中國電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革研究

1、中國電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革研究中國電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革研究巴韋巴韋目目 錄錄三、論文的主要內(nèi)容與結(jié)構(gòu)三、論文的主要內(nèi)容與結(jié)構(gòu)二、研究目的與主要方法二、研究目的與主要方法一、研究背景與問題提出一、研究背景與問題提出一、研究背景與問題提出v電力、電信、鐵路、煤氣和自來水等公共部門是具有自然壟斷特征的行業(yè)，其共同特點是固定投入多，經(jīng)營規(guī)模巨大，市場競爭空間有限。對于這樣一些行業(yè)，各國政府歷來以維護(hù)社會公平和有效利用資源為著眼點對其實行較為嚴(yán)格的政府規(guī)制。但隨著世界各國技術(shù)水平的不斷提高和自然壟斷行業(yè)結(jié)構(gòu)的改變，各國政府對這些行業(yè)的規(guī)制也在發(fā)生改變，總的趨勢是由嚴(yán)格管制向市場化方向邁進(jìn)。而電力產(chǎn)業(yè)長期被

2、認(rèn)為是典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，與其它壟斷行業(yè)相比，電力產(chǎn)業(yè)涉及的服務(wù)對象覆蓋面更為廣泛，對國計民生的影響更為巨大，因此，近年來世界上許多國家都在對電力行業(yè)的政府規(guī)制模式進(jìn)行改革，總的趨勢是放松管制和引入市場競爭機(jī)制，以充分利用原有電力設(shè)備和滿足不斷增長的電力需求。v我國對電力行業(yè)長期以國家壟斷的方式進(jìn)行管理，即發(fā)電、輸電、配電都由國家統(tǒng)一管理，電力項目由中央決定，建設(shè)資金由財政撥款，營業(yè)利潤也全部上繳國家。但隨著我國近年來對電力產(chǎn)業(yè)的改革力度的加大，構(gòu)建電力行業(yè)的市場競爭環(huán)境已具備了一定基礎(chǔ)。目前，雖然我國電力產(chǎn)業(yè)舊的體制己經(jīng)被打破，但是它仍然在運(yùn)作，而尚在建立中的新體制卻很難發(fā)揮有效作用。就現(xiàn)實

3、而言，我國電力產(chǎn)業(yè)改革涉及內(nèi)容龐雜，關(guān)系重大，某種程度上是對部門壟斷與市場競爭、中央與地方等關(guān)系的重新審視和解讀。因而，研究我國電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革具有極為重要的現(xiàn)實意義和典型意義。v我國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革走過了一個由嚴(yán)格規(guī)制到放松規(guī)制的過程，這很大程度上歸功于對國際成功經(jīng)驗的學(xué)習(xí)，而下一步應(yīng)該如何改革，最終應(yīng)該建立什么樣的管理制度，運(yùn)用什么樣的規(guī)制手段，都還有待于不斷的學(xué)習(xí)和摸索。因此，了解國外發(fā)達(dá)國家在這方面的理論、實踐經(jīng)驗和教訓(xùn)，從中汲取有用成分，就顯得非常必要。二、研究目的與主要方法v本文的研究目的就在于通過對政府規(guī)制的相關(guān)理論進(jìn)行必要的梳理、回顧和總結(jié)，并在借鑒國外發(fā)達(dá)國家對電力產(chǎn)業(yè)政

4、府規(guī)制改革的一些成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對我國當(dāng)前在電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制理論和實踐中存在的一些重點問題再作深入探討，進(jìn)一步弄清其中的是非曲直，并在分析研究的基礎(chǔ)提出相應(yīng)的政策建議。v 本文采用的研究方法主要包括以下幾種：v 一是以定量為基礎(chǔ)，查找最近數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從而得出定性的結(jié)論。v 二是以國外發(fā)達(dá)國家理論為支撐，研究我國電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革現(xiàn)存問題及其癥結(jié)，并試圖尋找解決的理論指導(dǎo)及實踐方法。v 三是比較分析法，分別從縱向、橫向出發(fā)，將我國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革績效進(jìn)行對比，借此來探討我國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的成效和不足。v 四是規(guī)范和實證研究相結(jié)合的方法。歸納既有的理論，以此為指導(dǎo)，進(jìn)行市場結(jié)構(gòu)、行為和績

