關于對江、浙地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的考察與思考

1、編者按:為認真貫徹黨的十六屆三中全會精神,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)加快 發(fā)展,自 11月 4日至 9日,由市委負責同志帶隊,市委政 研室、市農(nóng)委、社保局、國土局、民政局等單位負責同志 參加的考察團,赴江蘇無錫、浙江嘉興、湖州及所轄德清 縣就城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、失地農(nóng)民社會保障等問題進行了專 題考察調(diào)研。現(xiàn)將考察報告呈報市領導 ,以供參閱。關于對江、浙地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的考察與思考一、基本情況和主要經(jīng)驗近年來,江蘇、浙江兩省都把加快城鄉(xiāng)一體化作為城 鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略進行規(guī)劃和實施,取得了明顯 成效。 2002年,無錫市實現(xiàn) GDP1580.7億元,居全國大中 城市第十位。財政收入 200.9億元,人均 GD

2、P4415美元, 居全省首位,全國第六位。今年 1至 9月份,全市完成GDP1402.4億元,財政收入達 185.8億元,城鎮(zhèn)居民人均可 支配收入 8752元,農(nóng)民人均現(xiàn)金收入 5948元,主要經(jīng)濟 指標保持了高位增長。嘉興市是國務院批準的 “ 長三角 ” 地區(qū)先行規(guī)劃、先行 發(fā)展的十五個城市之一。 2002年 GDP 達 706億,財政收入 67億元,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 11500元,農(nóng)民人均現(xiàn) 金收入 5532元。湖州市 2002年實現(xiàn) GDP422.5億元,財政收入 38億 元,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 11388元,農(nóng)民人均純收入 5052元,提前七年實現(xiàn)了總體小康。他們在促進城鄉(xiāng)一

3、體化發(fā)展方面,主要做法和經(jīng)驗 是:1、政府組織發(fā)動江、浙兩省城鄉(xiāng)一體化工作起步早,力度大。 2001年,江蘇省召開全省城市工作會議,在全省掀起了新一輪 城市化熱潮。浙江省也制定了全省城市化發(fā)展綱要,出臺 了若干政策意見。無錫、嘉興、湖州市各級黨委政府通過 全委會、經(jīng)濟工作會議、專題研討會等各種形式,抓統(tǒng)一 思想、抓規(guī)劃制定、抓政策落實、抓組織協(xié)調(diào)。無錫市把“ 加快城市化進程、規(guī)劃建設特大城市 ” 作為重大戰(zhàn)略舉措來 抓,組織專門力量開展 “ 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、統(tǒng) 籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展形態(tài) ” 三個戰(zhàn)略性課題研究,圍繞建設 “ 大而 強、富而美 ” 的現(xiàn)代化城市,近兩年城市規(guī)劃起點之高、資

4、金投入之多、建設規(guī)模之大、建設速度之快都是前所未有 的。嘉興市成立了城鄉(xiāng)一體化工作領導小組,制定了城 鄉(xiāng)一體化發(fā)展綱要,提出城鄉(xiāng)之間 “ 空間布局、基礎設 施、勞動就業(yè)和社會保障、經(jīng)濟社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境 ” 等六 個方面的一體化發(fā)展目標,并成為城鄉(xiāng)各級干群的廣泛共 識。湖州市制定城市化發(fā)展綱要,提出 “ 極化中心城 市,積極發(fā)展中小城市,擇優(yōu)培育中心城鎮(zhèn),適度發(fā)展一 般城鎮(zhèn),形成布局合理、功能互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域城市 格局 ” 的總體目標,城鄉(xiāng)一體化建設正在整體推進。2、制定規(guī)劃牽動這次考察的無錫、嘉興、湖州等城市都把做好城鄉(xiāng)一 體化規(guī)劃作為政府的最大責任,充分發(fā)揮規(guī)劃在城鄉(xiāng)一體 化進程中的

5、“ 牽動 ” 作用。無錫市引進國內(nèi)外優(yōu)秀設計單位參 與城市規(guī)劃論證和城市規(guī)劃方案設計,確定了 “ 南拓北展、 東聯(lián)西優(yōu) ” 的城市發(fā)展方向和 “ 七片一帶 ” 的城市總體布局;調(diào)整優(yōu)化了市域城鎮(zhèn)發(fā)展體系;立足于撤并小鎮(zhèn)、重組弱 鎮(zhèn)、做大做強中心鎮(zhèn),逐步構(gòu)筑由一個城市中心,兩個副 中心城市和若干個重點中心鎮(zhèn)組成的城鎮(zhèn)體系框架。嘉興 市著眼全市 3915平方公里,編制和實施新一輪城市總體規(guī) 劃和市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,構(gòu)筑以市區(qū)為中心, “ 一主多副、 功能互補 ” 的網(wǎng)絡型大城市框架,形成以建成區(qū)為核心,周 邊多個衛(wèi)星鎮(zhèn)為組團的中心城市,以縣城為核心的現(xiàn)代化 中小城市,建設一批具有較高水平的中心鎮(zhèn),城

