關(guān)于新形勢下改革新農(nóng)保經(jīng)辦管理體制的思考

1、關(guān)于新形勢下改革新農(nóng)保經(jīng)辦管理體制的思考-以南京市六合區(qū)為例南京市六合區(qū)農(nóng)村社會保險管理中心2021年下半年開始實施的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度以下簡稱“新農(nóng)保，是繼取消農(nóng)業(yè)稅、實施農(nóng)業(yè)直補、開展新農(nóng)合之后，黨中央、國務(wù)院實施的又一重大惠農(nóng)政策。從試點情況看，從2021年11.8%的新農(nóng)保覆蓋面，到2021年23%的預(yù)期目標(biāo)，新農(nóng)保制度確實為農(nóng)民帶來了看得見的實惠，并產(chǎn)生了良好的政治和社會效果。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入和開展，新農(nóng)保經(jīng)辦管理建設(shè)滯后、人員配備缺乏，管理難度大、管理本錢高等問題日漸突出，在一定程度上影響了業(yè)務(wù)的開展和經(jīng)辦管理能力的充分發(fā)揮。新農(nóng)保與城鎮(zhèn)社保在地域、人員、技術(shù)、資金等方面

2、有著許多區(qū)別，因而在管理體制上也沒不能完成照抄。有必要借鑒城鎮(zhèn)社保管理體制的同時，思考和摸索一條適合新時期農(nóng)村工作特點和任務(wù)的新農(nóng)保特定模式。現(xiàn)結(jié)合南京市六合區(qū)新農(nóng)保經(jīng)辦管理狀況，提出以下思考和對策：一、南京市六合區(qū)新農(nóng)保經(jīng)辦管理根本情況南京市六合區(qū)是江蘇省會南京市的北大門，全區(qū)轄10個街道、9個鎮(zhèn)，人口87萬，其中農(nóng)業(yè)人口44.1萬,2021年農(nóng)民人均收入9661元，土地面積1500平方公里。早在全國開展新農(nóng)保工作以前的2021年7月，六合區(qū)就已在全區(qū)開始實施新農(nóng)保工作。近年來，南京市六合區(qū)新農(nóng)保工作得到快速開展，截至2021年10月底，全區(qū)共有31.97萬農(nóng)村居民納入了新農(nóng)保，其中繳費人員

3、21.98萬人；老年農(nóng)村居民養(yǎng)老補貼領(lǐng)取人員9.99萬人，發(fā)放率達(dá)100%；征繳基金2.8億元,提前實現(xiàn)新農(nóng)保全覆蓋的目標(biāo)任務(wù)，初步實現(xiàn)了農(nóng)村居民的“老有所養(yǎng)。同時，在實施過程中，在機(jī)構(gòu)編制、財政緊張的狀況下，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點組建了區(qū)、街鎮(zhèn)、村社區(qū)三級經(jīng)辦管理；新農(nóng)保信息化管理系統(tǒng)全部延伸到村級勞動保障站；基金全額納入?yún)^(qū)財政專戶；農(nóng)民繳納保費全部委托銀行預(yù)存代扣；各類保障待遇按月實行社會化發(fā)放，各項工作取得了一定的成效和工作經(jīng)驗。1、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)1區(qū)級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。成立六合區(qū)農(nóng)村社會保險管理中心，內(nèi)設(shè)辦公室、農(nóng)?？?、基金管理科、征地保障科，性質(zhì)為全額撥款事業(yè)單位，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)鎮(zhèn)街道業(yè)務(wù)經(jīng)辦、統(tǒng)一賬表卡冊

4、、建立信息系統(tǒng)、宣傳培訓(xùn)、保費的收繳、支付和其他各項管理工作。核定編制16人，現(xiàn)有人員14名，其中35周歲以下9名、35-45周歲2名、45周歲以上3名，本科及以上8名、大專4名、高中及中專2名。2街鎮(zhèn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。明確在全區(qū)16個涉農(nóng)街道鎮(zhèn)勞動保障所增設(shè)一名在編農(nóng)保專職工作人員，從各街鎮(zhèn)現(xiàn)有事業(yè)編制人員中統(tǒng)一招考，在業(yè)務(wù)上接受區(qū)農(nóng)保中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其設(shè)置與管理有區(qū)人社局、街鎮(zhèn)政府共同管理，負(fù)責(zé)保費聚集上繳、審核辦理有關(guān)手續(xù)和檔案管理。目前這批人員尚未到位，街鎮(zhèn)新農(nóng)保工作由勞動保障所代管，目前共有兼職工作人員16名，35周歲以下13名、35-45周歲3名，本科7名、大專9名。3村社區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。在全

