民辦高校舉辦者變更問題研究

1、民辦高校舉辦者變更問題研究上海建橋?qū)W院民辦高等教育研究所董圣足上海市教委發(fā)展規(guī)劃處李蔚摘要：民辦高校舉辦者變更既是法律賦予舉辦者的一項權(quán)利，也是民辦教育投資退出市場的一種方式。當(dāng)下，在民辦高校舉辦者變更過程中，存在著變更程序混亂、資產(chǎn)交易不規(guī)范、新的舉辦者資質(zhì)條件不達(dá)標(biāo)、舉辦者營利傾向明顯和政府監(jiān)管不到位等問題。加強(qiáng)民辦高校舉辦者變更管理，應(yīng)堅持“重在規(guī)范、促進(jìn)發(fā)展，保障自主、依法行事，立足國情、實事求是，突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)”的原則，多管齊下，綜合治理。關(guān)鍵詞：民辦高校；舉辦者變更一段時間以來，隨著學(xué)校內(nèi)外部形勢的變化，以及諸多因素的影響，不少地方的民辦高校舉辦者變更現(xiàn)象時有發(fā)生。從積極的意義

2、上說，實現(xiàn)新老舉辦者的變更，有力于盤活教育資源，優(yōu)化各類生產(chǎn)要素；但從現(xiàn)實情況看，目前民辦高校舉辦者的變更存在很多不規(guī)范的地方，引發(fā)了不少問題和矛盾，有的甚至已影響到學(xué)校的安全與社會穩(wěn)定。因此，針對舉辦者變更問題，從理論和政策層面加強(qiáng)研究，并采取相應(yīng)對策加以規(guī)制已顯得十分迫切。一、舉辦者變更的概念界定（一）舉辦者與舉辦者變更的定義民辦學(xué)校的“舉辦者”，是指以出資、籌資等方式，發(fā)起、倡議并具體負(fù)責(zé)創(chuàng)辦民辦學(xué)校的社會組織或公民個人。1按此定義，民辦學(xué)校的舉辦者也即民辦學(xué)校的籌設(shè)人，籌設(shè)人既可以是法人形態(tài)的社會組織，又可以是自然人。從實際情況看，目前，我國民辦學(xué)校的舉辦者主要有這樣幾類：一是學(xué)校資產(chǎn)

3、的捐贈者；二是學(xué)校資產(chǎn)的投資者；三是教育工作者，多是資深教師、校長、教育家以及離職退休的教育行政部門的官員。一般來說，民辦學(xué)校舉辦者的任務(wù)是籌設(shè)民辦學(xué)校，學(xué)校成立后，其使命便告完成，這時民辦學(xué)校的理事會或董事會行使學(xué)校重大事項的決策權(quán)，民辦學(xué)校的法定代表人對外代表學(xué)校，民辦學(xué)校的校長負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作。2所謂民辦學(xué)校舉辦者的變更，是指舉辦者的增、減或更替?，F(xiàn)實中，舉辦者的變更，主要是指出資人的變更，也就是說，出資人將自己在學(xué)校中的資產(chǎn)份額出讓給其他出資人，新的出資人替代原有舉辦者，成為新的舉辦者。在舉辦者發(fā)生變更時，學(xué)校法人仍然存續(xù)，學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)也不會因此發(fā)生變化。（二）舉辦

4、者變更的類型民辦教育促進(jìn)法中出現(xiàn)了“舉辦者”與“出資人”兩個概念，從范圍角度來看，兩者既有交叉又有區(qū)別：3首先，舉辦者可以是出資人，即按照民辦教育促進(jìn)法第5條的規(guī)定實施了出資行為，又參與學(xué)校的籌建和辦學(xué)活動。但舉辦者也可以不是出資人，如以捐資方式設(shè)立的民辦高校，其籌辦人就不是出資人；現(xiàn)在為數(shù)不少的自身沒有或很少初始投入、依靠長期滾動發(fā)展起來的民辦高校，從嚴(yán)格意義上講，其舉辦者也不是學(xué)校的出資人。其次，出資人既可以參與學(xué)校舉辦和管理活動（主要是參與董事會決策）；也可以只出資，僅享受法律規(guī)定的獲得合理回報的權(quán)利，而不具體參與學(xué)校的舉辦和管理活動。通過以上分析，我們可以將舉辦者變更分為如下三種類型：

