還有利于收費制度的改革。一方面，隨著“營改增”的推進(jìn)，原來作為地方政府主體稅種的營業(yè)稅己經(jīng)消失，這種缺口亟需填補，而房產(chǎn)稅恰恰就是可以充任地方主體稅的理想稅種。因此。為完善我國稅收體系，為使地方政府的功能作用得到有效發(fā)揮，開征房產(chǎn)稅勢在必行。同時，收費制度改革的主要難點實際上就在于基層地方政府事權(quán)與財權(quán)的不匹配，特別是“營改增”后，基層地方政府對收費的依賴程度進(jìn)一步提高。開征房產(chǎn)稅可使地方政府獲得一個較為理想的財政收入來源，對收費的依賴必然會相應(yīng)降低。這樣，收費制度改革的難度將大大降低。從政策協(xié)調(diào)性的角度說，如果把減稅作為政策主方向，則開征房產(chǎn)稅也不能破壞這一大方向。在開征房產(chǎn)稅時，除做好與原有相關(guān)稅費的歸并外，同時更應(yīng)積極展開其他稅費項目的下調(diào)，在為房產(chǎn)稅順利出臺創(chuàng)作有利條件的同時，確保整體上形成降低稅費的最終效果。（上接