5、區(qū)180個涉農(nóng)村社區(qū)新建了170個勞動保障站，配備了辦公桌椅、電腦、打印機(jī)等，向社會公開招聘了170名高中以上學(xué)歷、35周歲以下的勞動保障協(xié)理員，在村社區(qū)和街鎮(zhèn)勞動保障所領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)參保人員的登記、保費的收取和養(yǎng)老金的發(fā)放等工作。2、經(jīng)費投入將區(qū)級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實施新農(nóng)保所需經(jīng)費列入?yún)^(qū)年度財政預(yù)算。同時，區(qū)財政在各街鎮(zhèn)勞動保障所原有工作經(jīng)費根底上適當(dāng)增加，確保勞動保障所正常運轉(zhuǎn)。各涉農(nóng)村社區(qū)勞動保障站所需人職工資和保險等經(jīng)區(qū)勞動保障局審定后，由區(qū)財政解決，3年共撥付688.56萬元，開展新農(nóng)保新農(nóng)保工作所需經(jīng)費明確由所在地街鎮(zhèn)財政協(xié)調(diào)解決。3、信息系統(tǒng)建設(shè)籌集約400萬元專項經(jīng)費完成了計算機(jī)軟硬件以及

6、相關(guān)辦公用品的采購、設(shè)計、安裝，建立了區(qū)、街鎮(zhèn)、村社區(qū)三級計算機(jī)寬帶網(wǎng)絡(luò)專線。同時，將參保人員的參保登記、繳費申報、業(yè)務(wù)核算、待遇支付、賬戶查詢等管理效勞工程全部納入信息系統(tǒng)管理，實現(xiàn)了區(qū)、街鎮(zhèn)、村社區(qū)三級信息化網(wǎng)絡(luò)管理全覆蓋和新農(nóng)保工作效勞網(wǎng)絡(luò)的全面化、基層化、便捷化、標(biāo)準(zhǔn)化。三、現(xiàn)有體制存在的問題和矛盾1機(jī)構(gòu)設(shè)立缺乏依據(jù)，管辦職能不明確。新農(nóng)保各級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為代理政府行使新農(nóng)保監(jiān)督和社會化管理職能的國家機(jī)構(gòu)，其設(shè)立應(yīng)該有相應(yīng)的法律依據(jù)，一方面標(biāo)準(zhǔn)其建制，統(tǒng)一名稱；另一方面將其涉及的多方面的權(quán)利、義務(wù)以法律的形式明確下來，可以極大地提高決策的透明度和執(zhí)行力，樹立國家政策的權(quán)威。南京市六合區(qū)農(nóng)

7、保中心的成立主要依據(jù)2021年南京市和六合區(qū)政府下發(fā)的?新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施方法?，這些均不能稱之為法律或法規(guī)。同時，這些?實施方法?對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員編制、工作經(jīng)費和權(quán)責(zé)規(guī)定并不明確，對新農(nóng)保的穩(wěn)定性和信譽度產(chǎn)生一定的影響。一方面，雖然籌資主要由區(qū)、街鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織實施，但區(qū)農(nóng)保中心需要花費一定的人力、財力投入到組織宣傳發(fā)動、籌資工作中。另一方面，區(qū)農(nóng)保中心需要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)街鎮(zhèn)、村社區(qū)的新農(nóng)保的監(jiān)督、指導(dǎo)和培訓(xùn)等管理工作，但假設(shè)發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，由于各街鎮(zhèn)、村社區(qū)勞動保障所(站)的人、財、物管理權(quán)歸屬街鎮(zhèn)政府，區(qū)農(nóng)保中心的作用只限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這種“管事不管人，管事不管錢的矛盾現(xiàn)象仍然存在，只有通

8、過區(qū)人社部門和街鎮(zhèn)政府才能給予行政處分。2人力缺乏，隊伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)有待提高。調(diào)查結(jié)果顯示，目前六合區(qū)農(nóng)保中心共有工作人員14名，所需效勞的對象約37萬名含被征地農(nóng)民，平均每。而同為人社局下屬事業(yè)單位的區(qū)社保中心每位工作人員管理的人員數(shù)只有萬左右。相比而言，區(qū)農(nóng)保中心編制嚴(yán)重缺編。因此，新農(nóng)保經(jīng)辦人員的工作十分繁重。同時，由于基層新農(nóng)保工作面廣、任務(wù)難度大和專業(yè)性強(qiáng)，因而對管理和經(jīng)辦人員素質(zhì)的要求較高。但街鎮(zhèn)、村社區(qū)級新農(nóng)保工作人員學(xué)歷層次相對較低，局部人員因不具備財會或計算機(jī)等知識和管理技能，難以到達(dá)工作的要求。在街鎮(zhèn)勞動保障所代管街鎮(zhèn)級新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和人員的模式下，也存在著管理與效勞分

