第十二章 政府與社會資本合作（PPP）項目評價

1、第十二章第十二章 政府與社會資本合作政府與社會資本合作（PPPPPP）項目評價）項目評價了解PPP的概念、適用范圍及特征，掌握PPP項目的操作模式與回報機制，以及PPP項目的投資管理。掌握PPP項目物有所值評價的方法。掌握PPP項目財政承受能力論證。 學習目標學習目標 文化文化PPPPPP：引入社會資本提升公共文化服務質(zhì)量：引入社會資本提升公共文化服務質(zhì)量 唐山大劇院項目采用唐山大劇院項目采用PPP模式運作，唐山市文化廣播電視新聞局作為實施機構(gòu)，引入模式運作，唐山市文化廣播電視新聞局作為實施機構(gòu)，引入北京保利劇院管理有限公司作為中標方參與大劇院的運營。該項目自北京保利劇院管理有限公司作為中標方

2、參與大劇院的運營。該項目自2016年運營以來，已年運營以來，已完成各類演出完成各類演出419場，觀演人數(shù)場，觀演人數(shù)16.6萬人次，平均上座率萬人次，平均上座率66.4%，累計票房收入，累計票房收入1230萬元，萬元，運營期內(nèi)政府累計減少財政支出運營期內(nèi)政府累計減少財政支出6000余萬元，社會資本方則獲得了余萬元，社會資本方則獲得了5%的稅后利潤率。的稅后利潤率。引入引入專業(yè)社會資本方參與運營的結(jié)果是提升了唐山大劇院提供公共文化服務的質(zhì)量，提高了文專業(yè)社會資本方參與運營的結(jié)果是提升了唐山大劇院提供公共文化服務的質(zhì)量，提高了文化基礎(chǔ)設(shè)施的項目運營水平和公共文化服務效能，實現(xiàn)了雙贏。化基礎(chǔ)設(shè)施的項

3、目運營水平和公共文化服務效能，實現(xiàn)了雙贏。 思考：思考：1. 引入社會資本合作方需重點考慮哪些因素？引入社會資本合作方需重點考慮哪些因素？2. 該項目達到的政治效益、社會效益和經(jīng)濟效益有哪些？該項目達到的政治效益、社會效益和經(jīng)濟效益有哪些？ 案例導讀案例導讀第一節(jié)第一節(jié)第三節(jié)第三節(jié)第二節(jié)第二節(jié)目錄目錄contentsPPPPPP模式概述模式概述第一節(jié)第一節(jié)一、PPP的定義及適用范圍（一）PPP的定義 聯(lián)合國發(fā)展計劃署（1998）認為，PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目形成相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方達到比預期單獨行動更有利的結(jié)果。 歐盟委員會將PPP定義為是

4、指公共部門和私營部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務。 亞洲開發(fā)銀行認為，PPP是公共部門和私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施和其他服務方面的一系列合作關(guān)系，其特征有政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管，私營部門出資、運營提供服務，長期合作、共擔風險，提高效率和服務水平。 國家發(fā)展改革委在關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資【2014】2724號）中提出，政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力，提高供給效率通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。 財政部在關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知

5、（財金【2014】76號）中提出，政府和社會資本合作（PPP）模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。 政府和社會資本合作（PPP）模式可以歸納為：政府和社會資本在風險分擔、利益共享的基礎(chǔ)上建立并維持長期的合作伙伴關(guān)系，通過發(fā)揮各自的優(yōu)勢及特長，最終為公眾提供質(zhì)量更高、效果更好的公共產(chǎn)品及服務的一種項目投融資方式。（二）PPP模式的適用范圍 政府和社會資本合作（PPP）模式涉及的行業(yè)包括：

6、能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、市政工程、片區(qū)開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施、其他等19個一級行業(yè)。 從服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的不同方面來看，PPP項目大致可分為經(jīng)濟、社會和政府三類。經(jīng)濟類包括交通運輸、市政公用事業(yè)、片區(qū)開發(fā)節(jié)能等領(lǐng)域；社會類包括保障性住房、教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域；政府類主要服務于司法執(zhí)法、行政、防務等領(lǐng)域。（二）PPP項目的特征 1.PPP項目需要做更多的前期準備工作 2.PPP項目需要高度關(guān)注社會效益 3.PPP項目中涉及政府的財政支出和風險轉(zhuǎn)移 4.在PPP項目中社會資本方需要合理的商業(yè)利

7、益二、PPP項目的操作模式與回報機制（一）PPP項目的操作模式1.1.經(jīng)營性項目經(jīng)營性項目 對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)運營移交（BOT）、建設(shè)擁有運營移交（BOOT）等方式推進。要依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。2.2.準經(jīng)營性項目準經(jīng)營性項目 對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)運營移交（BOT）、建設(shè)擁有運營（BOO）等方式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極