5、效的實證研究。三、論文的主要內(nèi)容與結(jié)構(gòu)v首先，通過對自然壟斷行業(yè)規(guī)制理論的歸納與整理，努力解讀我國近年來電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的理論依據(jù)；v其次，對近年來深化我國電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行回顧與總結(jié)，目的在于展示我國近年來電力產(chǎn)業(yè)改革方面所取得的成就，并揭露出其中仍舊存在的問題；v另外，同時也借鑒國外發(fā)達(dá)國家對電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革有益的經(jīng)驗教訓(xùn)；v最后，通過理論與現(xiàn)實的分析對比，對今后電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制進(jìn)一步深入改革提出一些自己的建議和設(shè)想。v全文共分六章，每一章都按逐步深入的原則，全文研究的內(nèi)容擬安排如下：第一章緒論，論述了本文研究的意義和目前國內(nèi)的背景，介紹了本論文研究的總體思路及研究

6、方法。第二章對電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制相關(guān)理論進(jìn)行說明，重點強(qiáng)調(diào)規(guī)制理論在電力行業(yè)中的應(yīng)用。第三章首先對我國電力行業(yè)規(guī)制改革的歷程進(jìn)行回顧，繼而運(yùn)用規(guī)制和競爭理論對我國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的績效進(jìn)行分析，并提出了當(dāng)前仍然有待于進(jìn)一步解決的問題。第四章對部分發(fā)達(dá)國家的電力規(guī)制改革的實踐經(jīng)驗進(jìn)行介紹，并闡述其對我國的借鑒意義。第五章提出推進(jìn)我國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革和建設(shè)的思路，針對問題分析給出相應(yīng)改革思路及對策建議。第六章結(jié)論部分對論文的中心思想、主要內(nèi)容、現(xiàn)實意義再作一個簡潔清晰的概括和總結(jié)。v一、電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制相關(guān)理論概述v從資源的市場配置、企業(yè)和消費者的決策以及消費者與企業(yè)通過規(guī)制制度所發(fā)生的關(guān)系來看，規(guī)

7、制是指行政機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法規(guī)對市場配置機(jī)制進(jìn)行直接干預(yù)，或?qū)ξ⒂^經(jīng)濟(jì)主體的供需決策做出間接影響的一般規(guī)則或特殊行為。v這一定義表明，首先，規(guī)制是由特定的行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行的;其次，規(guī)制行為的依據(jù)是相應(yīng)的法規(guī)，這些法規(guī)可能來源干憲法或其他由立法者制定的法律，也可能來源于行政機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)原則制定的具體規(guī)章。在執(zhí)行法規(guī)的過程中，規(guī)制者(機(jī)構(gòu))不斷地做出各種命令、決定等裁決行為。v政府規(guī)制的理論演進(jìn)v1、公共利益理論v2、規(guī)制俘虜理論v3、規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論v4、可競爭市場理論v5、尋租理論v6、激勵性規(guī)制理論v7、國內(nèi)學(xué)者對規(guī)制改革的研究v目前，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢進(jìn)入轉(zhuǎn)軌階段，隨著市場環(huán)境的變化、消費者的變化，經(jīng)

8、濟(jì)體制不可避免的隨之改變，從而引導(dǎo)政府職能的不斷完善。，而我國政府職能的變化，從政府規(guī)制改革即可探出究竟。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和技術(shù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)合我國電力、電信、鐵路等產(chǎn)業(yè)的改革加快，并獲得了實質(zhì)性進(jìn)展，如電信產(chǎn)業(yè)的重組，發(fā)電部門的重組和發(fā)電、輸、配電的縱向分離等一系列的實踐，我國學(xué)者對規(guī)制改革的研究著力頗多。但從整體上講，國內(nèi)在這方面的研究還處于起步階段，多數(shù)研究成果還是停留在對發(fā)達(dá)國家自然壟斷規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論的翻譯和介紹的階段。v二、我國電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的現(xiàn)狀和問題v（一）我國電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革歷程的回顧v1、“集資辦電，發(fā)電市場逐步放開”階段v（1985-1998年）v2、“政

