行政聽證程序規(guī)則的探討

1、行政聽證程序規(guī)則的探討    在世界各國走向法治國家的進(jìn)程中，一個非常突出的法律現(xiàn)象就是作為行政法治之核心的行政程序制度的興起和發(fā)展。中國法制改革中也進(jìn)行行政程序的制度化嘗試，其突出表現(xiàn)即實現(xiàn)行政程序公正的行政聽證程序的確立，這一程序的確立是以1996年行政處罰法及1998年價格法的頒布實施為標(biāo)志。此后，在此法律平臺之上，相關(guān)法規(guī)、規(guī)章紛紛出臺，以細(xì)化此新型的權(quán)力運作模式行政聽證程序。然而在我們倍受鼓舞之時，應(yīng)清醒的意識到實踐中聽證程序的適用并不盡如人意，有時甚至流于形式，未將聽證程序之功能發(fā)揮出來，或者至少是未充分發(fā)揮。究其原因，筆者認(rèn)為，法律雖為我們

2、引入了行政聽證程序，但也僅為法律框架而已，具體可操作條款缺失相當(dāng)嚴(yán)重。為此本文在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，從行政聽證程序規(guī)則設(shè)置的價值基礎(chǔ)出發(fā)，探究行政聽證程序規(guī)則的具體設(shè)置，以規(guī)范聽證程序，保障聽證程序正常運行，實現(xiàn)行政聽證的價值功能。    一、行政聽證程序的含義及意義（一）行政聽證程序的含義。行政聽證程序是指行政機關(guān)在做出重大的、影響相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的決定之前，聽取當(dāng)事人陳述、申辯和質(zhì)證，然后根據(jù)雙方質(zhì)證、核實的材料做出行政決定的一種程序。行政聽證程序的目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就重要的事實表現(xiàn)意見的機會。其本質(zhì)便是公民運用法定權(quán)利抵抗行政機關(guān)

3、可能的不當(dāng)行政行為，縮小公民這類“弱勢群體”與行政機關(guān)之間地位不平等所造成的巨大反差。一般認(rèn)為，行政聽證程序來源于英國法中的“自然公正原則”（natural  justice）,而美國憲法所確立的“正當(dāng)法律程序”使其進(jìn)一步深化。這種程序要求在行政領(lǐng)域內(nèi)實行通知、聽證、當(dāng)事人理由之申辯三項程序，聽證程序是其核心內(nèi)容。大陸法系國家的行政聽證程序一般認(rèn)為來源于其法治國理論。我國1996年頒布的行政處罰法正式引入了行政聽證程序。行政處罰法第42條規(guī)定“行政機關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照，數(shù)額較大的罰款等決定之前，應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)

4、當(dāng)組織聽證?！?998年5月1日起實施的中華人民共和國價格法也對價格聽證做了明確的規(guī)定。2000年通過的立法法又規(guī)定：在行政法的起草過程中為廣泛聽取意見可以采取聽證會的形式。一般認(rèn)為，行政聽證是行政行為司法化的標(biāo)志，具有“準(zhǔn)司法化”。各國的行政聽證程序大體可以分為正式聽證程序、非正式聽證程序；事前聽證、事后聽證等幾種類型?？v觀西方行政程序較為發(fā)達(dá)國家的行政聽證程序一般涉及以下幾項內(nèi)容：（1）聽證主持人；（2）當(dāng)事人制度；（3）聽證范圍；（4）證據(jù)制度；（5）案卷制度；（6）代理人制度；及具體行政聽證程序，涵蓋了行政立法、執(zhí)法等各個領(lǐng)域。    （二）行政

5、聽證程序的意義1、 從理論角度看行政聽證程序的意義。人們經(jīng)常將權(quán)利分為兩種：公權(quán)和私權(quán)。行政權(quán)顯然是屬于公權(quán)的一種。狄驥說過“不存在一種因國家權(quán)利存在而不同于私權(quán)的所謂公法精神，法只有一種精神，那就是公平精神?！倍诜审w系中，維系這種公平精神，平衡公權(quán)力與私權(quán)利的法律大體可分為兩類。一類是實體法，另一類是程序法。實體法用于規(guī)范當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，程序法則使這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系得以實施。一個國家即使實體法律再健全，沒有嚴(yán)格的程序予以保障也等于零。前些年，與西方國家重視法律程序的現(xiàn)象相比照，我國的法學(xué)家在考察法制建設(shè)時，過多的強調(diào)令行禁止，側(cè)重于法的實體性方面，而對于在現(xiàn)代法制中理應(yīng)

