新農(nóng)村建設(shè)中城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)的初探

1、新農(nóng)村建設(shè)中城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)的初探         09-04-10 15:58:00     編輯：studa20                       作者：畢翠紅孫永健孫春峰摘 要：土地是人類活動(dòng)的基本載體, 土地資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，建設(shè)社會(huì)主

2、義新農(nóng)村與土地管理密切相關(guān)。地籍是土地的戶口。地籍管理不僅是國(guó)家行政管理的重要內(nèi)容，也是國(guó)家土地管理的基礎(chǔ)性工作，搞好地籍管理對(duì)于合理的利用有限的國(guó)土資源，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。本文從我國(guó)的地籍建設(shè)的歷史和現(xiàn)狀出發(fā)，闡述了城鄉(xiāng)地籍一體化建設(shè)的必要性，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)進(jìn)行了初步探討，并給出了相應(yīng)的對(duì)策建議。 關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；地籍；城鄉(xiāng)一體化。 隨著土地使用制度改革的深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)日趨融合以及對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)管理逐漸加強(qiáng)，對(duì)地籍管理提出了城鄉(xiāng)地籍一體化管理的要求。根據(jù)地籍管理“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要，我國(guó)將在年前開展第二次全國(guó)土地調(diào)查，基

3、本建立土地統(tǒng)一調(diào)查制度；全面、準(zhǔn)確掌握全國(guó)土地?cái)?shù)據(jù)，建立城鄉(xiāng)一體化、四級(jí)（國(guó)家、省、市、縣）聯(lián)網(wǎng)互通的土地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)；城鎮(zhèn)地籍調(diào)查覆蓋率達(dá)到以上，村莊地籍調(diào)查覆蓋率達(dá)到。在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的今天，如何抓住新農(nóng)村建設(shè)的契機(jī)建設(shè)城鄉(xiāng)一體化地籍，以促進(jìn)農(nóng)村健康發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化，對(duì)搞好地籍管理工作，有效地利用有限的國(guó)土資源，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。 1、我國(guó)地籍建設(shè)的現(xiàn)狀 我國(guó)目前的地籍管理實(shí)際上被人為的分成了兩塊。城鎮(zhèn)地籍管理注重資產(chǎn)管理主要是完成地籍調(diào)查、土地登記、變更調(diào)查及相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)等工作，管理的范圍主要是建成區(qū)國(guó)有土地，包括建制鎮(zhèn)和獨(dú)立工礦。農(nóng)村的地籍管理則偏重資源管理主要是土地利

4、用現(xiàn)狀管理，主要是管理土地的利用情況和集體土地權(quán)屬狀況、完成地類變更，統(tǒng)計(jì)等工作。目前城鎮(zhèn)地籍的主要管理模式：按市區(qū)（縣)街道街坊宗地面狀圖斑對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行組織和管理，管理單元為街坊；農(nóng)村地籍管理主要方式：按市區(qū)（縣)鄉(xiāng)（鎮(zhèn))村面狀圖斑對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行組織和管理，管理單元為行政村2。由于受技術(shù)條件的限制，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)地籍和農(nóng)村地籍多年來(lái)實(shí)際上按照不同的體系分別進(jìn)行操作，實(shí)施的是城鄉(xiāng)分割的地籍管理。1987年中華人民共和國(guó)土地管理法的頒布和土地管理部門的成立，使得城鄉(xiāng)地籍一體化建設(shè)有了基礎(chǔ)。 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)作為一個(gè)重要課題提上了議事日程。各地的土地

5、管理部門及專家學(xué)者也都做了一些有益的嘗試，提出了一些具有前瞻性，可行性的思路。但是由于各地的情況不同，現(xiàn)實(shí)情況比較復(fù)雜，到目前為止并沒有形成城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和模式，只是各地在根據(jù)自己的理解進(jìn)行了城鄉(xiāng)地籍的一些改革，思路和方法不盡相同。 2、城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)的探索 隨著信息化的發(fā)展，要以地籍信息化帶動(dòng)地籍管理工作的跨躍式發(fā)展，推動(dòng)土地資源管理方式的根本轉(zhuǎn)變，促進(jìn)地籍信息化建設(shè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。為滿足和適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和信息建設(shè)的需要，以及具體細(xì)致的掌握土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)信息，明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，全面提升地籍管理工作水平，建立城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)已勢(shì)在必行。國(guó)土資源部在地籍工作“十