5、1 .具有出資行為的舉辦者變更。主要是指在辦學(xué)過程中，原有出資人通過轉(zhuǎn)讓其在學(xué)校的全部或部分出資額，而發(fā)生新老舉辦者更替的情況。由于舉辦者既可以獨(dú)資也可以聯(lián)合辦學(xué)，故民辦高校的舉辦者可能是一人也可能是多人，當(dāng)其中一人或數(shù)人同時轉(zhuǎn)讓其所持的出資額，而有一個或數(shù)個新的舉辦者接手進(jìn)入時，就會發(fā)生舉辦者數(shù)量增加或減少的情況，當(dāng)然更多的可能是一對一轉(zhuǎn)讓與收購，舉辦者的數(shù)量并沒有變化。2 .沒有出資行為的舉辦者變更。主要是指沒有初始投入、依靠滾動積累發(fā)展起來的民辦高校創(chuàng)辦人的更替?，F(xiàn)實中，這類學(xué)校中有不少創(chuàng)辦人由于年齡、健康或其他原因，紛紛通過子女繼承、政府接管或物色新的接班人，交出了學(xué)校的控制權(quán)，退居二

6、線，完成了舉辦權(quán)的新老交接。3 .捐資辦學(xué)的學(xué)校舉辦者變更。一般情況下，對于純粹由捐資舉辦的學(xué)校，捐贈者在設(shè)立學(xué)校時已將財產(chǎn)捐贈給學(xué)校，捐贈財產(chǎn)的所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，除非有特殊情況，捐贈者作為舉辦者的身份不會變更。但是，如果學(xué)校成立后有后續(xù)的捐贈者，學(xué)校在征得原捐贈人或其遺產(chǎn)執(zhí)行人同意后，報經(jīng)審批部門核準(zhǔn)，也可以增加新的捐贈人作為共同舉辦者。二、民辦高校舉辦者變更存在的問題現(xiàn)實中，部分民辦高校的舉辦者由于章程約定、經(jīng)營困難或不看好民辦教育前景等原因，紛紛通過尋找新“買主”、以資產(chǎn)受讓或舉辦權(quán)轉(zhuǎn)移等方式，完成新老舉辦者更替，退出了民辦高等教育市場。從我們所了解的情況來看，雖然這類學(xué)校中的多數(shù)舉辦者變

7、更，最終都通過了教育行政部門的行政核準(zhǔn)，也進(jìn)行了相應(yīng)的法人變更登記，但也有一些學(xué)校在變更過程及后續(xù)管理中，出現(xiàn)了不少問題和矛盾。其中，既有舉辦者層面的問題，也有行政監(jiān)管層面的問題。（一）舉辦者層面的問題1 .舉辦者變更程序比較混亂。一些民辦高校的舉辦者，尤其是教育資產(chǎn)尚未完全過戶到學(xué)校法人名下的舉辦者，在引進(jìn)新的舉辦者時，帶有很大的隨意性，往往只是“買”“賣”雙方達(dá)成一個協(xié)議，甚至在內(nèi)部董事會會議未開，且沒有進(jìn)行財務(wù)清算的情況下，就完成了資產(chǎn)交割，根本未認(rèn)真履行法定程序。有的民辦高校舉辦者變更，盡管內(nèi)部通過了董事會決議（多數(shù)也是原舉辦者主導(dǎo)的結(jié)果），但出于某種利益考慮以及為了規(guī)避管制，新老舉辦

