土地復(fù)墾開發(fā)潛力分析和對策

1、土地復(fù)墾開發(fā)潛力分析和對策-渦陽竹柳合作社土地是整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的寶貴資源和主要生產(chǎn)要素，是重要 的物質(zhì)基 礎(chǔ)，而耕地更是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā) 展更離不開土地。土地管理法把“十分珍惜，合理利用土地和切實保護(hù)耕地”作為我國的基本國策， 國家實行占用耕地補(bǔ)償制度和占用耕 地和開發(fā)復(fù)墾掛鉤政策，確保耕地總量不減少。如何實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，其途徑目前只有兩條：一是嚴(yán)格控制各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地潛力和廢棄地，少占或不占耕地；二是非農(nóng)建設(shè)確 需 占用耕地的，必須開發(fā)復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量要求的耕地。本文試從句容市土地復(fù)墾開發(fā)的現(xiàn)狀出發(fā)，著重分析土地復(fù)墾

2、開發(fā)的潛力 和存 在的問題，為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，探索新增加耕地的方法和策 略。一、土地復(fù)墾開發(fā)現(xiàn)狀和潛力分析1.土地復(fù)墾開發(fā)現(xiàn)狀和趨勢近年來，句容市非常重視后備土地資源的開發(fā)利用，每年都投入大量的人力和 財力，不僅復(fù)墾廢棄地，開發(fā)“四 荒”地，而且重點(diǎn)開展農(nóng)田整理，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。19 9 8 年至2001年全市新增耕地和園地 6257畝，非農(nóng)建設(shè)占用耕地約 23 0 0畝，耕地凈增加3 9 5 7畝。新增耕地大于非農(nóng)建設(shè)占用耕地， 該市連續(xù)數(shù)年實現(xiàn)了耕地總 量動態(tài)平衡。而且，耕地質(zhì)量不斷提高，中 低產(chǎn)田改造和小流域綜合治理 ，建成標(biāo) 準(zhǔn)化農(nóng)田近10萬畝，出現(xiàn)了 一批有典型示范作用的項目。

3、如滬寧高速公路句容段農(nóng)業(yè)示范帶建設(shè)，磨盤鄉(xiāng)牧草基地建設(shè)，大卓、袁巷等果品基地建設(shè)，赤山湖圩區(qū)的 水產(chǎn)養(yǎng)殖基地建設(shè)等。 土地復(fù)墾開發(fā)和整理工作由無序開發(fā) 復(fù)墾變?yōu)橛行蜷_發(fā)復(fù)墾，由單純的墾荒種植向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；D(zhuǎn) 變，由零星開發(fā)復(fù)墾向有組織 、有規(guī)劃 的方向發(fā)展，由低效利用向采用 農(nóng)業(yè)新技術(shù)新品種的高效利用發(fā)展。開始和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)相結(jié)合，和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，對穩(wěn)定和提高該市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位起到了積極的作用，促進(jìn)了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)的建設(shè) ，增加了農(nóng)民的收入，改善了 農(nóng)民的生活水平。這項工作已取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效、人益。2農(nóng)用后備土地資源潛力分析農(nóng)用土地后備資源，是指尚未直

4、接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而通過開發(fā)、復(fù)墾及整理后，可直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各類農(nóng)用后備土地資源。根據(jù)該市調(diào)查資料分析，主要包括四低用地一中低產(chǎn)耕地、低產(chǎn)林地、低產(chǎn)園地和低產(chǎn)水面 ；四荒用地一荒山、荒水、 荒地和 荒灘：廢棄地一老宅基地、窯業(yè)用地。本文以句容市為例，對農(nóng)用后備土地資源潛力具體分析如下：（1）農(nóng)田整理潛力分析到2 00 1年底，該市現(xiàn)有耕地 10 0.833 萬畝，其中低產(chǎn)耕地 6.5 4 8萬畝，占耕地 總量的6 5%。農(nóng)田中不同程度地分散著一些毛道、 明渠、土丘、土坑、廢溝塘等。力口 之該市屬丘陵地區(qū)，農(nóng)地零碎分散， 田塊細(xì)小、排灌水不方便、缺乏農(nóng)田道路等。 經(jīng)測算，將中低產(chǎn)耕地全 部改造整

5、理，可新增耕地 3 2 7 4 2畝（按5%計算）。按句容市 土地開發(fā)復(fù)墾和整理規(guī)劃（19972 0 1 0 ） （以下簡稱復(fù)墾規(guī)劃）要求，對農(nóng)田整理采取先易后難的方針，到 2 0 10年全市應(yīng)改造整理中低產(chǎn) 2 2 8 8 7 8 畝，每年需整 理中低產(chǎn)農(nóng)田1.6萬畝，可新增耕地8 0 0畝。同時能實現(xiàn)田、水、路、林、村綜合 整治， 提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。（2）荒地開發(fā)潛力分析 該市現(xiàn)有未利用土地 8 4 2 5 9.9 5 畝, 其中荒草地7 4 3 7畝，裸土地2 0 5 0.0 5 畝，裸巖石礫地4 6 8 4.9 5 畝，田坎 6 5 2 9 3