6、五”計(jì)劃綱要中曾明確指出,將地籍信息化和城鄉(xiāng)地籍一體化作為奮斗目標(biāo),同時(shí)頒布了新的城鄉(xiāng)一體的土地分類標(biāo)準(zhǔn),為城鄉(xiāng)一體化工作做了標(biāo)準(zhǔn)化方面的準(zhǔn)備.城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)不僅業(yè)務(wù)性強(qiáng)，而且涉及大量的技術(shù)問題。因此，必須著眼未來(lái)，科學(xué)設(shè)計(jì)，規(guī)范實(shí)施，確?？沙掷m(xù)發(fā)展?？v觀城鄉(xiāng)地籍建設(shè)的歷史和現(xiàn)狀，目前我們應(yīng)該優(yōu)先從以下五個(gè)方面進(jìn)行探索。 2.1功能設(shè)計(jì)與系統(tǒng)結(jié)構(gòu) 城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)首先要確保當(dāng)前及未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)土資源管理的需要。因此，系統(tǒng)在功能設(shè)計(jì)上，應(yīng)以需求為導(dǎo)向，不僅要滿足當(dāng)前所需的初始土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、登記、土地利用分析、變更調(diào)查、變更登記、查詢、信息發(fā)布等功能，而且要為以后的發(fā)展預(yù)留

7、擴(kuò)容空間，以便適時(shí)調(diào)整完善，發(fā)展多功能地籍。同時(shí)也應(yīng)兼顧性價(jià)比因數(shù)，確保上下聯(lián)網(wǎng)并可持續(xù)發(fā)展。系統(tǒng)可采用四層體系結(jié)構(gòu)：第一層為用戶操作界面；第二層為自動(dòng)流程控制；第三層為邏輯處理、數(shù)據(jù)訪問和數(shù)據(jù)隔離，最低層為系統(tǒng)空間數(shù)據(jù)庫(kù)4。      09-04-10 15:58:00     編輯：studa202.2土地分類與數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn) 隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，根據(jù)新土地管理法的要求，國(guó)土資源部已經(jīng)頒布了以農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地3個(gè)一級(jí)地類，15個(gè)二級(jí)地類的新的土地分類標(biāo)準(zhǔn)以及城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)和縣（市）級(jí)土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)

8、標(biāo)準(zhǔn)。新的土地分類標(biāo)準(zhǔn)較原有城鄉(xiāng)兩套不同標(biāo)準(zhǔn)更能適應(yīng)現(xiàn)代土地管理的需要?？紤]到全國(guó)各地的發(fā)展?fàn)顩r和實(shí)際情況不同以及實(shí)施的進(jìn)度和新舊資料的銜接，全國(guó)馬上全面執(zhí)行新的土地分類有一定的難度，國(guó)土資源部又頒布了現(xiàn)階段的過(guò)渡方案，原有資料可以作為過(guò)渡方案實(shí)施操作，但新開展的城鄉(xiāng)地籍一體化建設(shè)必須以全新的土地分類標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，確保各項(xiàng)調(diào)查直接到位。另外由于目前尚無(wú)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，所以，各地在執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上應(yīng)結(jié)合實(shí)際制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，確保與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)換，以便最終形成覆蓋全國(guó)的城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)。 2.3坐標(biāo)系統(tǒng)與成圖比例 目前土地利用現(xiàn)狀調(diào)查主要是54坐標(biāo)系，城鎮(zhèn)地籍調(diào)查部分是80坐標(biāo)系和54

