關(guān)于《土地管理法》中的“公共利益”條款立法模式研究

1、關(guān)于土地管理法中的“公共利益”條款立法模式研究    論文關(guān)鍵詞：公共利益概括式列舉式模糊式 論文摘要：目前其他國(guó)家和地區(qū)關(guān)于公共利益的立法模式主要有三種:概括式、列舉式、模糊式。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借鑒行政許可法、行政訴訟法的立法經(jīng)驗(yàn),通過(guò)概括、列舉、加排除的立法模式,對(duì)土地征收中的公益用地事項(xiàng)做出比較清晰的規(guī)定。 2004年3月14日,十屆全國(guó)人大第二次會(huì)議針對(duì)憲法原第十條第3款,通過(guò)了憲法修正案第二十條,該條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?004年3月14日修憲后,全國(guó)人大常委會(huì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員

2、會(huì)關(guān)于修改中華人民共和國(guó)土地管理法的決定將土地管理法第2條第4款修改為:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?#160; 隨后2007年3月16日,十屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)物權(quán)法,其中第42條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！币陨现袊?guó)的憲法、法律雖然規(guī)定了土地征收的公益目的性,然而卻對(duì)公共利益的內(nèi)涵、范圍未作任何說(shuō)明。法律的不明確性無(wú)法回應(yīng)實(shí)踐對(duì)土地公益征收制度的殷切期待,導(dǎo)致政府肆意解釋公共利益、在土地征收行為中濫用行政權(quán)力,造成集體土地所有人權(quán)利受損、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)

3、權(quán)頻遭侵害,引發(fā)社會(huì)矛盾和糾紛、破壞和諧社會(huì)建設(shè)。  公共利益在征收實(shí)踐中的解釋泛化不利于行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù),不利于耕地保護(hù),不利于征地制度改革和城市化進(jìn)程的健康推進(jìn)。因而公共利益亟需具體化,在法律上對(duì)公益內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定刻不容緩。  一、國(guó)外的立法模式  目前其他國(guó)家和地區(qū)關(guān)于公共利益的立法模式主要有兩種:概括式、模糊式。概括式是指在憲法或土地征收等法律中,僅原則性地規(guī)定征收必須符合公共利益目的性,對(duì)公共利益的概念內(nèi)涵或公益用地的內(nèi)容范圍未作詳細(xì)描述的立法模式。這類(lèi)對(duì)公共利益進(jìn)行概括式立法的國(guó)家一般都有議會(huì)決議或法院判例對(duì)公共利益作出界定,有界定公共利益的完善

4、法律機(jī)制,也有較為成熟的私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)機(jī)制。美國(guó)、法國(guó)、加拿大等國(guó)屬于這一類(lèi)型。值得注意的是該列舉還設(shè)置了兜底條款。  模糊式是指既沒(méi)有在法律中明確規(guī)定公共利益的概念和內(nèi)容,也沒(méi)有相關(guān)的公共利益認(rèn)定及私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)機(jī)制的規(guī)定。采用這類(lèi)模式的國(guó)家往往由行政權(quán)主體在土地征收等情形中對(duì)公共利益作專(zhuān)斷的認(rèn)定,行政主體的解釋權(quán)限易被濫用。這類(lèi)國(guó)家有中國(guó)、俄羅斯。  二、我國(guó)可采取的模式概括和列舉  相結(jié)合的立法模式既可克服列舉式的固化,保持法律的發(fā)展性,又可克服概括式的不確定性,使法律規(guī)定能夠操作,是較合適的、成熟的立法模式。我國(guó)信托法和公共事業(yè)測(cè)繪法中已有關(guān)于公共利益事項(xiàng)的列

5、舉規(guī)定,如我國(guó)信托法第6條規(guī)定“為了下列公共利益之一而設(shè)立的信托,屬于公益信托:(一)救濟(jì)貧困;(二):救濟(jì)災(zāi)民;(三)扶助殘疾人;(四)發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè);(五)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè);(六)發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè),維護(hù)生態(tài)環(huán)境;(七)發(fā)展其他社會(huì)公益事業(yè)?！睋?jù)此,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借鑒行政許可法、行政訴訟法的立法經(jīng)驗(yàn),通過(guò)概括、列舉、加排除的立法模式,對(duì)土地征收中的公益用地事項(xiàng)做出比較清晰的規(guī)定。  筆者認(rèn)為,可以對(duì)土地管理法作出修訂,在該法第2條第4款“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”之后增加如下三款內(nèi)容:  第5款,“公共利益是指全

6、體社會(huì)成員都可直接享受到的利益和福祉?！?#160; 第6款,“公共事業(yè)用地包括:(一)軍事用地及其他國(guó)防建設(shè)用地(二)國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地(三)能源、交通用地,如煤礦、鐵路、機(jī)場(chǎng)、碼頭、橋梁及附屬設(shè)施用地(四)公共設(shè)施用地,如水、電、油、氣管道及其附屬設(shè)施用地等(五)國(guó)家重點(diǎn)工程用地,如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等(六)公益及福利事業(yè)用地,如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等(七)水利、環(huán)保用地,如水庫(kù)、防護(hù)林、綠地等用地(八)其他公益事業(yè)用地?！?#160;第7款,“商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地不屬于公共事業(yè)用地,征收不得違反法律的禁止性規(guī)定?！边@樣,通過(guò)概括、列舉、排除,能夠在一定程度上對(duì)土地征收中的公共利

7、益具體化,做出可以適用到個(gè)案的解釋。  但是公共利益畢竟是一個(gè)不斷變化且內(nèi)涵不斷擴(kuò)充的一個(gè)的概念范疇,法律無(wú)法窮盡公益用地的種類(lèi),在具體的征收語(yǔ)境中判斷公益性會(huì)更復(fù)雜。因而,設(shè)定判斷土地征收公益性的標(biāo)準(zhǔn)也就顯得尤為急迫和必要了。  就具體的公共利益內(nèi)涵與范疇,除了法律現(xiàn)有規(guī)定之外,我們是否可以在羅列一些通用性的界定標(biāo)準(zhǔn)與范疇比如公用臨時(shí)用地、群眾群體集體活動(dòng)用地;自由正義,平等和諧互利原則等呢,這樣是否會(huì)更好的維護(hù)群眾利益,同時(shí)又更好的保障了被征收或征用單位或個(gè)人的合法權(quán)益呢?  既然是法無(wú)全能,事無(wú)全括,我們就應(yīng)當(dāng)在立法設(shè)計(jì)上特別是具體立法條款立法模式上,做更加深入的學(xué)習(xí)、論證、研究、實(shí)踐與探討,從而真正實(shí)現(xiàn)立法為民,有法可依,法無(wú)惡法,全面有效科學(xué)的中國(guó)社會(huì)主義法制宗旨。  參考文獻(xiàn):      你可能感興趣的論文    · 我國(guó)城市周邊地區(qū)土地管理中出現(xiàn)的問(wèn)題及對(duì)策· 城郊結(jié)合部土地利用