8、者（甚至還串通學(xué)校方面）共同“合謀”，即使發(fā)生了事實上的舉辦者變更，也不向主管機(jī)關(guān)報告，不按相關(guān)規(guī)定辦理變更登記手續(xù)。這不僅給教育行政部門的監(jiān)督和管理增加了難度，也給學(xué)校今后的法律爭端留下了隱患。2 .新老舉辦者資產(chǎn)交易不規(guī)范。按照有關(guān)法律精神，民辦高校舉辦者能夠轉(zhuǎn)讓的只是自身所有權(quán)范圍內(nèi)的資產(chǎn)。但實際上，因為不少民辦高校并未按照民辦教育促進(jìn)法及其實施條例的規(guī)定，就學(xué)校的法人財產(chǎn)進(jìn)行分類登記，這使得原有舉辦者往往將學(xué)校所有校產(chǎn)都視為自己的投入資產(chǎn)及其增值。因此，在發(fā)生舉辦者變更時，原有舉辦者都將學(xué)校相應(yīng)資產(chǎn)加以變現(xiàn)并據(jù)為己有。此外，出于避稅目的，有的舉辦者在變更時，還簽訂所謂的“0資產(chǎn)”轉(zhuǎn)讓協(xié)

9、議，由原舉辦者作出“放棄所有者權(quán)益”的承諾，讓新舉辦者“無償”接管學(xué)校資產(chǎn)，而私下再由新舉辦者支付給原舉辦者一筆可觀的資金。這實際上已涉嫌非法資產(chǎn)交易，是一種違法行為。一種違法行為。3 .舉辦者資質(zhì)不符合法定要求和相關(guān)規(guī)定。這突出表現(xiàn)在兩個方面：一是一些境外機(jī)構(gòu)或基金繞過相關(guān)法律規(guī)制，變相收購國內(nèi)民辦高校。如新加坡某上市公司通過其在中國境內(nèi)的獨(dú)資或合資企業(yè)，已收購多家國內(nèi)民辦高?；蛎褶k高等教育機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，從而控制了民辦高校的辦學(xué)權(quán)；某國際風(fēng)險基金前段時間也在北京、廣東、上海等地尋找國內(nèi)民辦高校的“賣主”。而按照中外合作辦學(xué)條例的規(guī)定，這些機(jī)構(gòu)并不能單獨(dú)在國內(nèi)設(shè)立以中國公民為主要招生對象的學(xué)校及

10、其他教育機(jī)構(gòu)。二是舉辦者的資金實力達(dá)不到相關(guān)要求。教育部“26號令”規(guī)定，參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的社會組織，其總資產(chǎn)應(yīng)在3億元人民幣、凈資產(chǎn)應(yīng)在1.2億元以上；獨(dú)立設(shè)置的民辦高校也有規(guī)定的土地、建筑面積等設(shè)置要求。因此，不論是初期的舉辦者還是后來的接替者，都必須具備一定的經(jīng)濟(jì)實力。而現(xiàn)實中，有的學(xué)校舉辦者變更時，接替者自身實力不濟(jì)，主要是依靠負(fù)債或入主學(xué)校后以違規(guī)挪用學(xué)費(fèi)的方式，支付原舉辦者的收購費(fèi)用。這就使得舉辦者變更后，學(xué)校的運(yùn)行資金得不到保障，從而嚴(yán)重影響學(xué)校的發(fā)展。4 .一些新舉辦者的商業(yè)營利傾向明顯。從國內(nèi)已發(fā)生的數(shù)起舉辦者變更的案例來看，些新舉辦者入主學(xué)校后，確實是將發(fā)展民辦高等教育作為

11、一項長期事業(yè)來對待。但不能否認(rèn)的是，也有一部分后來的舉辦者是將投資教育作為一種短期的商業(yè)活動來運(yùn)作的，存在著比較強(qiáng)烈的營利動機(jī)及營利行為。有的后繼舉辦者進(jìn)入學(xué)校后，不按章程辦事，不恰當(dāng)?shù)馗鼡Q決策機(jī)構(gòu)及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員，插手學(xué)校人事安排，掌控學(xué)校財政大權(quán)，刻意減少教學(xué)活動經(jīng)費(fèi)，并通過虛增辦學(xué)成本等手段套取資金。這不僅干擾了學(xué)校的正常秩序，也削弱了學(xué)校的發(fā)展后勁。有的后繼舉辦者接手學(xué)校后，并非真心實意地要把學(xué)校辦好，而是想通過商業(yè)包裝的方式，再次將學(xué)校加以變賣，從中牟利。如華東地區(qū)某職業(yè)學(xué)院，從2000-2006年6年間，學(xué)校舉辦者已經(jīng)六易其主。這種以民辦學(xué)校作為標(biāo)的隨意買賣的行為，嚴(yán)重擾亂了民辦

