人大制度的民主程序建設(shè)

1、人大制度的民主程序建設(shè)    黨的十六提出建設(shè)社會(huì)主義政治文明的目標(biāo)。政治文明的主要內(nèi)容是政治制度，而在各項(xiàng)民主制度建設(shè)中，很多學(xué)者對(duì)于程序民主給予了較多關(guān)注。請(qǐng)您談?wù)剬?duì)這一問題的認(rèn)識(shí)。近年來，程序民主不僅受到很多學(xué)者的關(guān)注，而且越來越為社會(huì)各界所重視。民主首先是一種國(guó)家形態(tài)，它不僅有自身的本質(zhì)內(nèi)容，也有自身的有效形式，是內(nèi)容和形式的統(tǒng)一體。民主的程序制度具有十分重要的意義，其原因在于民主制度的兩重性。一方面，民主是國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，表明權(quán)力的來源和權(quán)力的結(jié)構(gòu)，也就是人們常說的實(shí)體民主；另一方面，民主是國(guó)家權(quán)力的過程，表明權(quán)力的實(shí)現(xiàn)途徑，也就是人們常說的程

2、序民主。實(shí)體民主與程序民主相互聯(lián)系、相互作用，不可分割。實(shí)體民主決定程序民主，只有民主國(guó)家才需要民主程序。反過來，程序民主保障實(shí)體民主，國(guó)家權(quán)力只有嚴(yán)格經(jīng)過各個(gè)民主程序，才能真正實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利和意志。在我國(guó)社會(huì)主義民主發(fā)展的較早階段，對(duì)程序民主的重要性還沒有深刻的認(rèn)識(shí)，程序民主發(fā)展相對(duì)滯后，結(jié)果又影響了實(shí)體民主，導(dǎo)致因個(gè)人專斷而破壞民主的情況。因此，在實(shí)體民主得到發(fā)展和鞏固之后，對(duì)程序民主也就是民主程序的制度化問題，我們應(yīng)當(dāng)給予更多的關(guān)注，通過發(fā)展程序民主來確保實(shí)體民主的鞏固和發(fā)展。民主程序的法制建設(shè)在當(dāng)前政治文明建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)處于什么地位？進(jìn)入新世紀(jì)以來，發(fā)展社會(huì)主義民主、建設(shè)社會(huì)主義政治文明

3、的任務(wù)，更加多的集中在具體的民主制度方面。既要使實(shí)體民主制度化，也要使程序民主制度化。通過制度特別是法制來實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的本質(zhì)。正因?yàn)榇?，十六大?qiáng)調(diào)：“要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化?！敝挥兄贫然?、規(guī)范化、程序化的社會(huì)主義民主，才能真正實(shí)現(xiàn)由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民所決定的路線、方針、政策，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變。在民主政治的制度建設(shè)中，關(guān)鍵是要加強(qiáng)民主程序的制度建設(shè)。這也是民主發(fā)展的一般要求。民主的制度化，除了對(duì)民主實(shí)質(zhì)的規(guī)定之外，說到底，就是民主過程的形式即程序的制度化。著名的美國(guó)學(xué)者羅伯特·達(dá)爾把“對(duì)議程的最終控制”，作為

4、民主過程的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之一，而所謂“議程的控制”，即：“惟有成員可以決定議程如何進(jìn)行，處理哪些內(nèi)容”。在他看來，大型民主國(guó)家需要的政治制度中，凡是涉及過程的制度，都包括成員對(duì)“議程的控制”。他甚至提出用“程序民主”來代替美國(guó)現(xiàn)有的民主制度。這也表明，沒有規(guī)定程序的民主是不可能存在的，民主程序與民主權(quán)利同在。從實(shí)踐的角度看，相對(duì)于規(guī)定社會(huì)主義民主實(shí)質(zhì)的制度和法律而言，我國(guó)民主政治程序方面的制度和法律建設(shè)的現(xiàn)狀如何呢？從實(shí)踐的角度看，我國(guó)民主政治程序方面的制度和法律還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠健全，這方面的工作還很薄弱。在目前已有的法律中，題名為“程序法”的法律只有兩部海事訴訟程序法和締結(jié)條約程序法，而這兩部法律又與絕