6、占據(jù)重要地位的法律程序卻缺乏應(yīng)有的關(guān)注與理解。因此，行政聽證程序制度的設(shè)立，使行政相對人的權(quán)益免受侵犯。同時，也保障了行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)。將行政主體納入相對人監(jiān)督的范圍內(nèi)，以防止行政專權(quán)和武斷。最大限度地限制了行政主體公權(quán)力的濫用，在公權(quán)力與私權(quán)利之間找到了一個另一起點最佳平衡點。2、 從經(jīng)濟學(xué)角度看行政聽證程序的意義。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家科斯認(rèn)為，生產(chǎn)者的目標(biāo)就是試圖節(jié)省交易費用，以最低的成本換取最大的利潤。同樣，在行政法領(lǐng)域仍然存在著成本問題，即行政效率。行政法之所以產(chǎn)生，從經(jīng)濟法角度看，可以歸因于理性配置社會資源。行政活動的效率取決于各種因素：行政行為方式的選擇、環(huán)節(jié)的合理安排、過程的

7、科學(xué)組合。最重要的當(dāng)屬程序的設(shè)置。表面上看，行政聽證程序的設(shè)置非但沒有減少成本，反而增加了行政機關(guān)的負(fù)擔(dān)。然而事實并非如此，“程序是協(xié)商而定的，而非通過服從贏得?！币豁椥姓Q定對一部分人利益的剝奪，必須得到相對人的理解和認(rèn)可，使相對人在程序完成后，能夠情愿地服從決定。行政聽政程序在行政機關(guān)違法案件調(diào)查承辦人員和相對人的參加下，由行政機關(guān)對其決定的依據(jù)進(jìn)行舉證，當(dāng)事人質(zhì)證。通過雙方舉證責(zé)任的合理分擔(dān)和當(dāng)事人對其意見的陳述、申辯，進(jìn)一步核實證據(jù)，查清事實。這樣，相對人可能了解到一些此前自己并不清楚的事項，對整個行政行為的合法性、合理性有了更清楚的認(rèn)識。當(dāng)相對人認(rèn)識到自己確實違反了相關(guān)行政法律規(guī)定時

8、，便可能放棄行政復(fù)議或訴訟，這并非意味著對相對人權(quán)利的限制，而是在保留了當(dāng)事人原有的行政救濟權(quán)利的同時，大大提高了行政效率。同時，由于行政機關(guān)在作出最終行政決定之前，通過聽證程序進(jìn)一步查清事實，對相對人的合法權(quán)益進(jìn)行事前救濟，將相對人權(quán)益的保障提高到一個新的水平，也盡可能地避免了因違法行政而導(dǎo)致國家賠償造成的不必要的成本增加。也就是通過提前支付較少的交易成本，置換更大的因違法行政而耗費的交易成本，同時，有效的推動了行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)，有助于行政預(yù)期的增殖。    二、行政聽證程序規(guī)則設(shè)置的價值基礎(chǔ) 行政聽政程序規(guī)則是聽證程序賴以運行的內(nèi)在形式保

9、障，規(guī)則設(shè)置的合理、健全與否，將直接關(guān)系到聽證程序的可推行性，而規(guī)則的設(shè)置必須服從、服務(wù)于聽證程序本身設(shè)置的價值基礎(chǔ)，因而在討論行政聽證程序具體規(guī)則設(shè)置之前，有必要明確聽證程序建立的價值基礎(chǔ)，以此為具體規(guī)則的設(shè)置確立一價值內(nèi)涵。 聽證程序設(shè)置的價值基礎(chǔ)應(yīng)包含兩個方面： （一）公民通過行政聽證程序這一民主參與形式，以權(quán)利制約行政權(quán)力。托克維爾在其論美國的民主一書中曾提及，美國之所以可以持久的保持民主，除了以權(quán)力制約權(quán)力以外，公民權(quán)利是起了很大作用的。美國著名政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾則認(rèn)為，民主政治的最核心因素不是權(quán)力對權(quán)力的制約，而是權(quán)力的社會制約，即政黨、輿論、社會團

10、體、企業(yè)、公民個人的因素對權(quán)力的制約，在這些制約因素中，發(fā)揮關(guān)鍵作用的是社會團體、企業(yè)和公民個人。從權(quán)利的屬性來看，公民有權(quán)以權(quán)利制約行政權(quán)力。行政權(quán)不同于個人私權(quán)，個人私權(quán)屬于個人所有，可以也應(yīng)當(dāng)由個人以其意志自由行使；而行政權(quán)屬于公權(quán)，屬于人民之權(quán)。人民將行政權(quán)交由行政機關(guān)作為代表進(jìn)行運用時，但并不等于行政機關(guān)可以在運用人民共有的行政權(quán)勢，就象個人行使私權(quán)一樣具有本人的任意性，兩類權(quán)的運行機制是不同的。人民將行政權(quán)交由行政機關(guān)行使，但卻有運用的制約，即制約行政機關(guān)要按人民的共同意志（法律）來運用行政權(quán)，而法律則對這種制約做出具體的方向性和程序性規(guī)定。行政聽證程序正是這一價值的核心體現(xiàn)。&#