8、創(chuàng)造條件。3.3.非經(jīng)營性項目非經(jīng)營性項目 對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設(shè)運營移交（BOT）、建設(shè)擁有運營（BOO）、委托運營等市場化方式推進。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。 （二）PPP項目的回報機制 1.使用者付費 主要針對效益比較好的經(jīng)營性項目，通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較高、財務效益良好、直接向終端用戶提供服務的基礎(chǔ)設(shè)施項目。 2.可行性缺口補助 主要針對準經(jīng)營性項目，通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較低、財務效益欠佳、直接向終端用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎(chǔ)設(shè)施項目。 3.政府付費 主

9、要針對本身不具備向使用者收費基礎(chǔ)的非經(jīng)營性項目（純公益性項目），通常用于不直接向終端用戶提供服務的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項目。三、PPP項目的投資管理 PPP項目管理則是反映項目全生命周期內(nèi)的管理情況。 PPP項目投資管理流程可分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等5個階段，每個階段又可分為若干步驟： 在PPP項目全生命周期管理中還應關(guān)注以下幾點： 一是注重全生命周期數(shù)據(jù)積累和使用。 二是加強績效管理。 三是強化風險防控。 四是做好信息公示。PPPPPP項目物有所值評價項目物有所值評價第二節(jié)第二節(jié)Logo here 財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財政部關(guān)于

10、印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金【財金【20142014】113113號）強調(diào)，在項目論證過程中，政府應當對號）強調(diào)，在項目論證過程中，政府應當對PPPPPP模式進行模式進行物有所值評價和財政承受能力論證。物有所值評價和財政承受能力論證。 物有所值（VFM，Value for Money）即少花錢、多辦事、辦好事。物有所值評價是政府運用政府和社會資本合作模式的核心理念，是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。 物有所值評價包括定性評價和定量評價?，F(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。一、物有所值定性評價一、物有所值定性評價 物有所

11、值定性評價通過風險識別和分配、以及績效導向，以合同治理的形式，劃分政府和市場的邊界。 （一）基本評價指標 1.全生命周期整合程度指標。主要考核在項目全生命周期內(nèi)，項目設(shè)計、投融資、建造、運營和維護等環(huán)節(jié)能否實現(xiàn)長期、充分整合。 2.風險識別與分配指標。主要考核在項目全生命周期內(nèi)，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。 3.績效導向與鼓勵創(chuàng)新指標。主要考核是否建立以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導向的績效標準和監(jiān)管機制，是否落實節(jié)能環(huán)保、支持本國產(chǎn)業(yè)等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創(chuàng)新。 4.潛在競爭程度指標。主要考核項目內(nèi)容對社會資本參與競爭的吸引力。 5.政

12、府機構(gòu)能力指標。主要考核政府轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務、依法履約、行政監(jiān)管和項目執(zhí)行管理等能力。 6.可融資性指標。主要考核項目的市場融資能力。（二）補充評價指標（二）補充評價指標 補充評價指標主要包括補充評價指標主要包括項目規(guī)模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成項目規(guī)模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。等。（三）定性評價結(jié)論（三）定性評價結(jié)論 物有所值的定性評價，一般采用物有所值的定性評價，一般采用專家打分法專家打分法。在各項評價指標中，。在各項評價指標中，六項基本評價指標

13、權(quán)重為六項基本評價指標權(quán)重為80%80%，其中任一指標權(quán)重一般不超過，其中任一指標權(quán)重一般不超過20%20%；補充指標權(quán)重為；補充指標權(quán)重為20%20%，其中任一指標權(quán)重一般不超過，其中任一指標權(quán)重一般不超過10%10%。 項目本級財政部門（或項目本級財政部門（或PPPPPP中心）會同行業(yè)主管部門組織召開專家組會議。中心）會同行業(yè)主管部門組織召開專家組會議。 項目本級財政部門（或項目本級財政部門（或PPPPPP中心）會同行業(yè)主管部門根據(jù)專家組意見，做出定性評價結(jié)論。原中心）會同行業(yè)主管部門根據(jù)專家組意見，做出定性評價結(jié)論。原則上，則上，評分結(jié)果在評分結(jié)果在6060分（含）以上的，通過定性評價分

14、（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。；否則，未通過定性評價。Logo here 物有所值定量評價是在假定采用政府和社會資本合作（PPP）模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷政府和社會資本合作(PPP)模式能否降低項目全生命周期成本。（一）政府方凈成本現(xiàn)值（一）政府方凈成本現(xiàn)值（PPPPPP值）的計算值）的計算 政府方凈成本現(xiàn)值（PPP值）是指政府采用PPP模式實施項目并達到產(chǎn)出說明要求所應承擔的全生命周期凈成本和風險承擔支出之和的凈現(xiàn)值。 PPPPPP