12、高等教育市場，造成了極壞的社會影響。（二）行政監(jiān)管層面的問題1. 政府部門的監(jiān)管工作不到位。這表現(xiàn)在兩方面：一是相關(guān)部門對民辦高校內(nèi)部動態(tài)跟蹤不夠，對于一些舉辦者的不規(guī)范變更及交易行為反應(yīng)滯后，難以在第一時間掌握相關(guān)情況，等到發(fā)現(xiàn)問題時，往往已“生米煮成熟飯”，很多時候，出于學(xué)校的穩(wěn)定考慮，監(jiān)管部門也只得對這種不規(guī)范交易予以事后追認(rèn)，被迫準(zhǔn)予辦理相關(guān)變更登記。二是政府相關(guān)部門之間溝通不暢、協(xié)調(diào)不夠、政出多門、各自為戰(zhàn)等也是造成民辦高校舉辦者之間不規(guī)范變更頻繁發(fā)生的重要原因。由于歷史原因，很多民辦高校的法人財產(chǎn)沒有完全落實到位，大部分資產(chǎn)仍登記在其舉辦單位教育投資公司的財務(wù)帳冊上，而教育投資公司

13、是經(jīng)過工商行政部門注冊登記的企業(yè)，其在公司層面發(fā)生的股東變更及其股權(quán)處置（類似于舉辦者變更），只需公司董事會決議并報工商行政部門核準(zhǔn)登記即可，而不必經(jīng)教育行政部門同意。而且就算教育投資公司股東及其股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，學(xué)校的實際控制人已發(fā)生了實質(zhì)性改變，但名義上的學(xué)校舉辦者仍是作為一個整體法人的教育投資公司，沒有發(fā)生變化。因而在法理上，教育行政部門難以對舉辦者變更加以干預(yù)，使之成為監(jiān)管上的一個盲點(diǎn)。2. 現(xiàn)有涉及舉辦者變更的規(guī)定缺少可操作性。民辦教育促進(jìn)法第54條專門就民辦學(xué)校舉辦者變更問題作了原則性規(guī)定，即“民辦學(xué)校舉辦者的變更，須由舉辦者提出，在進(jìn)行財務(wù)清算后，經(jīng)學(xué)校理事會或者董事會同意，

14、報審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”。但對諸如多個舉辦者如何提出變更申請、怎樣進(jìn)行財務(wù)清算和資產(chǎn)界定、審批機(jī)關(guān)是否要對新舉辦者的資質(zhì)條件及資金實力等進(jìn)行前置性審查等細(xì)節(jié)問題則缺少可操作性的實施細(xì)則（民辦教育促進(jìn)法實施條例也未就民辦學(xué)校的“變更與終止”事項作出進(jìn)一步規(guī)定）。全國人大常委會法制工作委員會編著的中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法釋義及實用指南就舉辦者變更所作的解釋是：“變更舉辦者應(yīng)當(dāng)是民辦學(xué)校內(nèi)部的自治事項，審批機(jī)關(guān)不宜也不必過多干預(yù)，因此按照本條（筆者注：指民辦教育促進(jìn)法第54條）的規(guī)定，審批機(jī)關(guān)對經(jīng)過上述程序的舉辦者變更只要核準(zhǔn)而不是批準(zhǔn)就可以了”。4值得注意的是，根據(jù)法律規(guī)定，審批機(jī)關(guān)的職責(zé)只是核準(zhǔn)或不

15、核準(zhǔn)，民辦學(xué)校的出資人是否變更以及如何變更，只要符合法定的條件，經(jīng)學(xué)校理事會或董事會決定后，審批機(jī)關(guān)即應(yīng)核準(zhǔn)。但審批機(jī)關(guān)如按比較寬松的原則對舉辦者變更進(jìn)行核準(zhǔn)，是否會給日益嚴(yán)重的民辦高校舉辦者變更現(xiàn)象帶來監(jiān)管上的新難題，則是值得研究的問題。3. 對于違規(guī)乃至違法的舉辦者變更行為查處不力。民辦教育促進(jìn)法第62條對“擅自改變民辦學(xué)校名稱、層次、類別和舉辦者”的行為，在法律責(zé)任上作出了明確規(guī)定，即“由審批機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)部門責(zé)令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收取費(fèi)用后沒收非法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停止招生、吊銷辦學(xué)許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。但對于事實上已發(fā)生的一些民辦高校舉