9、坐標(biāo)系，而且絕大多數(shù)是各個(gè)城市的自有坐標(biāo)系，而必須要在同一投影方式和同一坐標(biāo)系下對(duì)相鄰地區(qū)不同比例尺空間數(shù)據(jù)進(jìn)行拼接，對(duì)于不同投影方式和坐標(biāo)系統(tǒng)下的坐標(biāo)必須進(jìn)行轉(zhuǎn)換。所以，城鄉(xiāng)地籍一體化建設(shè)必須有統(tǒng)一的坐標(biāo)系和投影方式，確保城鄉(xiāng)地籍調(diào)查和土地利用現(xiàn)狀調(diào)查坐標(biāo)系一致，同時(shí)確保與原有成果、與周邊單位的成果數(shù)據(jù)銜接。此外，為形成統(tǒng)一的成果，日常開展的建設(shè)用地勘測(cè)定界工作也必須采用該坐標(biāo)系5。 城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)的數(shù)據(jù)精度存在較大差異，由于城鄉(xiāng)不同比例尺勢(shì)必存在接邊問題，必須按照“不重不漏”的要求，從應(yīng)用的角度，積極探索大比例尺地籍調(diào)查，以提高基礎(chǔ)圖件的精度，拓寬成果的應(yīng)用領(lǐng)域同時(shí)又要確保無(wú)縫連接，以解決

10、城鄉(xiāng)結(jié)合部位普遍存在的權(quán)屬關(guān)系混亂、權(quán)利主體不明等問題。 2.4數(shù)據(jù)組織模式和結(jié)構(gòu) 城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)的重點(diǎn)是城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一的組織模式和結(jié)構(gòu)，在這種模式下不再對(duì)城鄉(xiāng)地籍進(jìn)行區(qū)分，而只有業(yè)務(wù)管理要求上的不同,城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)組織管理模式為：市區(qū)（或縣）街道（或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）街坊（或行政村）權(quán)屬單位圖斑,數(shù)據(jù)組織的最小單位為街坊,一個(gè)街坊可包含多個(gè)權(quán)屬單位，如城鎮(zhèn)地籍中的街坊；時(shí)一個(gè)權(quán)屬單位也可由多個(gè)街坊組成，如農(nóng)村的一個(gè)行政村。 2.5編碼方式 原農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采用縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)村圖斑編號(hào)體系，以圖幅為數(shù)據(jù)管理單元，在數(shù)字化地籍實(shí)現(xiàn)之前，不失為土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的有效的管理體系，但由于圖幅線為理

11、論界線，不僅實(shí)地?zé)o法確定，而且人為造成了許多宗地和圖斑的分割，實(shí)際使用存在許多問題，也很不方便，在當(dāng)前數(shù)字地籍情況下，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查編號(hào)體系和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查地籍編號(hào)體系相比缺乏科學(xué)性。城鎮(zhèn)地籍調(diào)查地籍編號(hào)體系按照城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程的要求，執(zhí)行街道街坊宗地編號(hào)體系，對(duì)于同一宗地的不同地類反映的不夠全面、科學(xué)。要建立統(tǒng)一的方式來(lái)管理城鎮(zhèn)和農(nóng)村的地籍?dāng)?shù)據(jù)，首先要解決的就是制定一個(gè)城鎮(zhèn)、農(nóng)村統(tǒng)一的分類和編碼標(biāo)準(zhǔn)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素編碼，前提是要兼容以前的城鎮(zhèn)和農(nóng)村的編碼標(biāo)準(zhǔn)。該要素編碼不僅能用于建庫(kù)后的數(shù)據(jù)庫(kù)管理，而且要能夠知道前期的數(shù)據(jù)采集，只有這樣才能真正的發(fā)揮其作為編碼標(biāo)準(zhǔn)的作用6。 3、政策建議 1）土地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)密切相關(guān)。要解決好面對(duì)新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)下的土地管理工作。找準(zhǔn)土地管理與社會(huì)主義新農(nóng)村的最佳平衡點(diǎn)和切入點(diǎn)。要抓住建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的契機(jī)，促