15、值政府股權(quán)投資支持運營補貼支出風險承擔支出配套投入支出值政府股權(quán)投資支持運營補貼支出風險承擔支出配套投入支出二、物有所值定量評價二、物有所值定量評價1.1.股權(quán)投資支出股權(quán)投資支出 股權(quán)投資支出應當依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。 股權(quán)投資支出項目資本金政府占項目公司股權(quán)比例2.2.運營補貼支出運營補貼支出 運營補貼支出應當根據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。 當年運營補貼支出數(shù)額 = 年度運營成本（1+合理利潤率） 對可行性缺口補助模式的頂目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。當年運營補貼支出數(shù)額 = 年度運營成本（1+合理利

16、潤率） 當年使用者付費數(shù)額）財政運營補貼周期（年合理折現(xiàn)率）（合理利潤率）（項目全部建設(shè)成本n11）財政運營補貼周期（年合理折現(xiàn)率）（合理利潤率）（項目全部建設(shè)成本n113.3.風險承擔支出風險承擔支出 風險承擔支出應充分考慮各類風險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP項目合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該類風險賠款金額的凈額。 比例法是在各類風險支出數(shù)額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設(shè)成本和一定時期內(nèi)的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。 情景分析法是在各類風險支出數(shù)額可以進行測算、但出現(xiàn)概率難以確定

17、的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行“基本”，“不利”及“最壞”等情景假設(shè)，測算各類風險發(fā)生帶來的風險承擔支出。計算公式為： 風險敢擔支出數(shù)額基本情境下財政支出數(shù)額基本情景出現(xiàn)的概率不利情景下財政支出數(shù)額不利情景出現(xiàn)的概率最壞情境下財政支出數(shù)額最壞情景出現(xiàn)的概率4.4.配套投入支出配套投入支出 配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投人或無形資產(chǎn)投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為： 配套投入支出政府擬提供的其他投入總成本社會資本方支付的費用（二）公共部門比較值（二）公共部門比較值（PSCPSC值）的

18、計算值）的計算 公共部門比較值（PSC值）是假設(shè)項目由政府融資、擁有和運營，并且能夠運用最大效率的方式向公眾提供產(chǎn)品或服務，再把政府和企業(yè)運作項目的區(qū)別和風險綜合考慮進去的全項目生命周期現(xiàn)金流的凈現(xiàn)值。PSC值是參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本、競爭性中立調(diào)整值和項目全部風險成本三項成本的全生命周期現(xiàn)值。1.1.參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本 建設(shè)凈成本主要包括參照項目設(shè)計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現(xiàn)金以及固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)等實物和無形資產(chǎn)的價值，并扣除參照項目全生命周期內(nèi)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓、租賃或處置資產(chǎn)所獲的收益。 運營維護凈成本主要包括參照項目全生命周期內(nèi)

19、運營維護所需的原材料、設(shè)、人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務費用等，并扣除假設(shè)參照項目與政府和社會資本合作(PPP)項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。2.2.競爭性中立調(diào)整值競爭性中立調(diào)整值 競爭性中立調(diào)整值主要是采用政府傳統(tǒng)投資方式比采用政府和社會資本合作(PPP)模式實施項目少支出的費用，通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關(guān)稅費等。3.3.項目全部風險成本項目全部風險成本 項目全部風險成本包括可轉(zhuǎn)移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本，可按照上述風險承擔支出的方法進行測算。其中，政府風險承擔成本等同于PPP值中的全生命周期風險承擔支出責任，兩

20、者在PSC值與PPP值比較時可對等扣除。（用于測算PSC值的折現(xiàn)率應與用于測算PPP值的折現(xiàn)率相同。）（三）定量評價結(jié)論（三）定量評價結(jié)論 VFMVFMPSCPSCPPPPPP 當VFM0時，認為通過物有所值定量評價；當VFM0時，認為沒有通過物有所值定量評價。物有所值評價結(jié)論為“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調(diào)整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。PPPPPP項目財政承受能力論證項目財政承受能力論證第三節(jié)第三節(jié)Logo here 財政承受能力論證財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（是指識別、測算政府和社會資本合作（PPPPPP）項）項

21、目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為的影響，為PPPPPP項目財政管理提供依據(jù)。財政承受能力論證包括：責任項目財政管理提供依據(jù)。財政承受能力論證包括：責任識別和支出測算和能力評估。識別和支出測算和能力評估。 一、責任識別和支出測算一、責任識別和支出測算 政府和社會資本合作(PPP)項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。 財政部門應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發(fā)生概率等因素，對PPP項目全生命周期內(nèi)的財政支出責任分別進行測算。 財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。 財政承受能力評估，包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。