16、辦者的不規(guī)范變更現(xiàn)象，行政主管部門或因管理力量薄弱，難以深入進(jìn)行調(diào)查取證；或因法律依據(jù)不充分，缺乏有針對性的查處手段；或出于維持學(xué)校穩(wěn)定考慮，暫不便于采取強(qiáng)制性措施，致使其中一些涉嫌違規(guī)乃至違法的舉辦者變更行為得不到及時、有效的制止和懲戒，也在某種程度上縱容了不規(guī)范民辦高校舉辦者變更行為的發(fā)生與發(fā)展。三、規(guī)范民辦高校舉辦者變更行為的對策建議以上所列舉的民辦高校舉辦者變更所存在的種種問題，亟需引起監(jiān)管部門及有關(guān)方面的高度重視，切實加強(qiáng)對相關(guān)問題的針對性研究，并從實際出發(fā)，盡快采取得力措施，對舉辦者變更行為加以引導(dǎo)、規(guī)范，健全和完善相關(guān)制度。（一）規(guī)范舉辦者變更行為應(yīng)堅持的原則1. 重在規(guī)范，促進(jìn)

17、發(fā)展。對民辦高校舉辦者變更加以規(guī)制，其目的并非禁止和限制舉辦者的合法變更行為，而在于規(guī)范和完善舉辦者的變更程序，防范和杜絕舉辦者變更過程中的各類不正當(dāng)交易和違法行為，保障國家、學(xué)校、舉辦者、教育者和受教育者等各權(quán)利主體的合法權(quán)益不受侵害，其最終目的是為了促進(jìn)學(xué)校的穩(wěn)定運(yùn)行與健康發(fā)展。因此，從規(guī)制和管理的角度來講，應(yīng)允許常規(guī)的舉辦者變更發(fā)生，但要杜絕學(xué)校資產(chǎn)的惡意轉(zhuǎn)讓。2. 保障自主，依法行事。舉辦者變更是民辦教育促進(jìn)法賦予學(xué)校舉辦者的一項法定權(quán)利。按照立法精神，舉辦者變更主要是學(xué)校內(nèi)部事務(wù)，應(yīng)以學(xué)校為主體進(jìn)行決策和操作；作為審批機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)在于對舉辦者變更進(jìn)行程序性和資格性審查，只要符合法

18、定條件，不影響學(xué)校的發(fā)展，原則上應(yīng)予核準(zhǔn)。因此，審批機(jī)關(guān)在尊重舉辦者的自主選擇、不干預(yù)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的同時，其工作重點(diǎn)應(yīng)是完善舉辦者變更的相應(yīng)程序，明確舉辦者的資格條件，并按照行政許可法的規(guī)定，照章辦事，對舉辦者變更申請進(jìn)行依法審核。3. 立足國情，實事求是。民辦高校也是社會主義公益性事業(yè)，作為非營利性組織的一種類型，其法人財產(chǎn)的構(gòu)成及剩余資產(chǎn)的歸屬問題比較復(fù)雜。鑒于現(xiàn)階段我國民辦高校的辦學(xué)主體主要是社會力量投資辦學(xué)的現(xiàn)實情況，為了保護(hù)和激發(fā)舉辦者出資辦學(xué)的積極性，在舉辦者變更的規(guī)制上，應(yīng)充分尊重并依法保障舉辦者合理的產(chǎn)權(quán)訴求，實事求是地對學(xué)校資產(chǎn)的歸屬問題作出相應(yīng)界定。在維護(hù)學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)完整