11、160;（二）公民權(quán)利與行政權(quán)力的完美結(jié)合是追求社會公正、推進(jìn)社會發(fā)展的最佳途徑。顯然公民權(quán)利有對行政權(quán)力制約的需要和必要，因為行政權(quán)力具有權(quán)力屬性，易腐敗和擴張。但是對行政權(quán)力不應(yīng)該只是從權(quán)力的惡出發(fā)，行政權(quán)力也有善的一面。伯納德·施瓦茨認(rèn)為，現(xiàn)代的美國人民開始用積極的含義來考慮政府的作用，即主要保障每個人都有合適的人類生存條件，因此，“這樣一個政府權(quán)力的實施必須從上述目標(biāo)中找到最終理想的社會，必然是以不斷的權(quán)利擴展為標(biāo)志的。20世紀(jì)下半葉，新的利益幾乎前所未有地逼迫著法律，要求以法律權(quán)利的形式得到確認(rèn)   ?！痹僬撸?#160;行政權(quán)力來源于公民權(quán)利

12、，最終目的是服務(wù)于公民權(quán)利，兩種權(quán)利具有內(nèi)在和諧性。行政權(quán)力在設(shè)定、運行上是公民權(quán)利實現(xiàn)的過程，這是行政權(quán)力最高法律淵源憲法的本質(zhì)要求，因為憲法從根本上來說就是公民權(quán)利的全面體現(xiàn)。因而，公民權(quán)利完全可介入行政權(quán)力運作過程，非但如此，公民權(quán)利的充分滲透將保證行政權(quán)力沿著法制的軌道運行，維護(hù)社會的公正，推動社會的良性發(fā)展。行政聽政程序正是建立在這種價值取向的基礎(chǔ)上，行政聽政程序所有規(guī)則的設(shè)置因此也必須服務(wù)、服從于此。下文所有行政聽證程序規(guī)則的探討也正是建立在這種價值基礎(chǔ)之上。三、具體行政聽證程序規(guī)則 在制約行政權(quán)力和維護(hù)社會公正雙重價值的規(guī)制之下，行政聽證程序突破了傳統(tǒng)行政法的“行政效率

13、優(yōu)先”原則，在公正與效率并存的情況下，將公正置于主導(dǎo)的地位。因而，聽證程序規(guī)則從總體上呈現(xiàn)出“司法化”程序規(guī)則的態(tài)勢。縱觀西方行政程序較為發(fā)達(dá)國家的行政聽證程序規(guī)則一般涉及以下幾項內(nèi)容：（一）聽證主持人的選任規(guī)則。聽證主持人是負(fù)責(zé)聽證活動組織工作的調(diào)節(jié)和控制，是聽證活動按照法定程序合法完成的工作人員，其中立性是公正聽證的最低要求之一。我國行政處罰法規(guī)定，聽證主持人由行政機關(guān)指定；依據(jù)價格法制定的政府價格決策聽證暫行辦法規(guī)定，聽證主持人由價格主管機關(guān)決定?？梢?，在我國聽證主持人的選任，完全由行政機關(guān)在行政機關(guān)內(nèi)部選定，雖非行政決策者或裁決者本身，但主持人卻不能避免與行政機關(guān)有著直接的聯(lián)系，由此，

14、也沒有充分的理由使公眾相信他們可以不受控制的、獨立的主持聽證活動。事實也正是如此。主持人中立性的缺乏，使其無法處于客觀公正的心理狀態(tài)，導(dǎo)致聽證的明顯傾向性。從國外情況來看，各國做法不一，但總的指導(dǎo)思想是保持聽證主持人的中立性。英國行政聽證程序主持人屬于裁判所，行政裁判所獨立于普通法院，又獨立于行政機關(guān)，以其地位的中立性主持聽證，根據(jù)事實和法律對案件進(jìn)行裁決。美國行政聽證主持人亦稱為“行政長官”，“他們是經(jīng)專業(yè)成就遴選制度產(chǎn)生，該制度要求在競爭考試的優(yōu)秀成績及特定管理項目方面的經(jīng)驗；他們不得被分配履行與其司法職能不符的職責(zé)，他們屬于任期雇員，除非有合理理由，不得被罷免或受到處罰?！保ǘ?#16

