創(chuàng)新公租房投融資制度的探索與思考-

1、投融資問(wèn)題是制約公共租賃住房可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。由于公共租賃住房投資規(guī)模大、收益水平低、資金沉淀周期長(zhǎng),吸引投融資比較困難,需要采取多種措施加以解決。本文結(jié)合上海公共租賃住房制度的定位和特點(diǎn),介紹我們?cè)诮鉀Q公共租賃住房投融資問(wèn)題方面的探索,以及進(jìn)一步深化推進(jìn)公共租賃住房投融資制度創(chuàng)新的建議和思考。一、上海公共租賃住房制度的定位和特點(diǎn)2010年9月,上海市政府正式頒布本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見,標(biāo)志著上海已全面建立由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和動(dòng)遷安置房組成的分層次、多渠道、成系統(tǒng)的住房保障體系?？紤]到上海的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房已經(jīng)覆蓋了本地戶籍中低收入住房困難家庭,而且經(jīng)濟(jì)適

2、用住房實(shí)行“租售并舉”;因此,上海的公共租賃住房主要定位于解決青年職工、引進(jìn)人才和來(lái)滬務(wù)工人員的階段性居住困難。根據(jù)這一定位,上海在公共租賃住房制度設(shè)計(jì)上突出了六個(gè)特點(diǎn)。一是供應(yīng)對(duì)象不限本市戶籍。將住房保障覆蓋面從戶籍人口擴(kuò)大到有基本穩(wěn)定工作的城市常住人口。二是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不設(shè)收入線?？紤]到公共租賃住房面向青年職工、引進(jìn)人才和來(lái)滬務(wù)工人員,涉及人群廣、收入差異大,因此主要以在本市有穩(wěn)定就業(yè)、居住困難等作為申請(qǐng)條件,不設(shè)收入線。三是采取“政府支持、機(jī)構(gòu)運(yùn)作”的管理模式。政府通過(guò)投入部分資本金、以土地出讓金等作價(jià)入股、合理讓渡或不參與分配租賃收益,以及給予稅收、公用事業(yè)收費(fèi)優(yōu)惠等方式,支持發(fā)展一批公共

3、租賃住房專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu),采取市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施經(jīng)營(yíng)管理。四是只租不售,并實(shí)行有限期租賃。公共租賃住房著重解決階段性居住困難,主要通過(guò)租賃合同規(guī)范租賃行為,租賃合同期限一般不低于2年,符合條件的可續(xù)租,租賃總年限一般不超過(guò)6年。五是租賃價(jià)格按略低于市場(chǎng)租金水平確定。既體現(xiàn)一定的優(yōu)惠性,又保證運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)可持續(xù)經(jīng)營(yíng),形成與住房租賃市場(chǎng)良性互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。六是多渠道籌措房源,主要布局在市區(qū)中環(huán)線附近?？紤]到公共租賃住房供應(yīng)對(duì)象主要是上班族,因此房源主要布局在交通便利、配套完善的區(qū)域,不能太偏遠(yuǎn);在土地資源稀缺的情況下,綜合采用新建、配建、改建、收購(gòu)、代理經(jīng)租等多種方式籌措房源。二、上海解決公共租賃住房投融

4、資問(wèn)題的有關(guān)探索在研究建立公共租賃住房制度的過(guò)程中,投融資問(wèn)題引起了上海市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和思考,主要基于以下三方面原因:一是住房租售比價(jià)嚴(yán)重失衡,住房市場(chǎng)租賃和買賣的租售比價(jià)已達(dá)到1:400,中心城區(qū)更為突出,有的超過(guò)1: 500;租售比價(jià)失常,源于低利率,擴(kuò)大了房租與房?jī)r(jià)的差距,對(duì)于培育租賃市場(chǎng)的單位出租人十分不利。二是土地供應(yīng)相對(duì)不足,根據(jù)上海公共租賃住房的定位,其主要布局于中環(huán)線附近,而上海又是市域面積最小的直轄市,市區(qū)可供利用的存量土地更是十分稀少,動(dòng)遷等前期開發(fā)成本巨大。三是資金沉淀周期比較長(zhǎng),與重慶等兄弟省市不同,上海公共租賃住房實(shí)行“只租不售”,因此難以在短期內(nèi)回收投資,資