19、、確保其中的國有資產(chǎn)保值增值的基礎(chǔ)上，原則上應(yīng)允許原舉辦者轉(zhuǎn)讓其出資的原值及以合理回報為限的增值部分。4. 突出重點(diǎn)，分類指導(dǎo)。如前所述，舉辦者變更主要有三種類型，其中具有出資行為的舉辦者變更，是當(dāng)前民辦高校舉辦者變更的主要類型，這也是問題比較多發(fā)的一種類型，因此在政策導(dǎo)向上，應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注并強(qiáng)化監(jiān)管。而對于沒有出資行為的舉辦者變更和捐資行為的舉辦者變更，則應(yīng)區(qū)別對待、分類指導(dǎo)。事實上，對于部分依靠滾動積累發(fā)展起來的民辦高校，其舉辦者大多年事已高，如能在政策規(guī)定上有所突破，給予那些辦學(xué)成績突出的創(chuàng)辦人一定的物質(zhì)獎勵，積極推動舉辦者的新老交替，則對這些學(xué)校的發(fā)展是有利的。同樣，對于捐資辦學(xué)的民辦

20、高校而言，采取一些鼓勵措施，吸引更多的捐贈者作為共同舉辦者進(jìn)入學(xué)校，也未嘗不是一件好事。（二）加強(qiáng)舉辦者變更管理的相應(yīng)舉措1. 建章立制，完善并細(xì)化舉辦者變更的核準(zhǔn)程序。民辦教育促進(jìn)法就民辦學(xué)校舉辦者變更問題作了原則性規(guī)定。按照立法精神，結(jié)合民辦高校實際，從有利于操作和執(zhí)行的角度，該規(guī)定還需要進(jìn)一步完善與細(xì)化。基于實踐，我們認(rèn)為，舉辦者變更可以按照以下具體程序進(jìn)行辦理：（ 1）由舉辦者先向?qū)W校決策機(jī)構(gòu)提出變更申請，決策機(jī)構(gòu)以會議決議形式作出是否同意舉辦者變更的決定。（ 2）由學(xué)校決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出舉辦者變更申請，并提交相應(yīng)的書面材料，內(nèi)容包括：原舉辦者的書面報告及決策機(jī)構(gòu)關(guān)于同意變更的

21、決議，變更的理由、實施方案及學(xué)校上一年度的財務(wù)審計報告，新舉辦者的名稱、地址、法人資格（或個人身份）證明、金融機(jī)構(gòu)出具的資信證明等基本情況，新、老舉辦者簽訂的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議及資產(chǎn)交割方式；舉辦者變更后學(xué)校的辦學(xué)宗旨與發(fā)展規(guī)劃等。（ 3）審批機(jī)關(guān)在收到學(xué)校書面申請材料之日起三個月內(nèi)，可組織專家對該舉辦者變更事宜進(jìn)行評估（著重對新舉辦者的財務(wù)能力、辦學(xué)條件、管理素質(zhì)和法律資質(zhì)等進(jìn)行評估和認(rèn)定），就新舉辦者的辦學(xué)資格和資金實力等進(jìn)行核實查對；在此基礎(chǔ)上，作出是否同意變更的決定，并在行政許可期限內(nèi)，以書面形式通知申請學(xué)校，同時函告學(xué)校法人登記機(jī)關(guān)。（ 4）學(xué)校在收到審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)變更的批復(fù)后，即可委托具有

22、國家規(guī)定資質(zhì)的會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所或其他資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，正式進(jìn)入學(xué)校資產(chǎn)評估階段，對學(xué)校的法人財產(chǎn)及舉辦者所有權(quán)內(nèi)的資產(chǎn)進(jìn)行清算、評估和界定。（ 5）資產(chǎn)評估、界定結(jié)束后，學(xué)校方面應(yīng)及時向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交學(xué)校的資產(chǎn)組成清單及舉辦者擬轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)情況報告；在得到審批機(jī)關(guān)的確認(rèn)后（當(dāng)涉及國有資產(chǎn)和其他法人財產(chǎn)時，如審批機(jī)關(guān)認(rèn)為必要，還可另行委托審計機(jī)關(guān)對資產(chǎn)評估情況進(jìn)行核查審計），新老舉辦者方可依法辦理資產(chǎn)交割手續(xù)。（ 6）新老舉辦者完成資產(chǎn)交割手續(xù)后，由學(xué)校按照規(guī)定程序，向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出舉辦者及相應(yīng)決策機(jī)構(gòu)成員、法定代表人變更的申請，重新?lián)Q發(fā)辦學(xué)許可證，并在規(guī)定時限內(nèi)到登記機(jī)關(guān)辦理注冊登記手續(xù)。2.

