治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)及其推廣

1、治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)及其推廣2015年某天，王某與同村村民玩麻將，與旁觀者董某發(fā)生口角，口角過程中，王某受傷住院。后王某報警，但公安機關(guān)以“王某被毆打一案，沒有證據(jù)證實董某對王某進(jìn)行毆打”為由，向雙方出具了不予行政處罰決定書。王某提出行政復(fù)議但被維持，遂就健康權(quán)糾紛提起侵權(quán)之訴。經(jīng)審理，法院認(rèn)為董某毆打了王某的可能性更高，遂支持了王某大部分的訴訟請求。為什么在本案中民事法官會作出與公安機關(guān)相反的事實認(rèn)定？依據(jù)治安管理處罰法第95第（二）項的規(guī)定，公安機關(guān)作出不予處罰決定的情況有兩種：一是依法不予處罰；二是違法事實不能成立。其中，對違法事實不能成立的理解又分兩種情況：一是經(jīng)公安機關(guān)調(diào)查核實

2、，行為人確實未實施違法行為；二是公安機關(guān)未能搜集到足夠證據(jù)證明行為人實施了違法行為。本案中，公安機關(guān)對被告作出不予行政處罰決定書正是因為后者。因公安機關(guān)未能搜集到足夠證據(jù)證明行為人實施了違法行為而作出不予行政處罰決定的，人民法院是否亦應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行為人未實施侵權(quán)行為？筆者認(rèn)為并不盡然。中華人民共和國行政處罰法第30條對于行政處罰決定提出的一般要求是：“依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機關(guān)必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰”，簡言之，作出治安管理處罰的標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)當(dāng)是“違法事實清楚”。而在民事訴訟方面，最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定第73條確定了民事訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)是高度蓋然性，即“雙

3、方當(dāng)事人對同一事實分別舉出相反的證據(jù)，但都沒有足夠的依據(jù)否定對方證據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件情況，判斷一方提供證據(jù)的證明力是否明顯大于另一方提供證據(jù)的證明力，并對證明力較大的證據(jù)予以確認(rèn)。”相比之下，高度蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)顯然低于違法事實清楚的證明標(biāo)準(zhǔn)。雖然公安機關(guān)未能在較高的治安管理處罰證明標(biāo)準(zhǔn)之下證明董某毆打了王某，但在較低的民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)中，承辦法官根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)已經(jīng)形成了董某很可能毆打了王某的內(nèi)心確認(rèn)。本案引發(fā)的思考卻沒有停止：該如何看待公安機關(guān)作出的行政處罰決定書或不予處罰決定書的證明效力？如何理解治安管理處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)？二、治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)（一）尋找一般證明標(biāo)準(zhǔn)治安管理處罰的

4、證明標(biāo)準(zhǔn)是指公安機關(guān)在治安管理處罰程序中利用證據(jù)證明違法案件實體性事實和程序性事實所要達(dá)到的程度。從法律文本角度來看，根據(jù)治安管理處罰法第5條及治安管理處罰法的上位法行政處罰法第4條第2款之規(guī)定，公安機關(guān)設(shè)定和實施治安管理處罰的標(biāo)準(zhǔn)可以被濃縮為“應(yīng)當(dāng)以事實為根據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)和社會危害程度相當(dāng)。”行政處罰法第30條從相反的角度還特意強調(diào)：“違法事實不清的，不得給予行政處罰?！标P(guān)于如何理解事實清楚，行政處罰法在簡易程序和一般程序中又分別作出規(guī)定。對于簡易程序，其33條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是“違法事實確鑿”；對于一般程序，其36條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是“必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)”。從司

5、法審查行政行為合法性角度來看，根據(jù)行政訴訟法第70條第（一）項之規(guī)定，主要證據(jù)不足時人民法院應(yīng)判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。根據(jù)上述法律文本來看，無論是治安管理處罰的一般規(guī)定還是行政處罰一般規(guī)定，甚至是司法審查行政行為的一般規(guī)定，都是以事實為依據(jù)，要求違法事實清楚。因待證違法事實清楚與否根本上取決于相關(guān)證據(jù)是否充足，故落實到實際操作角度（證明角度）而言，違法事實清楚的證明標(biāo)準(zhǔn)意味著反映違法事實的主要證據(jù)要充足。（二）反思一般證明標(biāo)準(zhǔn)不可否認(rèn)，“主要證據(jù)充足、違法事實清楚”的證明標(biāo)準(zhǔn)過于抽象。每一個人對于證據(jù)的證明力的感受都來自于其獨特的生活經(jīng)驗與邏輯，這就注定每個人對“

6、主要證據(jù)充足、違法事實清楚”證明標(biāo)準(zhǔn)理解無法一致。目前有一種主流觀點對“主要證據(jù)充足、違法事實清楚”理解與法律文本字面意義不同。該觀點認(rèn)為：“由于被訴具體行政行為的類型多樣化，與刑事訴訟和民事訴訟相比，行政訴訟證據(jù)因此因具體行政行為性質(zhì)的不同而應(yīng)適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。行政案件證明標(biāo)準(zhǔn)的高低，原則上取決于被訴具體行政行為？u?告權(quán)益影響的大小。”筆者認(rèn)為，上述觀點錯誤的適用了比例原則，證明標(biāo)準(zhǔn)高低與否并不在“比例”之列，用比例原則的思想來解釋對當(dāng)事人權(quán)益影響大小的治安管理處罰措施與證明標(biāo)準(zhǔn)高低之間的內(nèi)在聯(lián)系未能切中“關(guān)鍵要害”。而且，治安管理處罰法第58條、第75條即為“證明標(biāo)準(zhǔn)高低與具體行政行為