6、.5 畝，其它 4 7 9 4 畝。今后 能復(fù)墾開發(fā)為耕地或 園地的，主要是荒草地 7 4 3 7畝和一部分田坎（暫按5 0%計算）4 0 0 8 3 畝，合計4 7 5 2 0畝。該市未利用 土地除田坎外地理位置偏僻，多屬劣地，土地貧瘠，缺水缺路，改造利用費(fèi)用較大。 農(nóng)田整理時將對田坎進(jìn)行改造利用。據(jù)復(fù)墾規(guī)劃要求，2 0 10到年全市需復(fù)墾開發(fā)未利用地 2 2 7 4 4 畝，建成耕 地1 1 4 0 7畝。 （3）窯業(yè)用地復(fù)墾潛力分析按照有關(guān)政策規(guī)定，今后建筑使用的實心磚將被淘汰 ，磚瓦窯廠也將被關(guān)閉。 據(jù)最新 統(tǒng)計，該市現(xiàn)有磚瓦窯廠 6 1個，占地面積1 8 5 4畝，每年取土用 地15

7、7畝，窯廠所占土地總面積在 2000畝以上。加之道路等 建設(shè)項目的挖廢地 1 0 0 0畝左右， 全市現(xiàn)有3 0 0 0畝以上的挖 廢地可以復(fù)墾利用。 挖廢地復(fù)墾技術(shù)要求不高，投入較少。 只要做到土地平整、路溝配套，改土培肥，就能達(dá)到一般耕種的基本要求。是一個投入少見效快的土地復(fù)墾項目。（4）村莊整理潛力分析該市農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，占地較多，總面積1 4 6 8 5 0畝，人均占地1 4 6.2平方 米，戶均4 3 8.6平方米。而且村莊內(nèi)部布局零亂， 環(huán)境衛(wèi)生條件差，亟待改造。根 據(jù)該市村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，全市現(xiàn)有自然村 1 9 9 2個，計劃到2 0 10年前，將其中交通不 便、易受水災(zāi)的低洼村

8、和居住松散的自然村，采取拆、并、靠、插等方法，建設(shè)9 8 0個中心村和基層村。該規(guī)劃如能實現(xiàn)，可復(fù)墾老宅基地4 3 0 2 0 畝。不僅能補(bǔ)充中心 村和基層村新建所占耕地，而且能凈增耕地2 4 3 9 2畝。隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的加快，今后10年內(nèi)該市農(nóng)村人口總量將呈下降趨勢， 農(nóng)村宅基地占地總量也呈現(xiàn)減少之勢 。可以說，農(nóng)村廢棄宅 基地復(fù)墾潛力較大，將成為該市今后10年或2 0年土地復(fù)墾開發(fā)重點(diǎn)之一。從新增耕地的途徑和數(shù)量上看，該市農(nóng)用土地后備資源只有1 2 6 2 8 2 畝，占全市 土地總面積的6%。主要是（1）農(nóng)田整 理可新增耕地 3 2 7 4 2畝；（2）荒地開發(fā)可新增耕 地4 7

9、5 2 0 畝；（3）老宅基地的復(fù)墾可新增耕地 4 3 0 2 0畝，并可凈增耕地 2 4 3 9 2畝；（4）窯業(yè)用地等挖廢地復(fù)墾可新增耕地 3 0 0 0畝 以上。由此可見，該市農(nóng)用土地后備資源 不是豐富而是嚴(yán)重不足。如果 該市非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年按 2000 - 3000 畝計算，該 市現(xiàn) 有農(nóng)用土地后備資源將在今后63-43 年內(nèi)復(fù)墾開發(fā)完畢。從新增耕地易難度來看，農(nóng)田整理和挖廢地的復(fù)墾較之未利用土地開發(fā)易， 而 未利用土地開發(fā)又較之廢棄宅基地復(fù)墾易 。農(nóng)田整理和挖廢地復(fù)墾的 效益較明顯， 不僅能新增一定比例的耕地 ，而且組織實施較易、人財 物投入相對較少，能提高單 面積產(chǎn)量，降低生產(chǎn)

10、成本，改善生產(chǎn)條件和 生態(tài)環(huán)境，見效快，效益高。按農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入成本標(biāo)準(zhǔn) 2 0 0元 /畝，新增耕地比例 5%計算，即整理現(xiàn)有農(nóng)田 2 0畝，就 可新增耕 地1畝，投入成本 4 0 0 0元，使2 1畝農(nóng)田同時受益。宜農(nóng)未利 用土地的開 發(fā)，地處偏僻，自然條件較差，缺水、缺路、缺電。將未利 用土地開發(fā)成耕地，每畝的開發(fā)成本要高于農(nóng)田整理，僅平整土地、改土培肥建成一畝耕地需投入成本2 0 0 0元以上，如要水、電、路等配套，其成本更高。建成的耕地質(zhì)量也不高，見效也慢，單位面積產(chǎn)量需耕種兩三年后才能提高。廢棄宅基地的復(fù)墾不僅期限長而且成本更高。只有待一個自然村拆遷基本完成后，其宅基地才能復(fù)墾成