23、 采取切實措施，落實民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)。由于歷史和現(xiàn)實原因，我國現(xiàn)階段民辦高等教育的基本特征仍是投資辦學(xué)而非捐資辦學(xué)，故絕大多數(shù)舉辦者對投資教育都有一定的產(chǎn)權(quán)訴求。由于相關(guān)法律法規(guī)并沒有就舉辦者在學(xué)校出資部分的產(chǎn)權(quán)歸屬作出明確規(guī)定，以及民辦教育促進(jìn)法所規(guī)定的出資人可從辦學(xué)結(jié)余中獲得合理回報并享有相應(yīng)稅收優(yōu)惠的政策也未能具體落實等原因，當(dāng)前相當(dāng)一部分民辦高校舉辦者的辦學(xué)積極性受到了挫傷。調(diào)查表明，出于資產(chǎn)安全和切身利益考慮，不少舉辦者已萌生退意，紛紛尋找“買家”和新的“接盤手”，意欲退出教育領(lǐng)域。這種動向?qū)γ褶k高校的發(fā)展是非常不利的，需要引起教育行政部門的高度關(guān)注。目前，國務(wù)院和教育部正在大力推

24、進(jìn)民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)的落實工作，這對于學(xué)校的穩(wěn)定運(yùn)行和健康發(fā)展是完全必要的。但民辦高校在資產(chǎn)過戶過程中，確實也存在許多具體困難和政策障礙，需要政府部門加以協(xié)調(diào)解決。考慮到我國的特殊國情和民辦高校的實際情況，我們認(rèn)為，要順利做好資產(chǎn)過戶工作，穩(wěn)妥落實民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵是要處理好以下四方面問題：（1）明確舉辦者投入學(xué)校資產(chǎn)的最終歸屬問題，打消出資人的思想顧慮；（2）切實解決出資人的合理回報及其稅收優(yōu)惠問題；（3）免除資產(chǎn)過戶過程中的一切規(guī)費(fèi)，不增加舉辦者及學(xué)校的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；（4）妥善解決資產(chǎn)過戶前后學(xué)校的融資與信貸問題，緩解辦學(xué)的資金壓力。在這些問題中，除了第三項資產(chǎn)過戶規(guī)費(fèi)減免外，多數(shù)都是地

25、方政府所無力解決的，需要由中央政府出面協(xié)調(diào)，有的還需要通過立法程序才能最終解決。3 .從行業(yè)特點(diǎn)出發(fā)，盡早統(tǒng)一民辦高校財務(wù)會計制度。由于缺少統(tǒng)一規(guī)范的財務(wù)會計制度，民辦高校在實際運(yùn)行中執(zhí)行的會計制度非?；靵y，所使用的財務(wù)報表也五花八門。有執(zhí)行民間非營利組織會計制度及其財務(wù)報表的，有執(zhí)行事業(yè)單位的會計制度及其財務(wù)報表的，也有執(zhí)行企業(yè)會計制度及其財務(wù)報表的。現(xiàn)行的財會制度對于無論是否要求取得合理回報的民辦學(xué)校，其有關(guān)辦學(xué)成本方面的科目都極不明確，這直接導(dǎo)致了民辦學(xué)校會計做帳的混亂。不同的會計制度和財務(wù)報表，不僅使得民辦高校自身的成本核算缺少科學(xué)性和可比性，也給上級主管部門的財務(wù)檢查和相關(guān)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)