7、對行政相對人權(quán)益影響的大小正相關(guān)”的典型反例。但是，為什么我們總能實在感受到公安機關(guān)做出對原告權(quán)益影響大的治安管理處罰時，所承擔(dān)的證明責(zé)任更重？完成證明更加困難？筆者認(rèn)為，提高證明標(biāo)準(zhǔn)固然會增加證明難度，但增加待證法律要件事實數(shù)量，也同樣會增加證明難度，簡言之，證明責(zé)任更重或完成證明更加困難的主觀感受并非源自更高的證明標(biāo)準(zhǔn)，而是更多的待證事實。因為公安機關(guān)幾乎對治安管理處罰法中涉及治安管理處罰的每一個法律要件事實都要予以證明，但是對當(dāng)事人權(quán)益影響較大的治安管理處罰方式（如行政拘留10-15日）所涉及的治安管理處罰法條文中往往包含多個法律要件事實，因此公安機關(guān)面臨的待證事實同樣也是多個，證明難度

8、相對較高；而對原告權(quán)益影響較小的治安管理處罰方式（如警告）所涉及的治安管理處罰法條文中往往僅有單一法律要件事實，公安機關(guān)面臨的待證事實相應(yīng)也只有一個，證明難度相對較低。（三）確認(rèn)一般證明標(biāo)準(zhǔn)由此觀之，詬病“主要證據(jù)充足、違法事實清楚”的證明標(biāo)準(zhǔn)過于機械、不靈活，進(jìn)而提出“以治安管理處罰行為對原告權(quán)益影響的大小為原則構(gòu)建相適應(yīng)的治安管理處罰證明標(biāo)準(zhǔn)體系”的改良方案，不僅突破了治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)原則性或總則性規(guī)定，對治安管理處罰證明標(biāo)準(zhǔn)做了越權(quán)解釋，也未找準(zhǔn)治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)、較難適用的癥結(jié)所在。另外，從立法技術(shù)上來說，治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)客觀上只能是抽象式或概括式的

9、表述，難以全面反映出各類治安管理處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的所有特征。這都提示我們直接或以治安管理處罰行為對原告權(quán)益影響的大小去解釋“主要證據(jù)充足、違法事實清楚”是行不通的。其實不同類型、性質(zhì)的待證法律要件事實才是檢驗治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)的試金石。只有將證明標(biāo)準(zhǔn)與具體的待證事實聯(lián)系結(jié)合起來，才能真正細(xì)化治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)，并在不同條文中對比感受出“主要證據(jù)充足、違法事實清楚”的具體意義。筆者認(rèn)為應(yīng)該跳出探討治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)到底應(yīng)該如何理解，其證明標(biāo)準(zhǔn)有多高的怪圈，將視線轉(zhuǎn)向如何將一般證明標(biāo)準(zhǔn)推廣到治安管理處罰法第三章54個條文（自第23條至第76條）中去。三、治安管理處罰的一般證明標(biāo)

10、準(zhǔn)之推廣（一）定罰證明標(biāo)準(zhǔn)之推廣治安管理處罰法第三章分別從擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和妨害社會管理四個方面用了54個條文（自第23條至第76條）規(guī)定了違反治安管理的行為模式、行為后果和處罰方式。從行為模式來說，只要行為人作出一定的行為而不要求產(chǎn)生具體后果即違反了治安管理處罰法的條款有41條。公安機關(guān)擬對行為人定罰時，其核心待證事實為行為人是否實施了相應(yīng)的違法行為，應(yīng)充足收集行為人是否實施了所涉違法行為的相應(yīng)證據(jù)。以違法行為+發(fā)生實害后果為處罰前提的條文有12條，公安機關(guān)擬對行為人定罰時，其核心待證事實為行為人是否實施了相應(yīng)的違法行為、發(fā)生的實際損害結(jié)果以及其中的因果關(guān)系，公安機關(guān)應(yīng)充分收集上述證據(jù)。因此綜合對比來看，此類定罰的證明要求和難度明顯要高。（二）量?P證明標(biāo)準(zhǔn)之推廣在治安管理處罰中，除了定罰之外還有量罰的問題需要解決。涉及治安管理處罰的全部條文，幾乎都需要考慮違法行為是否惡劣，造成的危害后果是否嚴(yán)重等影響量罰輕重的情節(jié)問題。因此情節(jié)事實亦是公安機關(guān)需要證明的一項待證事實，只是情節(jié)事實較之于違法行為、發(fā)生的實際損害結(jié)果以及其中的因果關(guān)系而言屬于次要待證事實，證明要求更模糊，更依賴于基于經(jīng)驗的價值評價。四、結(jié)語關(guān)于證明標(biāo)準(zhǔn)的探討歷久彌新，本文嘗試以證明標(biāo)準(zhǔn)與待證事實特性關(guān)系為中心，以治安管理處罰法相關(guān)規(guī)定為文本，以法律要件事實性質(zhì)、理解方式