11、耕地。一個自然 村的拆遷并非易事，不僅要精心組織、做大量的長期的群眾思想政治工 作，改變其思想 觀念，而且面廣量大，農(nóng)戶和當(dāng)?shù)卣度氪罅康牟?遷資金，特別是九十年代后 建房農(nóng)戶的拆遷阻力大，損失也大。整個 拆遷工作是一個長期的過程 ，需要十年或 者更長的時間。從以上分析可以看出：該市農(nóng)用土地后備資源并不豐富，并且隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和農(nóng)用土地后備資源逐年開發(fā)利用將越來越少。今后十年，該市新增耕 地補(bǔ)充 非農(nóng)建設(shè)占用耕地，并實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，其方向是：農(nóng)田 整理、改造中低產(chǎn) 田，作為新增耕地的重點(diǎn)之一，開發(fā)未利用土地和復(fù) 墾挖廢地作為補(bǔ)充。而廢棄宅 基地的復(fù)墾不能作為今后 10年新增耕 地

12、的渠道，應(yīng)將其作為 2 0 10年以后的新增耕 地的主要渠道。在 2 010年前應(yīng)基本完成 復(fù)墾規(guī)劃 中自然村拆遷和中心村的建設(shè) ， 為2010年以后廢棄宅基地的復(fù)墾打好基礎(chǔ)。二、土地復(fù)墾開發(fā)存在問題和對策江總書記在十五屆五中全會上強(qiáng)調(diào)：高度重視保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力 ， 保護(hù) 耕地。今后各級地方政府的土地管理工作其主要任務(wù)，就是保護(hù)耕地，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)形勢下，認(rèn)識和分析保護(hù)耕地，實現(xiàn)耕地總量動 態(tài)平衡工作中出現(xiàn)的新情況 、新問題， 用改革的精神和市場經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)，及時研究制定解決這些新情況和新問題的對策，不斷推進(jìn)土地復(fù)墾開發(fā)和農(nóng)田整理工作向新的層次發(fā)展，確保耕地總量動

13、態(tài)平衡總目標(biāo)的實現(xiàn)。下面就該市當(dāng)前土地復(fù)墾開發(fā)和農(nóng)田整理工作存在的一些問題分析如下 ，并提 出相應(yīng)的對策。1.一些單位和個人保護(hù)耕地的意識不強(qiáng)，對實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡持懷疑態(tài) 度。認(rèn)為經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，耕地總量逐年減少是必須趨勢。在非農(nóng)建設(shè)用地 方面還沒有做到 少占耕地或不占耕地，也沒有把補(bǔ)充耕地的費(fèi)用列入非 農(nóng)建設(shè)總投資成本之中。因而，在一些地方還未把土地復(fù)墾開發(fā)和整 理作為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的一項重要 工作來抓。1999 年該市就 有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)未新增一分耕地，2000和2 0 0 1年又有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)未申報省級土地復(fù)墾開發(fā)項目。所以，提高干部群眾對實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的認(rèn)識及為重要。2.縣鄉(xiāng)級土地復(fù)

14、墾規(guī)劃 存在一些不足。該市19 9 8年編制的縣鄉(xiāng)兩級句容市土地復(fù)墾開發(fā)和整理規(guī)劃(1 997-2010)，經(jīng)三年來的實施，規(guī)劃中存在的一些不足之處，逐漸顯現(xiàn)?？h鄉(xiāng)級 土地復(fù)墾規(guī)劃屬微觀規(guī)劃 。按修編時要求， 規(guī)劃期 內(nèi)的土地復(fù)墾開發(fā)和整理必須定量定位和定性。可見，一時的修 編對今后十幾年土地復(fù)墾開發(fā)和整理的具體地塊和數(shù)量就確定下來，顯然其科學(xué)預(yù)見性和指導(dǎo)性就有 一定問題。一是定量方面，規(guī)劃期內(nèi)， 該市新增耕地的4 9%，由拆遷現(xiàn)有 49%以上的 自然村后，復(fù)墾老 宅基地來實現(xiàn)， 新增耕地的51%要通過土地復(fù)墾開發(fā)和農(nóng)田整理來 實現(xiàn)。二是定位方面，需拆遷的自然村已在規(guī)劃中確定到具體的村莊，規(guī)劃期內(nèi)實 現(xiàn)4 9%的自然村的拆遷，可能性極小，再將其老宅基地復(fù) 墾開發(fā)為耕地，可能性就更 小。未利用土地的開發(fā)和農(nóng)田整理，規(guī)劃中 確定到地塊，和各鎮(zhèn)每年具體實施的地 塊又無法保持一致。現(xiàn)在江蘇省 國土資