6、市化水平 以平均每年兩個百分點速度上升。3、政策創(chuàng)新推動以政策創(chuàng)新作為推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心,在土地 利用和管理、失地農(nóng)民社會保障方面,實行統(tǒng)一征地、統(tǒng) 一安置,是這些地方的共同特點。統(tǒng)一征地,即由市統(tǒng)一征地辦公室,直接承擔市直管 區(qū)的統(tǒng)一征地工作,凡是在該區(qū)域內(nèi)的征地項目,都由市 統(tǒng)一征地辦公室一家受理、一家辦理,直接與農(nóng)村集體組 織簽訂征地協(xié)議。對用地單位承諾三包(即包工作、包資 金、包時間的同時,又給他們約法三章,即不得自行測 量、不得自行調(diào)查、不得自行協(xié)商,從而大大地規(guī)范了征地行為。 在征地補償費用上 ,無錫市明確由土地補償費、 安置補償費、地上附屬物和青苗補償費三部分組成。其中 土

7、地補償費的 80%和安置補償費 (平均每人 2.3萬元 ,直接 劃入社?；?作為失地農(nóng)民養(yǎng)老基金來源;土地補償費 的 20%歸村集體組織,地上附屬物及青苗補償費歸農(nóng)民個人 所有。針對 征地成本增加 ,嘉興市通過整合工業(yè)和商業(yè)用 地,在工業(yè)園區(qū)與城鎮(zhèn)結(jié)合部尋找合適的地塊進行商業(yè)開 發(fā),以土地經(jīng)營收益反哺工業(yè)用地的資金不足,并結(jié)合鄉(xiāng) 鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整,歸并整合小而散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū),提高 土地利用率。對城市規(guī)劃區(qū)外農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn),他們也進行 了探索和規(guī)范:一是在適用范圍上,將集體建設用地流轉(zhuǎn) 主要設定在工業(yè)園區(qū)和有長期穩(wěn)定收入來源的重大基礎設 施建設等項目,嚴禁使用集體土地進行商貿(mào)、房地產(chǎn)開

8、發(fā);二是在流轉(zhuǎn)形式上,允許 “ 初次流轉(zhuǎn) ” 和 “ 再次流轉(zhuǎn) ” 。如 湖州市規(guī)定,集體建設用地使用權(quán)可以讓與、租賃、作價 入股、置換等形式在所有者與使用者之間的集體土地一級 市場進行,也可以依照使用合同的約定,在使用者之間的 集體土地二級市場中流轉(zhuǎn),并允許抵押融資。三是在土地收益分配上,強調(diào)在 “ 再次流轉(zhuǎn) ” 時,土地收益歸原農(nóng)村集體 經(jīng)濟組織所有。統(tǒng)一安置, 即讓失地農(nóng)民 “ 養(yǎng)老有保險、就業(yè)有技能、 資產(chǎn)有股份 ” 。 無錫市對土地被征用的農(nóng)民,根據(jù)不同對 象,采取不同做法加以保障:一是對男滿 50歲、女滿 40歲以上的農(nóng)民納入政府保養(yǎng)范圍,每月領取 229元保養(yǎng) 金;二是對男年滿

9、16 至 50歲、女年滿 16至 40歲的農(nóng) 民,納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險范圍;有計劃地對青壯年 農(nóng)民進行職業(yè)技能培訓 , 用人單位同意接收的,本人愿意, 可申請確認就業(yè)安置,將劃入社保的安置補償費相應折算 成城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險費的繳費年限,直接與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老 保險接軌。無錫市還在江陰、宜興等市(縣、區(qū)開展村 級集體經(jīng)濟股份合作制改革的試點工作,把村級集體資產(chǎn) 量化到人,讓農(nóng)民成為集體經(jīng)濟組織的股東,參與集體經(jīng) 濟收入的分配。嘉興市為失地農(nóng)民統(tǒng)一繳納養(yǎng)老保險統(tǒng)籌 費,征地時在農(nóng)村勞動年限滿兩年為其繳納一年的社會保 險統(tǒng)籌費,繳費年限最高為 15年。對未就業(yè)的失地人員, 按月或一次性發(fā)放 24個月