15、0;聽證參加人的選任規(guī)則。廣義的參加人包括：聽證的主持人、聽證員、書記員、行政相對人及其代理人、其他利害關(guān)系人、案件調(diào)查人員，還有比如證人、鑒定人、翻譯人等等。7狹義的參加人僅指參加聽證的除行政相對人之外的利害關(guān)系人。本文僅就狹義參加人進(jìn)行討論。參加人的選認(rèn)在行政裁決性聽證（即對采取一般行政措施時的聽證，我國主要是對行政處罰行為的聽證）中，由于利害關(guān)系人的范圍優(yōu)先且易于確定，重要性還不甚明了；而在行政決策性聽證（包括行政立法和行政機關(guān)對重大問題的決斷）中，利害關(guān)系人范圍不僅廣泛，而且利益關(guān)系復(fù)雜，選任規(guī)則的公平合理性問題便凸顯出來。在這方面,日本公聽會(類似于聽證會)的關(guān)于公述人(類似于參加人

16、)的選拔辦法值得我們研究借鑒.日本憲法規(guī)定,委員會召開公聽會時,必須征得議長的同意,如議長同意舉行公聽會,則由委員長公布公聽會的開會時間、擬在公聽會聽取意見的方案、擬在公聽會聽取意見之利害關(guān)系人和學(xué)識經(jīng)驗者（統(tǒng)稱公述人）委員會在預(yù)先提出申請者及其他與參會人員中決定，并通知其本人；預(yù)先提出申請者，對該法案有贊成或反對者，應(yīng)不偏袒任何一方，公正選拔公述人；公述人經(jīng)委員會同意后，得由代理人代為陳述意見或代為以書面形式表示其意見。從以上規(guī)定可以看出，由于參會人數(shù)眾多，聽證組織者應(yīng)在客觀公正，不偏袒任何以方的情況下，推選出贊成或反對的一方的代表人（公述人）或代表團（由一方或雙方推選幾個或是幾個代表人）參

17、加聽證，同時他們可委托代理人。8對比我國相關(guān)法律規(guī)定，政府價格決策聽證暫行辦法中只對參加人的身份組成作了規(guī)定，但卻未考慮參加人所持觀點的平衡。（三） 事先告知規(guī)則。行政機關(guān)舉行聽證，作出行政決定前，應(yīng)當(dāng)告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點、以確保相對人有效行使抗辯權(quán)，從而保證行政決定的適當(dāng)性與合法性。不能及時得到通知，沒有充分的準(zhǔn)備時間，就意味著當(dāng)事人沒有機會取證和準(zhǔn)備辯論，不知道聽證涉及的主要問題，就無法做必要的聽證準(zhǔn)備，難以行使自衛(wèi)抗辯的權(quán)利。所以，我國行政處罰法第42條規(guī)定，行政機關(guān)作出"責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告

18、知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利"；"行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點"。事先告知規(guī)則，是聽證程序的核心規(guī)則之一，很多國家的行政程序法都包含這項內(nèi)容。日本行政程序法15條規(guī)定，行政機關(guān)作出不利處分時，應(yīng)在事先留出相當(dāng)?shù)钠谙?，書面通知該不利處分相對人?美國聯(lián)邦行政程序法第554節(jié)（b）規(guī)定如下：“有權(quán)得到行政機關(guān)聽證通知的人，必須就下列事項及時得到通知：1.聽證的時間、地點和性質(zhì)；2.舉行聽證的法律根據(jù)和管轄權(quán)限；3.聽證所涉及的事實和法律問題”。關(guān)于聽證通知的首要要求是通知必須“及時”（timely），以便受通知人能夠適當(dāng)?shù)膶β犠C問題做出準(zhǔn)

19、備。10 但通知是否及時，不可能有一個機械的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依具體聽證事項的性質(zhì)而定，例如聽證事項的復(fù)雜程度、涉及范圍廣度等因素都直接影響聽證通知的期限標(biāo)準(zhǔn)。   （四）聽證形式的選擇規(guī)則。聽證形式的選擇必須同時兼顧利害關(guān)系人和行政機關(guān)雙方的利益。美國聯(lián)邦行政程序法中規(guī)定的聽證形式主要有兩種：正式聽證程序和非正式聽證程序。兩種聽證程序的主要區(qū)別在于公眾參與評論的方式和程序不同。正式聽證程序中行政機關(guān)必須舉行審判型的口頭聽證，行政決定以聽證記錄為限；而非正式聽證程序中，公眾表達(dá)意見的方式，主要通過書面提出，沒有提問和口頭辯論的權(quán)利，行政機關(guān)決定的根據(jù)不受公眾評論