26、評估工作帶來了很大難度。同樣，財務(wù)會計制度不統(tǒng)一以及相應(yīng)的記賬方法不一致，也給民辦高校舉辦者變更時的財務(wù)清算工作造成了不便，既難以準(zhǔn)確計算出資人的合理回報部分，也容易造成學(xué)校法人財產(chǎn)的流失。因此，按照民辦教育促進(jìn)法及其實施條例的規(guī)定，在國家層面上，應(yīng)盡快研制出臺符合民辦高校特點(diǎn)的統(tǒng)一的財務(wù)會計制度，代替目前廣為使用但無法反映行業(yè)特點(diǎn)的民間非營利組織會計制度。新的財務(wù)會計制度須全面反映民辦高校的財務(wù)收支結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)變動狀況，有利于民辦學(xué)校準(zhǔn)確核算辦學(xué)成本和計提合理回報，有利于相關(guān)職能部門在對民辦高校資產(chǎn)進(jìn)行評估審計時確立統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)。4 .建立政府部門間的聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)對不規(guī)范變更行為的監(jiān)管。

27、在民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)尚未落實到位的情況下，在教育投資公司（學(xué)校的舉辦單位）層面發(fā)生的內(nèi)部股權(quán)變動從而導(dǎo)致學(xué)校實際控制人的變化，是當(dāng)前民辦高校舉辦者變相變更的一種重要形式。由于以這種形式發(fā)生的變更在法律程序上不需要經(jīng)過教育行政部門核準(zhǔn)，只需工商注冊部門核準(zhǔn)登記即可，故教育行政部門很難對其進(jìn)行約束與監(jiān)管。鑒于各種主客觀因素的制約，民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)完全落實到位尚有一個較長的過程，為此，對于涉及民辦高校資產(chǎn)變更的公司股東（股權(quán)）的重大變動事項，工商行政管理部門應(yīng)與教育行政部門和社團(tuán)法人登記機(jī)關(guān)之間建立起聯(lián)動工作機(jī)制，相互通報或函告信息，并于核準(zhǔn)變更登記前，商請業(yè)務(wù)主管部門，就行政相對人的資質(zhì)條件進(jìn)行

28、必要的前置性審查。這也是一種無奈但現(xiàn)實的過渡性措施。此外，對于民辦高校舉辦者變更過程中發(fā)生的一些不規(guī)范乃至違規(guī)違法行為，如舉辦者抽逃個人出資、侵害法人財產(chǎn)、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、隱匿學(xué)校資產(chǎn)、進(jìn)行虛假交易、惡意規(guī)避稅收等等，政府相關(guān)部門也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督與管理，并嚴(yán)格依法進(jìn)行查處，構(gòu)成違法犯罪的，還要追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。事實證明，只有建立起靈敏而有效的監(jiān)管與懲戒機(jī)制，才能切實防范和杜絕不規(guī)范的舉辦者變更行為發(fā)生，維護(hù)民辦高校的穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。本文系2007年度上海市教育科學(xué)研究重點(diǎn)項目“民辦高校重組與退出機(jī)制研究”（A0707）的階段性成果。注釋民辦教育促進(jìn)法第5條規(guī)定：“民辦學(xué)

29、校的舉辦者可以用資金、實物、土地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)以及其他財產(chǎn)作為辦學(xué)出資。國家的資助、向?qū)W生收取的費(fèi)用和民辦學(xué)校的借款、接受的捐贈財產(chǎn)，不屬于民辦學(xué)校舉辦者的出資。”民辦高校的資產(chǎn)主要來源于四個方面：舉辦者的投入、國家的直接或間接支持、社會捐贈、學(xué)生交納的各種費(fèi)用。民辦教育促進(jìn)法實施條例要求民辦學(xué)校對不同的資產(chǎn)必須實行分類記帳。顯然，民辦學(xué)校舉辦者的投入只是學(xué)校法人財產(chǎn)組成的一部分。中外合作辦學(xué)條例第62條規(guī)定，“外國教育機(jī)構(gòu)、其他組織或者個人不得在中國境內(nèi)單獨(dú)設(shè)立以中國公民為主要招生對象的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！蓖鈬逃龣C(jī)構(gòu)與國內(nèi)教育機(jī)構(gòu)之間的合作辦學(xué)，必須按照中外合作辦學(xué)條例規(guī)定的相應(yīng)條件和程序申報辦理。這里所謂的“法定條件”，就是指民辦教育促進(jìn)法第9條對民辦學(xué)校舉辦者的資格和條件所作的規(guī)定，即舉辦民辦學(xué)校的社會組織應(yīng)當(dāng)具有法人資格；舉辦民辦學(xué)校的個人