5、大多數(shù)人民群眾行使民主權(quán)利、參與政治生活沒有多少關(guān)系。不僅如此，其它一些帶有較多程序條款的法律，也大都與人民群眾參與國(guó)家政治生活甚至人民代表在人民代表大會(huì)的工作聯(lián)系不甚密切。而沒有可操作的民主，人民群眾又怎么能具體的當(dāng)家作主？所以，民主程序制度建設(shè)長(zhǎng)期滯后的狀況大大影響了社會(huì)主義民主的實(shí)質(zhì)的實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)民主程序的制度建設(shè)不僅勢(shì)在必行，而且迫在眉睫，是當(dāng)前社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重中之重。民主程序的法制建設(shè)對(duì)于人大制度的建設(shè)而言，有著什么樣的重要意義？社會(huì)主義民主的根本制度是人民代表大會(huì)制度，因此，所謂社會(huì)主義民主的制度建設(shè)，根本的就是人民代表大會(huì)的制度建設(shè)。社會(huì)主義民主程序的制度建設(shè)，根本的

6、也就是人民代表大會(huì)工作的程序制度建設(shè)。在這方面，應(yīng)當(dāng)說，近年來已經(jīng)有了很大的進(jìn)步。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是一些法律已經(jīng)對(duì)人民代表大會(huì)工作的程序作了規(guī)定，其中最重要的是立法法中特別寫明了立法的程序。二是全國(guó)人大及其常委會(huì)、省級(jí)地方人大及其常委會(huì)都制定了相應(yīng)的議事規(guī)則。但是，人民代表大會(huì)制度本身的程序制度在總體上仍然是很不完善的。這種不完善主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先是人民代表大會(huì)活動(dòng)的程序沒有法律規(guī)定。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)單一制的大國(guó)，沒有關(guān)于統(tǒng)一的權(quán)力機(jī)關(guān)的活動(dòng)的程序法，人民群眾實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的途徑就得不到法律保障，這既不利于中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也不利于從根本上鞏固國(guó)家的國(guó)體和政體。其次，對(duì)于普通公民怎樣

7、參與政治生活，尤其是參與各級(jí)政權(quán)的活動(dòng)也沒有程序法予以保障。而離開了全體公民對(duì)政治生活的參與，人民代表大會(huì)就成了“空中樓閣”。完善黨對(duì)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的程序人民代表大會(huì)制度的程序民主問題，涉及3個(gè)相互聯(lián)系的重要方面，即共產(chǎn)黨對(duì)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)程序、人民代表大會(huì)本身的運(yùn)行程序、人民代表在人大閉會(huì)期間履行職責(zé)的程序。鑒于我國(guó)社會(huì)主義民主的本質(zhì)和我國(guó)的政黨制度，探討人民代表大會(huì)的程序制度建設(shè)，有必要從完善黨對(duì)人大實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的程序開始。是的。應(yīng)當(dāng)從黨執(zhí)政的高度來認(rèn)識(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會(huì)的問題。在法律上規(guī)定黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)程序，是鞏固黨的執(zhí)政地位的一個(gè)重要措施。在這方面，還有大量的工作需要做。比如，黨章關(guān)于

8、黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)是政治、思想、組織方面對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，就有必要在憲法中予以規(guī)定。又比如，十二大以來黨的歷次全國(guó)代表大會(huì)都強(qiáng)調(diào)黨必須在憲法和法律的范圍里活動(dòng)，這個(gè)觀點(diǎn)不僅應(yīng)當(dāng)寫進(jìn)憲法，而且應(yīng)當(dāng)予以具體化。黨領(lǐng)導(dǎo)民主政治活動(dòng)的程序制度化、法律化，是人民代表大會(huì)活動(dòng)程序制度的基本前提。黨對(duì)國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)程序該如何完善？完善黨對(duì)國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)程序，是政治體制改革的一個(gè)重大課題，內(nèi)容深而廣，這里只能就完善黨對(duì)人民代表大會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)的程序談一點(diǎn)初步的看法。我認(rèn)為，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的過程，就是黨通過人民代表大會(huì)把自己的路線、方針、政策轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的法律、制度和人大的決定、決議的過程。在這方面，程序已經(jīng)逐步規(guī)范，但