10、的生活補助和醫(yī)療包干費,每人 每月 150元,并免費培訓,推薦就業(yè);對男滿 60歲、女滿50歲的失地農(nóng)民,按月領取 398元養(yǎng)老金。湖州市下發(fā)了 建立市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障制度的通知,明確 規(guī)定 “ 2003年 1月 1日后因土地征用而農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民應參加 基本生活保障制度, 1992 年 8月 26日至 2002年 12月 31日之間的被征地農(nóng)民可自愿參加生活補助制度 ” ,還開始試 點,把通過流通環(huán)節(jié)的間接補貼改為對農(nóng)民的直接補貼, 基本解決了全市失地農(nóng)民的社會保障問題,也為統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 發(fā)展奠定了基礎。二、相關啟示及對我市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的建議如何以城市化為龍頭,以工業(yè)化為支撐,深化城鄉(xiāng)一

11、體化配套改革,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會相互融合發(fā)展,無錫、 嘉興、湖州的做法提供了有益的啟示,也使我們明確了我 市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路和工作方向。 1、加速城鄉(xiāng)一體化是新一輪發(fā)展的必然選擇。城鄉(xiāng)一體化是指在生產(chǎn)力、城市化水平發(fā)展到一定階 段,城市與農(nóng)村逐步實現(xiàn)結(jié)合,以城帶鄉(xiāng),以鄉(xiāng)補城,城 鄉(xiāng)互為資源,互為市場,互相服務,最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、 社會、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市一體化的實質(zhì)是消除 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代物質(zhì)文明與精神文明。江、浙兩省的實踐表明,加速城鄉(xiāng)一體化,是貫徹黨的十 六屆三中全會精神,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面建設小康社會、率先 基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然選擇,是新時期解決 “ 三農(nóng)

12、 ” 問題的重 要途徑,也是進一步提升城市綜合競爭力的重要舉措,是 一條成功的發(fā)展之路。貫徹全會精神,學習江、浙經(jīng)驗, 緊密聯(lián)系我市實際, 把加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為我市經(jīng)濟 社會新一輪發(fā)展的突破口,順時應勢推進城鄉(xiāng)一體化進 程, 十分有必要。當前,蕪湖發(fā)展正進入一個關鍵時期。一方面經(jīng)濟全 球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化進程加快,特別是 “ 長三角 ” 經(jīng)濟的大 幅提速為我們帶來了新一輪發(fā)展的機遇,也使我們面臨競 爭和挑戰(zhàn)。 在新一輪發(fā)展中明確建設一個什么樣的蕪湖, 是擺在我們面前需要迫切解決的問題。 這兩年我市初步形 成了較為明顯的交通優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢,初步具備了較好的 產(chǎn)業(yè)基礎和發(fā)展環(huán)境,經(jīng)濟持續(xù)快速健

13、康發(fā)展,但總體上 發(fā)展有失平衡,城鄉(xiāng)居民在收入、生活、教育、社會保障 等方面的差距很大。尤其是與江浙地區(qū)相比,縣域經(jīng)濟薄 弱問題十分突出。如無錫、嘉興這些地區(qū)所轄縣均進入全 國綜合實力百強縣,都是該地區(qū)的小康縣,各縣人均 GDP 、城鄉(xiāng)居民生活水平較為接近。而統(tǒng)籌我市城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展, 客觀上要求我們虛心學習、借鑒江浙地區(qū)經(jīng)驗, 樹立全 面、協(xié)調(diào)的科學發(fā)展觀,用區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的眼光、用 世界的眼光,進一步加快城市化進程,努力實現(xiàn)蕪湖城鄉(xiāng) 一體的可持續(xù)發(fā)展,塑造城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展,共同繁榮 的 “ 大蕪湖 ” 的嶄新形象。2、推進我市城鄉(xiāng)一體化的基礎條件基本具備。經(jīng)過近些年的發(fā)展,我市整個城市形態(tài)

14、已經(jīng)和正在發(fā) 生根本性變化:城市化水平已達 38%,綜合實力明顯增強。 根據(jù)國內(nèi)外城市化發(fā)展的一般經(jīng)驗,我市已進入城鄉(xiāng)加速 融合、快速發(fā)展的關鍵階段。 2002年全市實現(xiàn) GDP245億 元,財政收入 34.5億元。今年 1至 9月實現(xiàn) GDP196億 元,財政收入 35億元,為推進城鄉(xiāng)一體化進程奠定了物質(zhì) 基礎;城市形象明顯提升, “ 十橫四縱 ” 的市區(qū)交通網(wǎng)絡初步 形成,以市區(qū)為中心、各縣城為副中心的快速通道即將建 成。建設全國衛(wèi)生先進城市、全國園林綠化先進城市、全 國優(yōu)秀旅游城市、全國環(huán)境綜合整治優(yōu)秀城市和全國文明 城市,使城市面貌發(fā)生根本性變化,蕪湖已成為最適宜人 居住創(chuàng)業(yè)的城市之一