9、界不清等問題，造成了街鎮(zhèn)級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員不能較好地?fù)?dān)負(fù)起監(jiān)督、審核和檢查等職責(zé)。同時，由于機(jī)構(gòu)性質(zhì)不確定和經(jīng)費投入有限等因素，使局部業(yè)務(wù)素質(zhì)較高人員面臨著待遇較低和職稱晉升等實際問題，這也造成他們不能安心工作。3財政投入缺乏，經(jīng)費得不到保障。雖然南京市及六合區(qū)新農(nóng)保文件明確規(guī)定,將經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費納入同級財政預(yù)算，但由于六合區(qū)地方財力較為薄弱，從而造成財政普遍對新農(nóng)保管理和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的投入存在嚴(yán)重缺乏問題，撥付金額有限而且在標(biāo)準(zhǔn)上沒有統(tǒng)一依據(jù)，主要根據(jù)當(dāng)年的財政狀況，從08年開展新農(nóng)保工作以來，區(qū)財政萬元年，萬元年,參保農(nóng)民人均工作經(jīng)費平均只有1.6元。區(qū)農(nóng)保中心只能保證吃飯問題，辦公條件無法

10、改善,為了不影響工作，只得一次次向政府打報告追加費用，同時也不得不依賴于區(qū)人社局解決(其本身經(jīng)費也很緊張)。另外,鎮(zhèn)、村兩級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費本應(yīng)納入街鎮(zhèn)預(yù)算，但實際上大多數(shù)街鎮(zhèn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費得不到解決，村級那么沒有一分錢的工作經(jīng)費，基層工作人員在經(jīng)辦過程中發(fā)生的費用得不到解決，感覺是“墊錢工作，意見較大，反映強(qiáng)烈，嚴(yán)重影響了工作效率和新農(nóng)保事業(yè)的可持續(xù)開展。三、開展的思路筆者認(rèn)為,新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)不只是簡單地增加編制、提高經(jīng)費投入和信息化系統(tǒng)等改造，必須以轉(zhuǎn)變政府職能為中心，以政事分開、管辦別離為手段，進(jìn)行管理體制、運行機(jī)制、組織、流程和信息系統(tǒng)等方面的綜合性創(chuàng)新改革，進(jìn)一步整合行政資源，提

11、高社會管理和公共效勞質(zhì)量，最大限度地滿足人民群眾的需要。同時，這也符合國務(wù)院在?關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見?中就以明確提出“精簡效能原那么和“運用現(xiàn)代管理方式和政府購置效勞方式的要求。在這一方面，醫(yī)保效勞 “洛陽模式和德陽市“管辦別離推進(jìn)新農(nóng)保工作的長期實踐，為新農(nóng)保 “管辦別離改革提供了可資借鑒的經(jīng)驗。(一)重新界定管理職能首先按照“政事分開、管辦別離的原那么，界定新農(nóng)保管理職能，標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)權(quán)限，將新農(nóng)保管理部門定位于管宏觀、定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管。主要有二方面內(nèi)容：一是取消新農(nóng)保管理部門事務(wù)性效勞職能，加強(qiáng)其行政管理職能；二是將新農(nóng)保管理部門作為購置公共效勞的代表，采取合

12、同外包、招投標(biāo)、民辦公助等形式，與其他社會主體建立契約式管理模式，逐步實現(xiàn)多元社會主體參與公共效勞提供，實現(xiàn)公共效勞資源由部門內(nèi)配置向全社會配置的轉(zhuǎn)變。1、在界定職能的根底上，成立新農(nóng)保管理部門，設(shè)立區(qū)縣、街鎮(zhèn)兩級部門，作為政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)，代理政府行使統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和組織實施等職能。該機(jī)構(gòu)使用行政編制，編制按區(qū)縣級每效勞對象滿10萬人配備1名，每個街鎮(zhèn)配備1名的原那么進(jìn)行配置，人員可由原各級新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中解決，以參照或依照公務(wù)員管理為宜。2、參與提供公共效勞外包的社會主體，負(fù)責(zé)新農(nóng)保工作的全程效勞，為農(nóng)村群眾提供新農(nóng)保業(yè)務(wù)經(jīng)辦和勞動保障政策咨詢、就業(yè)信息發(fā)布等效勞，但

13、不參與新農(nóng)保基金動作，不承當(dāng)盈虧風(fēng)險，并按合同規(guī)定從新農(nóng)保管理部門獲取管理效勞費。具體的效勞內(nèi)容包括：制定新農(nóng)保工作標(biāo)準(zhǔn)與詳細(xì)流程；信息管理系統(tǒng)的研發(fā)和實施；建立街鎮(zhèn)、村兩級效勞隊伍并負(fù)責(zé)設(shè)備、場地配置；新農(nóng)保個人信息的采集、核實、登記及數(shù)據(jù)庫建設(shè)與維護(hù)；負(fù)責(zé)銀行代收代付渠道的建立及養(yǎng)老保險征收、支付手續(xù)效勞管理等。二社會主體的選擇與要求1、參與提供公共效勞外包的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，即可以是國際、國內(nèi)著名的人壽保險公司，他們有先進(jìn)管理經(jīng)驗和技術(shù)。也可考慮盤活目前的存量資源，將局部街鎮(zhèn)、村社區(qū)勞動保障站所逐步改造為履行公共效勞職能的社會組織，并通過簽訂合同、工程招標(biāo)的方法向其購置新農(nóng)保經(jīng)辦效勞，變“養(yǎng)人為