9、尚需進(jìn)一步法律化。現(xiàn)在已經(jīng)有了立法法以及地方人大的立法條例，但是，對(duì)如何進(jìn)行重大問題作出決定，卻還沒有規(guī)定的程序，而決定、決議對(duì)于規(guī)范國(guó)家的政治生活有著重要的意義。黨委的意圖如果通過法定的程序成為人大的決議，然后要求“一府兩院”去實(shí)施，就能夠獲得更廣大人民的支持。我們注意到，近年來在黨對(duì)國(guó)家的組織領(lǐng)導(dǎo)方面出現(xiàn)了一些新情況，在此，請(qǐng)您談?wù)匋h對(duì)國(guó)家的組織領(lǐng)導(dǎo)程序該如何完善？完善黨對(duì)國(guó)家的組織領(lǐng)導(dǎo)程序同樣是一個(gè)大課題，這里只能就黨通過什么程序使自己的干部成為國(guó)家機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人的問題談一點(diǎn)。在這方面，雖然也有了一定的規(guī)則，但還需要進(jìn)一步具體化，尤其是在地方各級(jí)。比如向人大推薦擬任的干部人選，如果第一次沒

10、有通過，第二次推薦時(shí)能不能像第一次那樣簡(jiǎn)單地重復(fù)？如果被再次否定，黨內(nèi)已經(jīng)規(guī)定不能再次提名，但法律上還沒有予以規(guī)定，而在國(guó)家政治生活中，黨內(nèi)的文件是不能用于政權(quán)的。這些程序的完善與否，將直接關(guān)系到人大作用能否有效發(fā)揮，必須予以重視。加強(qiáng)人民代表大會(huì)運(yùn)行程序的制度建設(shè)人民代表大會(huì)的運(yùn)行程序，集中體現(xiàn)了人民群眾當(dāng)家作主的程序。健全人大運(yùn)行程序，是一項(xiàng)關(guān)系到人民群眾能否在黨的領(lǐng)導(dǎo)下真正掌握國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)性工程。您認(rèn)為，我國(guó)人大的運(yùn)行程序主要存在哪些問題？主要是沒有以法律來規(guī)定人大的議事程序。憲法規(guī)定的人民代表大會(huì)制度從原則上保證了人民享有決定國(guó)家事務(wù)的權(quán)力，也從根本的程序上規(guī)定了人民群眾通過選舉人民

11、代表來代表他們行使民主權(quán)力。但是，除了選舉每屆國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人和負(fù)責(zé)人、通過人大和“一府兩院”以及計(jì)劃、財(cái)政部門的工作報(bào)告等重要事項(xiàng)外，還有哪些事務(wù)應(yīng)當(dāng)由人民代表通過人大會(huì)議的何種程序來決定，在法律上是不夠具體的。全國(guó)人大和省級(jí)人大雖有議事規(guī)則，卻沒有上升為法律，因此，健全人民代表大會(huì)的運(yùn)行程序，雖然包含著需要進(jìn)一步完善議事、決策的范圍、內(nèi)容、方式、順序等問題，但當(dāng)務(wù)之急是使已有的規(guī)則法律化。議事規(guī)則與法律之間存在著根本的差別：規(guī)則只是對(duì)內(nèi)有效的，外部無法監(jiān)督?？梢哉f所有的議事規(guī)則都沒有也不可能規(guī)定如果違背了議事規(guī)則將承擔(dān)什么法律責(zé)任。而將議事規(guī)則上升為程序法，則是從全體公民的范圍來規(guī)定人民代