5、金沉淀至少10年。為了解決好公共租賃住房投融資問(wèn)題,在市領(lǐng)導(dǎo)牽頭下,上海市房管局會(huì)同相關(guān)政府部門、金融機(jī)構(gòu)和房地產(chǎn)企業(yè),進(jìn)行了一系列研究和探龐元上海市住房保障和房屋管理 局索,目前考慮從5方面著手,推進(jìn)公共租賃住房投融資。一是設(shè)法降低土地成本。由于上海市區(qū)土地供應(yīng)很少,動(dòng)遷居民住宅成本又特別高,因此公共租賃住房建設(shè)主要利用國(guó)有企業(yè)“退二進(jìn)三”騰出的土地。在2009年出臺(tái)關(guān)于單位租賃房建設(shè)和使用管理的試行意見基礎(chǔ)上,2010年9月,市政府出臺(tái)關(guān)于鼓勵(lì)本市國(guó)有企業(yè)利用存量工業(yè)用地建設(shè)保障性住房的若干意見,規(guī)定國(guó)有企業(yè)可以利用原有的工業(yè)用地,按照公共租賃住房和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目各占50%的模式實(shí)施開發(fā)建設(shè)。

6、這是一項(xiàng)政府和企業(yè)“雙贏”的制度設(shè)計(jì),通過(guò)調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性,可以降低公共租賃住房的土地成本。二是積極拓展低成本融資渠道。低成本融資渠道主要包括住房公積金、保險(xiǎn)資金、社保資金、企業(yè)年金等。這些資金在銀行存款利率非常低,投資公共租賃住房可以有效提高收益率。結(jié)合現(xiàn)有政策限制,目前上海已經(jīng)實(shí)施的低成本融資主要包括保險(xiǎn)資金和住房公積金兩塊,保險(xiǎn)公司主要以中長(zhǎng)期債權(quán)投資計(jì)劃的方式,向從事公共租賃住房建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的房地產(chǎn)企業(yè)提供融資;住房公積金則直接收購(gòu)部分建成的住宅房源作為公共租賃住房使用。三是由政府財(cái)政提供部分資本金和貼息。拓展公共租賃住房融資渠道,不等于政府不給予任何資金投入。公共租賃住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)獲得市場(chǎng)

7、化融資,需要以一定規(guī)模的資本金為基礎(chǔ),這些資本金需要政府出資注入。在租金收益無(wú)法全額支付融資利息的情況下,也需要政府對(duì)差額部分進(jìn)行補(bǔ)貼托底。目前,我們初步考慮,市區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同出資,向每個(gè)區(qū)縣公共租賃住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供一定規(guī)模的資本金;同時(shí),對(duì)于運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)租金收益不足以付息的部分,由財(cái)政給予一定的貼息。四是通過(guò)配建手段籌集房源和資金。2010年6月,上海市政府出臺(tái)經(jīng)濟(jì)適用住房配建暫行意見,規(guī)定今后凡新出讓土地用于開發(fā)建設(shè)商品住宅,均應(yīng)當(dāng)按照不低于建筑總面積5%的比例配建保障性住房;配建住房無(wú)法集中布局到樓幢或者單元的,可以上市轉(zhuǎn)讓,所得價(jià)款歸集到區(qū)縣政府指定的資金專戶,專項(xiàng)用于住房保障。我們考慮,

8、外環(huán)線外郊區(qū)的配建住房主要用于經(jīng)濟(jì)適用住房;外環(huán)線內(nèi)中心城區(qū)的配建住房主要用于公共租賃住房。五是鼓勵(lì)社會(huì)力量投資公共租賃住房。我們和一些房地產(chǎn)企業(yè)正在研究,選擇部分公共租賃住房項(xiàng)目,由房地產(chǎn)企業(yè)按照“長(zhǎng)期租賃、到期上市”的方式實(shí)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。即政府出讓土地,房地產(chǎn)企業(yè)投資建設(shè)住房,其中50%以上的房源在建成后10年或15年內(nèi)作為公共租賃住房使用,到期后可轉(zhuǎn)化為商品住房上市銷售。這也是一項(xiàng)政府與企業(yè)“雙贏”的制度設(shè)計(jì),政府獲得了一定期限的公共租賃住房“使用權(quán)”;對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)而言,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體向好的背景下,可以預(yù)期將來(lái)上市銷售時(shí)將會(huì)獲取較高的房屋增值收益。三、深化推進(jìn)公共租賃住房投融資制度創(chuàng)新的

9、幾點(diǎn)思考在研究探索過(guò)程中,我們感到,目前制約公共租賃住房投融資發(fā)展的制度壁壘還比較多,需要通過(guò)制度創(chuàng)新,進(jìn)一步拓展公共租賃住房投融資渠道。一是住房公積金增值收益的用途需要進(jìn)一步拓寬。目前,住房公積金本金結(jié)余資金可以用于向各類保障性住房提供貸款,但是增值收益的用途仍然僅限于收儲(chǔ)廉租住房實(shí)物配租房源。上海公積金個(gè)貸量比較大,因此本金結(jié)余很少,增值收益較多,收儲(chǔ)廉租房源后還有大量剩余,卻不能用于公共租賃住房投融資,只能存在銀行,利率不到3%。我們建議財(cái)政部門加強(qiáng)研究,將住房公積金增值收益的用途拓展到公共租賃住房等其他保障性住房品種。二是地方社?；鸷推髽I(yè)年金的用途需要進(jìn)一步拓寬。根據(jù)目前政策,地方社