9、企分開、部分省市市場改革試點”階段（1998-2002年）v3、“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”階段v（2002-2007年）v4、“廠網(wǎng)分離收官，進(jìn)入輸配、配售分享階段”（2007年以后）中國電力體制改革大事記中國電力體制改革大事記v （二）我國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革仍然面臨的主要問題v 1、電力產(chǎn)業(yè)壟斷問題v （1）所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的壟斷v （2）電力生產(chǎn)和供應(yīng)的垂直一體化v （3）電力生產(chǎn)集中度很高v 2、電力監(jiān)管體制的問題v （1）電力規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏明確的法律授權(quán)v （2）電力規(guī)制職能分散v （3）規(guī)制職責(zé)不清v （4）對電力規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制v 3、電力產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)規(guī)制的問題v 4、電價不合

10、理的問題v 電價是電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制的核心問題。目前我國實行的是上網(wǎng)電價、輸配電價和銷售電價三套電價并行的體系，并對輸配電價機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。不過，電價政策所能取得多大程度的效果受制于多種因素的共同影響。電價若想形成由政府定價轉(zhuǎn)向市場競爭定價的機(jī)制的首要前提是先要有電力市場上的多個處于公平競爭狀態(tài)的主體，因此，從這個程度上來說，我國的電力市場競爭機(jī)制尚未完全建立:獨立電廠和網(wǎng)屬電廠雙方?jīng)]有形成真正公平、公正的競爭局面。盡管當(dāng)前在我國的電力行業(yè)發(fā)電市場己經(jīng)初步形成了相對有限的競爭格局，但由于上網(wǎng)電量仍以計劃分配方式為主，在國家電網(wǎng)公司擁有自己的發(fā)電企業(yè)、也要追逐利潤的情況下，很難做到真正公平。其次，

11、歷史遺留因素致使各機(jī)組上網(wǎng)電價存在較大的政策性差異。這是因為還本付息等多種電價定價政策造成不同電廠各執(zhí)一價的局面長期存在，難以處于一個公平的起跑點上。再者，我國地方保護(hù)主義的弊病長期存在，這對全國大范圍內(nèi)的公平競爭形成了地區(qū)性的貿(mào)易壁壘。顯而易見，合理的電價政策的制定，使之發(fā)揮正確引導(dǎo)的緊迫性已經(jīng)顯現(xiàn)。v三、發(fā)達(dá)國家電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的經(jīng)驗借鑒v電力體制改革已經(jīng)成為不可阻擋的潮流。肇始于英國和美國的世界電力改革浪潮，就其改革模式而言，不存在普遍適用性多樣化是其特征。自1992年在美國通過了國家能源法（放棄了以往在外國電力資產(chǎn)中公用事業(yè)方面投資的嚴(yán)格限制）至今已過去了十余年，而我國自己的相關(guān)改

12、革也已走到了半山腰，世界各國對電力工業(yè)進(jìn)行的形形色色之改革，尤可為我借鑒的經(jīng)驗和教訓(xùn)何在？（一）、英國電力體制改革（一）、英國電力體制改革v 英國政府自年私有化以來，對電力工業(yè)從根本上進(jìn)行了結(jié)構(gòu)改組，在運(yùn)營方式上也進(jìn)行了全面改革。v 將原來發(fā)電、輸電、配電統(tǒng)一經(jīng)營的中央電力局分成三個部分：v 發(fā)電部分建立了獨立經(jīng)營的國家電力國際公司、國家發(fā)電公司、國家核電公司和一些獨立的私人發(fā)電企業(yè)；v 輸電部分建立了國家電網(wǎng)公司，主要是掌握輸電網(wǎng)和調(diào)度中心，并控制與法國、蘇格蘭的互聯(lián)工程以及兩個抽水蓄能電站；v 配電部分組建了十二個地區(qū)性獨立經(jīng)營的電力配電公司，有部分地區(qū)性公司也具備發(fā)電能力；在一些地區(qū)還存