14、“養(yǎng)事。2、改革后引進(jìn)的外包社會主體應(yīng)在政府嚴(yán)格有效監(jiān)管下，通過合法勤勉經(jīng)營，持續(xù)提升技術(shù)和管理水平，全面降低公共效勞的綜合本錢。不能只是追求形式上的改革、單純的本錢最低、失去監(jiān)控的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和簡單的政府摔包袱。3、需要標(biāo)準(zhǔn)適宜程序。根據(jù)洛陽醫(yī)保效勞“管辦別離經(jīng)驗，由于政府對醫(yī)療保障行業(yè)市場化改革招商不夠熟悉，對行業(yè)和工程的理解不如投資者專業(yè)，政府出面直接談判具有實力上的不平等,談判時間很難把握，操作不透明，程序不標(biāo)準(zhǔn)，決策風(fēng)險大，難以發(fā)現(xiàn)最正確投資者及最優(yōu)合作條件，公共利益無法通過談判方式得到全面保障。新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的選擇也同樣，應(yīng)當(dāng)通過公開競爭性程序，綜合比選，引進(jìn)適宜的戰(zhàn)略投資者，實

15、現(xiàn)改革目標(biāo)。 4、建立科學(xué)合理的新農(nóng)?？冃Э荚u體系。將考評重點由內(nèi)部考評轉(zhuǎn)向外部績效考評，對提供的外包效勞進(jìn)行廣泛的民意調(diào)查，以社會滿意度來衡量外包經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的績效成果，并逐步以考評為依據(jù)，分配公共資源，并為新農(nóng)保管理部門對外包經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的效勞內(nèi)容與效勞質(zhì)量監(jiān)管考核提供數(shù)據(jù)根底和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，形成充滿競爭的財政公共分配體系。新農(nóng)保管理部門將根據(jù)考核情況扣減其相關(guān)經(jīng)費，情節(jié)嚴(yán)重者中止協(xié)議。三經(jīng)辦效勞外包的目的1、降低管理本錢。以六合區(qū)為例，新農(nóng)保經(jīng)辦業(yè)務(wù)外包后，可將從事這項工作的財政供養(yǎng)人員從212人減少到20人左右，運營經(jīng)費從2021年的400萬元減少到100萬元以下。加上政府支付給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)新農(nóng)保管理

16、費用(按當(dāng)年征繳保費的1%提取，按2021年標(biāo)準(zhǔn)，約80萬左右)，政府支付的費用總額大體為180萬元，節(jié)約了至少220萬元。2、促進(jìn)政府公共管理職能的改革。按照以往的方法，政府面向群眾提供公共效勞，就先要組建機(jī)構(gòu)養(yǎng)人。這樣的形式不應(yīng)該是唯一的，也可以采取以委托經(jīng)辦或者購置效勞的方法，要求中間機(jī)構(gòu)、非政府的社會效勞機(jī)構(gòu)承當(dāng)政府所需要的效勞。經(jīng)辦職能外包后，將政府從直接經(jīng)辦、直接管理的角色中解脫出來，把主要精力放在政策制定和監(jiān)督上，這就使政府能夠騰出更多的時間發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，提高了政府的工作效率，也減少了因政府部門追求部門利益而損害參保農(nóng)民利益的現(xiàn)象。3、提高政策效益。每項政策的執(zhí)行必然涉及到各個部門，各部門只考慮自己部門的職能，囿于部門利益，各種職能相互之間難以整合，甚至相互沖突，從而政策在執(zhí)行中走樣，脫離了政策的初衷。所以，要強(qiáng)化政策的執(zhí)行力度，讓政策效益到達(dá)最大化，需要找到能夠整合不同職能的新機(jī)制。農(nóng)村保障涉及廣泛，不僅有保障人群所屬的職能部門例如民政部、人社部門、計生委、衛(wèi)生部等等；還有涉及政府補貼出資機(jī)構(gòu)如財政部門，以及負(fù)責(zé)保障籌資和管理的地方政府。運用社會經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來做農(nóng)村保障，是一種與政府各職能部門直接操作和管理所不同的第三方進(jìn)入機(jī)制。它可以以政府的政策目標(biāo)為導(dǎo)向，以利用專業(yè)手段和保險機(jī)制到達(dá)政府的政策目標(biāo)為自己