10、?；鸷推髽I(yè)年金不能投資不動(dòng)產(chǎn)。上海社?；鹨?guī)模巨大,存在銀行利率不到2%,在高通脹背景下不斷貶值。2010年9月,保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法出臺(tái),已允許保險(xiǎn)資金以物權(quán)、股權(quán)、債權(quán)等多種形式投資不動(dòng)產(chǎn);社保基金和企業(yè)年金作為政策性保險(xiǎn)資金,也應(yīng)進(jìn)一步拓寬投資渠道,通過(guò)更豐富的投資組合實(shí)現(xiàn)更高的收益。公共租賃住房長(zhǎng)期租賃的特點(diǎn),與這些資金長(zhǎng)期投資 、北京市于2008年開始啟動(dòng)公共租賃住房建設(shè)。截至目前,已落實(shí)公共租賃房項(xiàng)目19個(gè),總建筑面積172萬(wàn)平方米,建成后可提供房源2.6萬(wàn)套,占公開配租配售保障房新開工量的30%。2011年,北京市將繼續(xù)加大公共租賃住房(含廉租住房供應(yīng)比例,力爭(zhēng)占到保障性

11、住房建設(shè)收購(gòu)總量的60%,保障性住房的租售比將達(dá)到3:2。一、公租房建設(shè)的主要特點(diǎn)北京市公共租賃住房建設(shè)和管理遵循政府組織、社會(huì)參與、統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、分步實(shí)施、積極穩(wěn)妥的原則,主要有以下3個(gè)特點(diǎn)。1.多渠道建設(shè)公共租賃住房一是市、區(qū)政府所屬公租房機(jī)構(gòu)組織建設(shè)收購(gòu),納入年度保障性住房建設(shè)計(jì)劃,并實(shí)行績(jī)效考核。二是各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)營(yíng)公共租賃住房,面向用工單位或園區(qū)就業(yè)人員出租。三是國(guó)有企業(yè)盤活存量土地,投資建設(shè)公共租賃住房。四是鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用存量建設(shè)用地建設(shè)租賃房,作為公共租賃住房的重要補(bǔ)充。2.高品質(zhì)建設(shè)公共租賃住房2010年7月22日,北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委會(huì)同市規(guī)劃委

12、等七部門聯(lián)合出臺(tái)了北京市公共租賃住房建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則(試行,使公共租賃住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)有了更加明確的規(guī)范。北京市公共租賃住房的建設(shè)目標(biāo)是“價(jià)格不高品質(zhì)高、面積不大功能全、占地不多環(huán)境美”。在規(guī)劃設(shè)計(jì)上,公租房將選擇在地質(zhì)條件安全可靠、交通便利、市政配套齊全或產(chǎn)業(yè)功能聚集區(qū)域,并將提高托幼、小學(xué)、社區(qū)醫(yī)療等配套標(biāo)準(zhǔn)。從2010年開工建設(shè)的19個(gè)項(xiàng)目來(lái)看,城市東、南、西、北,近、遠(yuǎn)郊區(qū)域均有分布,大多數(shù)項(xiàng)目周邊都有軌道交通或大型交通樞紐,屆時(shí)申請(qǐng)家庭可以根據(jù)自己的工作、生活需要選擇承租住收益穩(wěn)定的要求是完全契合的。三是中長(zhǎng)期企業(yè)債券的發(fā)行門檻需要降低。據(jù)我們了解,企業(yè)債券是成本最低的債權(quán)融資方式,比銀行貸款要低12個(gè)百分點(diǎn)。但目前企業(yè)發(fā)行債券的門檻比較高,必須連續(xù)3年盈利,且凈利潤(rùn)平均值不少于將發(fā)債券的一年利息。新組建的公共租賃住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以符合這些條件,由于盈利能力較弱,也無(wú)法獲得較高信用評(píng)級(jí)和優(yōu)惠利率。四是房地產(chǎn)投資信托基金(REITs制度需要抓緊建立。近兩年,天津等地在利用REITs支持保障性住房建設(shè)方面進(jìn)行了許多探索,上海一些金融機(jī)構(gòu)也與我們聯(lián)系,希望利用REITs拓展公共租賃住房投融資渠道。但由于現(xiàn)行制度限制,目前國(guó)內(nèi)發(fā)行的REITs產(chǎn)品幾乎都是債權(quán)型的,且主要面向特定機(jī)構(gòu)定向募資。債權(quán)型REITs的融