13、在一些獨立私營的供電公司，直接從事售電業(yè)務(wù)。v 在這種新的結(jié)構(gòu)中，處于中心地位的是國家電網(wǎng)公司以及在位置上形成的聯(lián)合系統(tǒng)或稱電力庫。承擔(dān)著電力市場的動態(tài)運(yùn)行工作，主要任務(wù)有：一是維持電網(wǎng)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，并不斷地發(fā)展電網(wǎng)；二是促進(jìn)發(fā)電環(huán)節(jié)和供電環(huán)節(jié)的競爭。（二）、美國電力體制改革（二）、美國電力體制改革v 美國電力體制改革美國是政府多部門分工管電體制。美國能源部主要分工負(fù)責(zé)管理核能、水、火電等；農(nóng)業(yè)部農(nóng)電管理局則負(fù)責(zé)農(nóng)村電力工業(yè)。聯(lián)邦政府電力主管部門主要職責(zé)是制定電力工業(yè)法規(guī)并實行監(jiān)督。各州縣政府設(shè)有相應(yīng)管電機(jī)構(gòu)和人員。聯(lián)邦和州設(shè)有電力管制機(jī)構(gòu)。其職能與政府電力主管部門有嚴(yán)格劃分。v 美國電力工

14、業(yè)開始于年代末。改革的主要內(nèi)容是：v 發(fā)電端放開，實行投資主體多元化，允許公用電力公司以外的投資者投資建廠，這一政策使非電力公司擁有的獨立發(fā)電廠迅速發(fā)展。v 公用電力公司相應(yīng)改變發(fā)、輸、配電垂直管理模式，組建一批控股的子公司，實行輸電子系統(tǒng)分開管理，輸電和配電分開結(jié)算。v 鼓勵發(fā)電環(huán)節(jié)競爭。各獨立電廠上網(wǎng)電價按市場價與電力公司電廠競爭。v 美國電力工業(yè)的這種改革發(fā)展是建立在規(guī)范的市場運(yùn)作、健全的法律制度及現(xiàn)代化的電力生產(chǎn)、調(diào)度和銷售基礎(chǔ)上的，是一種有序競爭。這種競爭的最終受益者是廣大消費者及電力工業(yè)本身，并將促進(jìn)電力工業(yè)更加健康快速的發(fā)展。（三）、歐共體電力體制改革（三）、歐共體電力體制改革v

15、歐共體電力體制改革既定方針是，開放市場，鼓勵競爭，打破壟斷，提高效益，改進(jìn)服務(wù)。v一、開放電力市場，電廠競價上網(wǎng)銷售，用戶自主選擇供電廠。v開放電力市場，主要是允許發(fā)電、配電和用戶自由接入電網(wǎng)，放開電力系統(tǒng)的發(fā)電端和配電端，形成發(fā)電商之間的充分競爭，讓用戶享受廉價高質(zhì)的電力供應(yīng)和優(yōu)良服務(wù)。用戶是核心，在電力系統(tǒng)配電端，讓用戶獲得根據(jù)價格、服務(wù)條件自由選擇供電商的權(quán)利。v二、廠網(wǎng)分開，輸配分開，調(diào)度獨立電力市場開放，用戶自由選擇供電商，必然要求在發(fā)電、配電環(huán)節(jié)形成競爭。另外在電網(wǎng)運(yùn)行的安全性，在發(fā)、輸、配、調(diào)分開經(jīng)營后，則由系統(tǒng)各環(huán)節(jié)經(jīng)營者依照相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和合同條件，明確各自的責(zé)任，共