15、;我市戶籍制度改革已邁出了實質(zhì)性步伐,隨著一些配套政策的陸續(xù)出臺,農(nóng)村變城市、農(nóng)民 變市民的各項政策 “ 門檻 ” 將被削平。這一切都表明,我市推 進城鄉(xiāng)一體化的時機已經(jīng)成熟。3、加快城鄉(xiāng)一體化,必須從實際出發(fā),因地制宜,尋 求突破。 從無錫、嘉興和湖州的實踐上看,加速城鄉(xiāng)一體 化,既要靠經(jīng)濟實力,更要靠政策創(chuàng)新。沒有一定的經(jīng)濟 實力,缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,城鄉(xiāng)雙向、聯(lián)動發(fā)展就會受到限 制,保護好農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民利益就會落空。無錫、嘉 興基礎好、實力雄厚,有利于實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策,給農(nóng) 民更多的實惠。與他們相比,我市發(fā)展基礎相對薄弱,縣 域經(jīng)濟發(fā)展的差距大,在加速城鄉(xiāng)一體化過程中必須從實 際出發(fā),因

16、地制宜,不能生吞活剝,應 根據(jù)自身不同發(fā)展 階段,選擇不同的主攻方向,重點突破, 逐步走出一條符 合我市特點的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路。在實施過程中,要把 圍繞建立和完善城鄉(xiāng)之間人才、勞動力、資金、信息、技 術(shù)、土地等要素的自由流動的政策,進行大膽探索和實 踐。當前,我們要充分總結(jié)農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán) 流轉(zhuǎn)試點的經(jīng)驗,深入分析和解決存在的問題,積極探索 集體土地所有者主體及主體實現(xiàn)形式;建立健全保障體系，確保被流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的長遠利益；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用 地。要借鑒江浙地區(qū)的經(jīng)驗，探索建立“土地換社?！钡?征地新機制。 4、加快城鄉(xiāng)一體化，必須統(tǒng)一認識，加強領導，創(chuàng)新 機制。這是無錫、嘉興等地推進城

17、鄉(xiāng)一體化進程的重要指 導思想和成功經(jīng)驗。對我市來說，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化要以深 化認識為切入點，加強領導，組織落實，強化宣傳，進一 步提高各級領導和城鄉(xiāng)居民對城鄉(xiāng)一體化工作重要性、艱 巨性和緊迫性的認識，形成全社會關心、支持和參與城鄉(xiāng) 一體化工作的氛圍；要組織力量，加強對城鄉(xiāng)一體化課題 的調(diào)研論證。要建立和完善城鄉(xiāng)一體化工作領導、工作機 構(gòu)，形成“主要領導親自抓、分管領導具體抓、政府各部門 齊抓共管”的工作局面；以創(chuàng)新機制、完善政策為重點，積 極探索、改革完善現(xiàn)行管理體制、政策體系與財政投向政 策，盡快形成有利于城鄉(xiāng)一體化的管理體系、政策與財政 支持體系。要深化戶籍管理制度改革，研究出臺相關配套 改

18、革措施，逐步消除依附在戶籍上的社保、就業(yè)、計劃生 育、服役退伍、文化教育等城鄉(xiāng)差別政策。要加大財政對 城鄉(xiāng)一體化工作的支持，在交通網(wǎng)絡建設、城鄉(xiāng)教育事業(yè) 11 發(fā)展及城鄉(xiāng)社保體系建設上加大投入；全面創(chuàng)新投融資體 系，建立多元化投融資渠道，籌措建設資金；按照“三個 集中”優(yōu)化土地資源配置，推動城鄉(xiāng)一體化進程。 5、加快城鄉(xiāng)一體化必須突出重點，有序推進。一要規(guī) 一要規(guī) 劃一體化。 劃一體化。按照城鄉(xiāng)一體化的理念，著眼于全市 3317 平方 公里，統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟、社會、文化等各項事業(yè)的空間布 局；高起點、高標準、高水平地做好新一輪城市總體規(guī)劃 及各項控制性規(guī)劃、專項規(guī)劃，建立覆蓋全市、層次清 晰、目標明確、管理有序的現(xiàn)代化城市規(guī)劃體系。二要基 二要基 礎設施一體化。 礎設施一體化 。 把交通一體化作為推進城鄉(xiāng)一體化的突破 口，加快建設步伐，盡快形成內(nèi)外銜接、城鄉(xiāng)互通、方便 快捷的交通網(wǎng)絡。同時，按照城市服務設施的標準，加快 城鄉(xiāng)一體化的供水、燃氣等基礎設施建設步伐。三要經(jīng)濟 三要經(jīng)濟 一體化。 一體化 。 以提高城市綜合競爭力為著力點，促進三大產(chǎn)業(yè) 在城鄉(xiāng)的廣泛融合，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟共同繁榮。中心城 市要努