12、表大會(huì)必須遵循的程序，公民可以據(jù)此監(jiān)督人民代表大會(huì)，才是真正從全體人民當(dāng)家作主的高度實(shí)現(xiàn)民主與法治。加強(qiáng)人民代表大會(huì)運(yùn)行程序的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)注意什么問題？加強(qiáng)人民代表大會(huì)運(yùn)行程序的制度建設(shè)涉及的面極為廣泛，需要專門加以研究，但從實(shí)踐的情況來看，有兩項(xiàng)原則是必需遵循的：第一，程序制度本身的公開性原則。民主政治即公眾政治，民主政治的程序是由公眾制定的，也要由公眾實(shí)施和公眾來監(jiān)督，因此，必須在公眾中廣而告之，使公眾廣而知之，照而辦之。只有少數(shù)人知道，這程序就不是民主政治的程序。這條原則，涉及民主政治的本質(zhì)，絕對(duì)不能動(dòng)搖，在政治生活中要堅(jiān)決執(zhí)行?，F(xiàn)在有的地方、部門習(xí)慣于“捂蓋子”、“暗箱操作”，原因之一

13、是一些干部對(duì)這條原則的無知和蔑視。加強(qiáng)程序制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的法律中明確規(guī)定對(duì)此類違法之事、之人依法嚴(yán)懲的條款。第二，執(zhí)行程序“不容靈活”的原則。在社會(huì)政治生活中，任何個(gè)人或團(tuán)體，尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)，無論是作為還是不作為，只要違反了法律制度，都是不允許的。比如民主選舉中，對(duì)候選人的提名程序要進(jìn)一步對(duì)保證人民代表提名進(jìn)入大會(huì)討論和表決方面作具體規(guī)定。凡是符合規(guī)定人數(shù)的代表提名，每一級(jí)、每一屆、每一次人民代表大會(huì)的主席團(tuán)，都應(yīng)當(dāng)將之列入大會(huì)的法定程序，決不允許泥牛入海般地“溶解”掉，要把這種“不作為”視為違法，制定具體的糾正制度和法律處罰條款。唯有使程序具體化、法律化，并且明確規(guī)定處罰條款，程序的落

14、實(shí)才有保證。健全人大代表在閉會(huì)期間履行職責(zé)的程序人民代表大會(huì)制度不僅包括人民代表大會(huì)舉行期間各項(xiàng)工作的運(yùn)行制度，還包括人民代表在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間履行職責(zé)的制度。那么請(qǐng)問任教授，當(dāng)前人大代表在人代會(huì)閉會(huì)期間履行職責(zé)主要存在哪些問題？我認(rèn)為，當(dāng)前人大代表在人代會(huì)閉會(huì)期間履行職責(zé)中主要存在的仍然是程序問題。代表法對(duì)代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)的權(quán)力、方式以及與原選舉單位、選民的聯(lián)系作了規(guī)定，但對(duì)代表通過什么程序來行使權(quán)力卻沒有具體的規(guī)定。從實(shí)踐的情況看，人民代表在閉會(huì)期間履行職責(zé)沒有相應(yīng)的程序制度，也就不可能真正履行人民代表的職權(quán)。由于人民代表不能完整地行使人民所賦予的權(quán)力，從直接的層面上看，這容易造成人大閉會(huì)期間人大常委會(huì)以及人大機(jī)關(guān)與人民群眾之間中斷聯(lián)系。而更嚴(yán)重的問題是對(duì)人民當(dāng)家作主這個(gè)社會(huì)主義民主真諦的損傷：如果選民在選出自己的代表以后，就與代表不發(fā)生關(guān)系，代表無需隨時(shí)隨地向選民負(fù)責(zé)，選民甚至不知道“誰是我的代表”，又如何通過代表真正地參與政治生活以實(shí)現(xiàn)民主呢？所以，以法律的形式規(guī)定人民代表在人大閉會(huì)期間的活動(dòng)程序，也是人民代表大會(huì)制度建設(shè)在程序上的一個(gè)重要方面。應(yīng)當(dāng)怎樣解決這個(gè)問題？