16、同承擔(dān)義務(wù)。v三、電力調(diào)度遵循價格優(yōu)先、合理利用資源的原則。v四、多層次多家辦電，平等互利，公平競爭由于工業(yè)發(fā)展已較充分，各經(jīng)營主體間市場劃分格局已經(jīng)穩(wěn)定，電力法制已較健全。多層次多家辦電體制下各經(jīng)營者之間，是完全可以協(xié)調(diào)相處、公平競爭的。v五、在政府調(diào)控下，按市場規(guī)律合理引導(dǎo)消費的電價機(jī)制。v六、建立新型歐共體的聯(lián)合電網(wǎng)組織及成員關(guān)系。歐共體設(shè)立有一個電力機(jī)構(gòu)，簡稱，其職能是協(xié)調(diào)各國的電力政策，擬定指導(dǎo)規(guī)則，它只是一個關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。真正有約束力的是各成員國自己制定的電力法規(guī)和各成員國電力企業(yè)之間的共同協(xié)議。v世界電力改革的共同點當(dāng)前世界各國的電力工業(yè)改革略有差異，但基本的原則和特點是相同的，

17、大致可以歸納為以下幾個方面：v、政府組織電力改革；v、改革電力管制方式；v、改革電價形成機(jī)制；v、引入市場競爭機(jī)制。發(fā)達(dá)國家電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革發(fā)達(dá)國家電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革對對中國中國的啟發(fā)的啟發(fā)v 美、英兩國電力產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革從結(jié)果上看有極大的相似性，都是基于電力市場的各個環(huán)節(jié)即發(fā)電、售電和送電等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)調(diào)改革，因此取得了預(yù)期的成功。v 一是將競爭機(jī)制引入發(fā)電市場，破除了發(fā)電側(cè)阻礙公平競爭的壁壘，提高了發(fā)電生產(chǎn)效率；v 二是售電市場也進(jìn)入了各電力企業(yè)之間公平競爭的市場環(huán)境，消費者擁有自主選擇權(quán)，促使售電市場各主體提升效率，增強(qiáng)競爭力。同時也使發(fā)電側(cè)的競爭所得到的利益得以順利實現(xiàn)；v 三

18、是電力雙方交易從以往的單向轉(zhuǎn)變?yōu)殡p方自由開展交易，交易成功后，雙方簽訂長期合作合同，保證了電力的穩(wěn)定供應(yīng)，降低了競爭引發(fā)的風(fēng)險；v 四是電力市場包容萬象，基于市場發(fā)展出諸如期權(quán)、期貨等各種金融性電力產(chǎn)品，給市場成員提供了規(guī)避風(fēng)險的手段；v 五是輸電側(cè)的壟斷地位沒有打破，但是可以通過制定電力法律條例對其實行間接的監(jiān)管?？偨Y(jié)來說，美、英兩國的電力市場改革歷程在電力市場其中的發(fā)、售電等環(huán)節(jié)，讓各市場主體公平競爭，放松規(guī)制，而在輸電環(huán)節(jié)通過壟斷控制。v 四、我國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的政策建議v （一）中國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的基本目標(biāo)v 電力產(chǎn)業(yè)改革的根本目標(biāo)是建立市場化的運(yùn)作機(jī)制，即通過市場機(jī)制的作用，促進(jìn)

19、電力工業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。具體來說，通過市場化運(yùn)作機(jī)制的建設(shè)，系統(tǒng)推進(jìn)各項電力改革，主要包括以下幾方面的內(nèi)容:v 第一，打破壟斷、引入競爭機(jī)制，建立統(tǒng)一的電力市場，實行基于供求關(guān)系的電價形成機(jī)制，并從制度上保證市場競爭的公平、公正、公開。第二，使廣大用戶直接受益。特別是工業(yè)用電大戶和大中城市用戶受益，大幅度降低電價并確保優(yōu)質(zhì)服務(wù);用戶具有用電的選擇權(quán)，電價信息知情權(quán)，以及電力改革發(fā)言權(quán)。第三，促進(jìn)“西電東送”，保證全國人人享有基本供電服務(wù)。第四，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、吸引外資建立環(huán)保性電力產(chǎn)業(yè)，有利于可持續(xù)發(fā)展。因此，需要調(diào)整發(fā)電結(jié)構(gòu)，大幅度降低火力發(fā)電比重，采取“限制火力發(fā)電，積極發(fā)展水力發(fā)電，大力發(fā)展天然氣發(fā)電，“鼓勵發(fā)展核能發(fā)電，的方針。第五，出售國有資產(chǎn)，作為國家社?；?，增加政府社?；饋碓?，同時積極鼓勵電力生產(chǎn)