20、意見的限制。11顯然，正式聽證程序側(cè)重保障公眾的參與權(quán)利，非正式聽證程序側(cè)重保障行政工作的效率，互有利弊。因而,美國法學(xué)結(jié)合司法界企圖發(fā)展一種中間程序，擴大公眾的參與程度，同時避免正視聽證程序的缺點，混合式聽證程序應(yīng)運而生，即在非正式程序以外可要求非正式的口頭聽證，或者有限制的盤問，補充說明理由，回答關(guān)鍵性問題。但在1978年沃蒙延肯核電公司訴自然資源保護(hù)局案件的判決中，混合式聽證程序受到美國最高法院的禁止。由此，我們在選擇時必須考慮以下因素:一是就利害關(guān)系人而言，行政機關(guān)行政決定對利害關(guān)系人權(quán)益的影響程度，所采取的聽證形式對侵犯利害關(guān)系人權(quán)益的保障程度，是否考慮這兩項因素是聽證程序是否公正的

21、分水嶺；一是就行政機關(guān)而言，聽證形式對行政決定的成本的影響程度，對行政決定價值目標(biāo)的實現(xiàn)程度，這兩項因素是行政聽證程序的行政性所要求的，亦不能忽略?？梢?，聽證形式的選擇規(guī)則的精神實質(zhì)是平衡，首先是利益的平衡，即平衡私人利益和政府利益；其次是效益的平衡，即平衡行政機關(guān)的管理成本和執(zhí)行增加或者代替程序的效益及其花費。（五）案卷排除性規(guī)則。案卷排除性規(guī)則是指行政機關(guān)按照聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉和未論證的事實為根據(jù)。目的是保證當(dāng)事人有效行使陳述意見的權(quán)利和反駁不利于己證據(jù)的權(quán)利。法院也只能以案卷中的記錄為根據(jù)，審查行政決定合法與否，行政機關(guān)也可以以此為由排除干

22、擾，獨立做出決定。我國行政處罰法第42條第1款第7項規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章”。但沒有規(guī)定聽證筆錄在決定中作為唯一依據(jù)，甚至對該筆錄在處罰決定的作用也只字未提。各地各部門的聽證實施辦法對此作了一定的補充。如上海市行政處罰聽證程序施行規(guī)定第26條規(guī)定：“聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機關(guān)做出行政處罰決定的依據(jù)”。勞動行政處罰聽正程序規(guī)定第16條規(guī)定：“勞動行政部門不得以未經(jīng)聽證認(rèn)定的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”。政府價格決策聽證暫行辦法第24條規(guī)定，“應(yīng)充分考慮聽證會提出的意見”，但未規(guī)定聽證記錄和聽證紀(jì)要的法律效力。美國聯(lián)邦行政程序法第556條第5款規(guī)定：“證言的記錄、

23、物證連同裁決程序中提出的全部文書和申請書，構(gòu)成按照本編第557條規(guī)定作出裁決的唯一案卷?！笨梢娒绹鴮嵭械氖墙^對案卷排除規(guī)則。    四、加強行政聽證程序規(guī)則必要的幾點立法建議    我國已經(jīng)加入WTO，行政法制如何一國際接軌變得更加重要。WTO規(guī)則主要就是行政規(guī)則，其三大基本原則之一就是透明原則。這就要求我國行政聽政程序的范圍應(yīng)進(jìn)一步擴大，不能僅限于行政處罰方面，而應(yīng)擴展到行政立法、行政許可等多項制度當(dāng)中。同時，聽政程序在規(guī)范程度上應(yīng)進(jìn)一步加強以適應(yīng)國際化的需要：（一）行政聽政參加人范圍的擴大。目前，我過行政程序的當(dāng)事人僅限于行政機關(guān)和相對人，而在西方國家一切與該處理決定有利害關(guān)系的人均可參加，這對于相對人權(quán)益的保障和行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)更為有利。（二）聽政筆錄制度。行政處罰法第二條僅規(guī)定“聽政應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章?！敝劣诠P錄當(dāng)中應(yīng)當(dāng)涉及哪些事項未予規(guī)定，這樣寬泛的自由度無疑會使聽政程序形同虛設(shè)。而西方國家對此做了明確的說明。以美國聯(lián)邦行政程序法為列，其第556條規(guī)定聽政筆錄應(yīng)包含下列事項：（1）任何口頭的、書面的或其他形式證據(jù)的記錄；（2）行政機關(guān)擬定的事實的裁定、法律結(jié)論的裁決；（3）聽政程序中提出的全部文書，申請書。